“多源流框架”下的玉林南流江污染治理事件探析

盧柏蓉

摘要：黨的十八大以來，生態文明建設日益深入。環境污染中的水資源污染問題已經嚴重影響到國人的身體健康和子孫后代的生存發展。文章試圖通過“多源流框架”對玉林市南流江污染治理事件進行公共政策過程分析，并針對時下常發的環境污染事件提出幾點參考建議，進行相關思考。

關鍵詞：南流江污染;多源流;政府;政策

南流江發源于玉林市北流市大容山南麓，自北向南流經廣西壯族自治區東南部，流經北流市、玉林市、欽州市和北海合浦縣注入北部灣。作為廣西南部流程最長、流域面積最大的獨流入海河流，南流江流域人口眾多，人均水資源量不到全區水平的一半，不達標的水質嚴重影響到沿岸人民的生活生產。

中央第五環境保護督查組在玉林市開展督察整改情況時發現，玉林市對中央反饋督察整改工作態度消極，重視不夠。經檢測玉林南流江的水質持續下降，對北部灣近岸局部海域水質造成嚴重的影響。這在整個玉林造成了熱烈的討論。

一、南流江污染的原因

（一）養殖污水直接排放

南流江全長287公里，流經下游博白縣有95公里，涉及25個鎮162萬人口。這里是水環境污染最嚴重的地方。整個南流江流域有多達3.02萬戶的生豬養殖戶，其中小、散養殖戶多達2.83萬戶，而這些小、散養殖戶大多數沒有安裝處理生豬糞便污水的設備，直接將污水排放到河里。因此河中彌漫著比較濃重的動物糞便的味道。

（二）生活垃圾污染嚴重

在南流江及其支流沿岸生活的人們亂扔垃圾，在河邊宰殺活禽牲畜，用黑臭河水灌溉農田蔬菜，不合理使用農藥和化肥等導致水污染嚴重，導致夏季江里水生植物瘋長，漂浮著死魚和各種垃圾。目前僅南流江流域玉林城區段和周邊農村直排口就有12個，流域內其他鄉鎮排污口數量比較大。

（三）工業污水偷排

福綿區以“褲子之都”聞名，服裝加工業發達，是玉林市的工業區。這里曾經有多達600多家服裝加工企業，配套企業150多家，形成以褲子生產為核心的服裝產業鏈。此外，目前有七個工業園區坐落在南流江流域，工業污水偷排現象嚴重。其中銀億科技礦冶有限公司廢渣露天堆放220噸含鎳廢物，北流日用陶瓷工業集聚區污水處理廠無處理效果，直接排放污水。

二、分析部分

（一）問題源流分析

問題源流是一個充滿社會問題的概念，從公眾的角度看，是需要政府采取行動去解決的問題。此次玉林南流江污染治理事件的發生，是通過一個焦點事件被政府關注的。

一是決策者的價值取向不同。決策者自身的知識和閱歷不同，因此每個決策者都有自身的價值取向。在決策過程中，決策者受到自身價值取向的影響，對社會問題的關注程度也不一樣。南流江污染問題由來已久。雖然民間反映強烈，但是政府沒有預見到后來的局面。相關產業經過警告整頓后又繼續開工，生活污水依舊排放，群眾依然丟棄垃圾到河里。市政府官員對南流江污染事件未引起足夠重視，因此影響到相關政策的制定。出臺的政策沒有隨著經濟社會的發展及時修訂完善，沒有良好的監管機制，未能防患于未然，最終污染繼續惡化。

