公立醫院基建工程內部控制探析

楊曦

摘要：公立醫院如何通過內部控制制度實現基建工程從立項到工程決算全過程的合法合規、決策科學、節約資金和壓縮內部舞弊空間、降低內部舞弊可能性，是醫院管理者必須面對和思考的問題。文章簡要闡述了公立醫院基建工程在重要環節過程中幾個內部控制的要點，并提出了相應的應對措施，還對基建工程內部控制的總體思路和局限性作出了簡要的闡述。

關鍵詞：公立醫院基建;內部控制;應對措施

一、前言

21世紀以來，我國國民經濟得到了長足發展，人民群眾對于醫療服務的需求也日益增長，為了滿足這樣的需求，同時獲得新的發展契機，很多地方的公立醫院都建設了新院區，但不容忽視的是，基建工程也是腐敗問題的高發地帶。自2014年1月1日起施行了《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，公立醫院的內部控制建設取得了長足的發展，但也存在著很多不足。因此公立醫院對于基建工程管理上的內部控制建設理應作為醫院決策層和管理層的重要工作之一，在基建工程管理工作當中占有重要的地位。

二、公立醫院基建工程內部控制的必要性

首先，基建工程特殊性使得內部控制非常必要。公立醫院基建工程涉及的資金額度極大，時間跨度相對較長，涉及的工作環節眾多，眾多大額采購項目緊密集中在一段時期之內發生。公立醫院又普遍缺乏與基建工程相關的工作經驗，醫院基建工程因為要滿足醫療需要，其復雜程度又遠超于普通住宅和商業建筑。

其次，基建工程全過程的風險有待于內部控制。基建工程的全過程涉及立項審批、招標采購、質量控制、安全控制、工期控制、資金管理、合同管理等多個方面，需要醫院整體協調，才能將工作推進。也正是因為環節眾多，涉及多個方面，故而存在眾多的、涉及多個方面的風險點。

三、公立醫院基建工程內部控制存在的問題

（一）控制制度不健全

控制制度不健全將導致對于建設法律法規不熟悉，邊勘察、邊設計、邊施工，造成“三邊”甚至“多邊”工程; “三重一大”項目，決策制度不健全;工程決算金額超出概算。

（二）控制程序與方法不當

由于控制程序與方法不當，設計方對于醫療功能及規范理解不足，設計不合理，導致后期拆改過多，造成浪費;而且，應當公開招標的項目，未招標;中標方低價中標，劣質驅逐優質，導致工程質量不理想;同時，施工單位未經建設單位同意，更換施工材料，擅自減少施工工序，未按國家規范或設計要求施工;最后，中間結算的財務付款依據不足或超出工程進度付款;在合同管理方面比較常見的問題是合同訂立的過程不規范，條款約定不細致。

（三）缺乏有效的信息溝通

缺乏信息溝通容易造成資金準備不充分導致延遲支付工程款;并且，缺乏合同總金額與預算執行情況的跟蹤比較。

（四）內控人員專業水平不能滿足工作需要

內部控制措施無法代替人的基本專業素質。基建工程的專業性很強，而公立醫院基本沒有相應的專業人才，這導致了公立醫院內部審計或紀檢監察部門在實施監督時的信息不對稱。就目前的情況看，當醫院內部審計和紀檢監察部門對基建工程實施全過程跟蹤監督時，內審部門和紀檢監察部門就已經成為了醫院內部控制中的重要環節。而專業不對口導致的信息不對稱，對保障跟蹤監督的效果而言，是極為不利的。

四、改進公立醫院基建工程內部控制的策略

（一）強化內部控制意識以改善控制環境

首先，應當組建基建辦，作為專門的基建工程負責部門，由其專項研究相關法律法規，按照《建筑法》等相關法律及《條例》，辦理各項行政審批手續、制定基建工程的內部控制制度提交院黨委審批、協調工程推進過程中的各項問題;其次，基建工程涉及的資金額巨大，其所涉及的資金和項目基本上都屬于“三重一大”事項，依據中共中央辦公廳印發的《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》的文件精神，應當由職能部門作出詳細的論證報告提交黨委會，由黨委會集體討論做出決定;最后，概算控制是幾乎一項貫穿于工程全過程的工作，要嚴格執行國家發改委關于概算管理的相關文件，在工程前期應當依據初步設計方案制定科學合理的設計概算，通過嚴格控制工程變更以達到不超過概算10%的目的。除此之外，還需要嚴格控制工期，因為工期延長會顯著增加基建工程管理費用、監理費、冬季保溫措施費、基建期間銀行貸款利息等費用，這些費用的增加都會推高整個工程決算的金額。