二是決策部門之間的利益矛盾。決策者在選擇什么問題進入政府議程時，通常會考慮到自身利益、組織利益和公共利益。決策者首先應該關注到公共利益是由公共政策的基本特性決定的。根據亞當斯密的經紀人假設，每個人都以追求自身利益的最大化為目標。因此，在工作實際中，各相關部門會為了自身利益而影響到決策部門的決定。各部門都傾向于對自身利益有利的社會問題，不利的或利益相關性不大的就會出現互相推諉，阻礙政策議程設置的情況。在南流江污染的治理過程中，由于涉及部門較多，爭議也較大。如市政府決定全面推行河長制，規范日常巡河工作，但是沒有相關部門落實配套設施和補助，反而會挫傷基層工作人員的工作的積極性和主動性，對工作產生負面影響。

（二）政策源流

習近平總書記說過：“我們既要綠水青山，也要金山銀山?！毙聲r代以來，我國制訂了許多關于環境污染整治的法律法規。但現階段玉林市的環境污染治理條例較少，沒有結合實際細化完善環保政策，適用面較窄，不能對環境治理起指導規范作用。配套不完善，不同部門有不同的規定條例。落實也不到位，上級制定的政策沒有貫徹落實到基層，上級部門的親自督辦或者現場檢查嚴重影響政策源流的形成過程，監督影響政策源流的制定。

目前我國公民能夠直接參加到政策議程設置中，通過人民代表大會、政治協商、領導干部走訪、聽證會、信訪和熱線電話等途徑參與環境治理決策監管。產生了一定的效果，但是參與渠道不健全，阻礙多、耗時長。在南流江污染問題上，當地群眾在網絡貼吧、微博上反映問題，但沒有一個比較好的溝通渠道及時把群眾的意愿反映到管理層。部分人沒有公共意識，對此并不關注。

三、建議和思考

（一）加大財政投入，發展可持續發展經濟

環境保護是我國的基本國策，經濟發展必須與環境、人口和資源統籌發展，不僅要發展現在，還要為未來的發展創造更好的條件。目前玉林的環境治理資金需求量大，源污染比重大，流域整治的基礎薄弱，后續治理仍需持續投入大量的資金，可以將環境治理所需資金納入專項的財政預算，并多渠道籌措資金，加大對環境治理的資金投入。政府可運用經濟手段如稅收、價格等，鼓勵企業和第三方參與到南流江治理中去，如在農村禁養區拆除豬場，限養區推行生態養殖改造;對環保企業給予政策優惠;對生產排污企業，勒令整改并推行環保技術;對污染嚴重無法治理的企業，應按照國家環境保護法停業整改。

（二）完善法律法規，制定環境經濟政策

現代社會的法律法規是國家意志的體現，維護最廣大人民群眾的利益是其最終目標。國家的法律法規需要適應時代的發展，目前國家的環境保護法大多數條例都是傾向城市，不適用于農村。玉林市應該根據自身實際制定地方性的法律法規，將南流江保護立法工作列入市人大立法工作計劃，制定有利于環境保護的環境經濟政策，提高排污費標準，使之高于污染治理成本;全面實行“誰污染誰治理”的原則，建立資源更新的補償機制，增加污水處理費，加大對鄉鎮污水處理設施的投入;鼓勵和推動環境保護基礎設施和管理的企業發展;建立環境稅收制度，對污染項目增加稅收，對生產再生資源和使用再生資源的企業和產品給予稅收減免。

（三）強化環保意識，加強環境保護宣傳力度

解決環境問題不能單單依靠政府來實現，民眾的文明素質也影響著環境質量。在南流江及其支流沿岸生活的村民將生活垃圾隨意放置甚至傾倒到河里，導致水質變差。傳統的拉標語和板報宣傳只能影響一小部分人，要充份發揮現代網絡媒體的作用。如微博、微信、抖音等現代網絡媒體具有時效性強、影響范圍廣、傳播速度快的特性。網絡媒體一方面能夠幫助政府傳播環境保護的理念和政策，普及環境保護法律法規，另一方面還快速將環境問題曝光給公眾，促進政府環保工作的落實。因此政府可以建立網絡投訴熱線、微信公眾號和官方微博，讓群眾積極發聲，以便調整和改進工作。

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（作者單位：廣西大學公共管理學院）