（二）改進控制程序與方法

第一、直接在招標文件中明確，需要有設計三甲醫院經驗的設計院承擔設計工作，保證工程設計的專業標準;第二、可以組建招標采購辦，對所有采購工作進行判別，從而杜絕“應招未招”;第三、改變評價方法避免低價中標。低價往往導致低質，可以改用綜合評分法，分兩階段開標，先開技術標，滿足技術要求的，進入下一輪開標，也就是再開商務標，達到既滿足技術、質量要求，又在合理范圍內降低成本的目的;第四、在施工材料認質認價后，工程實施階段，有效監督施工單位的進場材料，是控制工程質量的重要環節，可以制定進場制度，要求必須得到建設單位的工程師代表現場檢查并簽字同意，施工材料才能進場;第五、監理單位因各種因素，很可能出現對工程監督監管不全面的情況，建設單位可以通過材料進場即驗收、施工現場巡視、監督監理單位履約等多種手段，達到監督施工單位施工材料和施工質量的目的，在與監理單位簽訂的合同當中，應當明確約定監理單位監督不到位的責任，并對基建辦及監理單位設置一定的獎懲機制，充分激發基建辦與監理單位對施工單位的監督動力，同時派出內審部門進行施工現場審計，監督基建辦及監理單位的履職;第六、對于工程簽證，可以設置技術聯系單，作為建設單位確認工程變更的通知，每一份工程經濟簽證都應有對應的技術聯系單，缺少技術聯系單的經濟簽證，建設單位在結算時不予認可，建設單位基建部門在向施工單位發出技術聯系單都應填寫明確的變更原因，從而達到明確責任、杜絕虛構簽證和不合理變更的目的，提高串通舞弊的難度。在施工前，應當對圖紙進行充分的會審會商，盡量減少不合理設計。另外應當合理設置工序，避免因工序倒置導致工程拆改，明確因工序倒置導致的經濟損失由施工方承擔;第七，聘請專業的造價咨詢公司，對工程的招標控制價進行編制以及審核工程形象進度，并完成工程結算審核。在支付工程款的時候，不僅應當有施工單位開具的發票或收據，還應有造價咨詢單位出具的書面付款意見，以防超進度付款造成經濟損失，尤其使用國家專項資金付款的時候，超進度付款還會導致公立醫院虛列財政支出，因此財務部門在付款時，應當檢查是否附有造價咨詢單位出具的書面付款意見;第八，應當由專業的工程管理人員、造價咨詢人員、專業的法律顧問對合同進行審核，再由文秘人員對合同進行校對，以保證合同質量，可以由內審部門監督合同簽訂全流程的工作程序是否完整。

（三）強化信息溝通

首先，資金準備問題可以從兩方面著手解決，一是應當按照施工圖預算及工程預期進度，財務部門提前進行資金準備;二是在招標文件中的付款方式，由財務部門統一編制，以便于財務部門及時了解和控制付款時間點。這都需要基建部門、招標采購部門、合同管理部門及時、定期地與財務部門通報相關信息;其次，合同管理部門應當定期與財務部門聯系，針對合同簽訂總金額及執行情況與財務部門進行對賬，方便財務部門對預算執行情況進行跟蹤監控。

（四）提高內部控制人員素質

首先，強化對招標工作人員與內審工作人員的制度培訓，要求全體參與人員都應熟知相關法律法規的規定;其次，要求內審部門和紀檢監察部門提高對于基建工程各項工作的專業了解。同樣對于基建主管部門、招標采購部門、合同管理部門、財務部門而言，只有提高對基建相關工作法律法規的認識和專業知識，才能在提升工作能力的同時，實現內部控制的目的。

五、結語

公立醫院基建工程的內部控制總體上也應當按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》以及《現代醫院管理制度》的要求來制定，在基建過程中，采購工作、合同管理工作、基建工程籌劃和協調工作、財務管理工作，都應當分屬不同的部門進行管理，必要時還可以聘請專業工程師作為顧問，或經招標程序聘請專業造價公司、工程管理公司或工程審計公司來輔助醫院完成相應的工作，通過完善醫院內部的辦事流程和設立各部門之間的工作聯系制度，同時加強內部審計部門和紀檢監察部門對基建工作的全過程跟蹤監督，以保障內控措施的有效落實，最終形成責任分明、各司其職、相互制約、相互監督、合作推進項目建設的工作機制，最大限度地壓縮舞弊空間。

基建管理部門、招標采購部門、合同管理部門、內部審計機構、紀檢監察機構都應組織學習與基建工程相關的各項法律法規及地方規定，依法依規地履行各自的職責。

公立醫院基本建設工程內部控制所涉及的環節是非常多的，所面對的問題和困難也是非常復雜的，既有內控程序問題，也有醫院管理層的相互協調問題，同時還有所面對的外部環境問題。對于公立醫院而言，基建工程工作是一項巨大的挑戰，也正因其艱巨，而更需要重視內部控制。本文當中的內部控制應對措施，還有很多可以完善細化之處，也是未來繼續研究探索的方向。

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（作者單位：齊齊哈爾市第一醫院）