鐵路用地確權(quán)領(lǐng)證工作中的難點分析

王春艷

（沈陽市勘察測繪研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

為支持鐵路企業(yè)改制，加大盤活鐵路用地資源力度，優(yōu)化土地資源配置，推進鐵路建設(shè)，國務(wù)院于2013年下發(fā)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，明確原中國鐵路總公司作為國家授權(quán)投資機構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地可采取授權(quán)經(jīng)營方式配置。按照原中國鐵路總公司要求，鐵路部門從2014年開始辦理鐵路用地授權(quán)經(jīng)營工作。經(jīng)過土地權(quán)屬完善、土地評估和初審后，2016年經(jīng)原國土資源部批準(zhǔn)，沈陽鐵路分局管轄范圍內(nèi)鐵路用地分批次納入授權(quán)經(jīng)營方式處置，目前正在辦理換證工作。

一、確權(quán)難點及解決辦法

1.檔案及土地證等權(quán)屬資料缺失的情況

沈陽市鐵路用地最早可追溯到日偽時期，經(jīng)歷了中蘇鐵路共管階段，建國后又進行了相關(guān)鐵路權(quán)屬的移交，時間跨度較大，造成了部分權(quán)屬資料不完整，也因管理不規(guī)范，存在很多歷史遺留權(quán)屬問題。

對于權(quán)屬無爭議的土地，按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》等確權(quán)登記相關(guān)文件辦理；對于存在權(quán)屬爭議且短期內(nèi)難以確權(quán)的土地，可根據(jù)土地確權(quán)和處理程序的相關(guān)法律法規(guī)，協(xié)調(diào)地方自然資源管理部門同意將存在爭議部分擱置暫不確權(quán)，對無爭議部分開展土地確權(quán)辦證工作。

2.土地用途登記不符合授權(quán)經(jīng)營的情況

主要是指土地實際利用用途為符合授權(quán)經(jīng)營處置的運輸生產(chǎn)及輔助生產(chǎn)用地，但土地登記用途不符合《土地利用現(xiàn)狀分類》。如登記用途為“工業(yè)”實際為鐵路站場用地，登記用途為“公建綜合”的用地但是不符合《劃撥用地目錄》。

此類用地需要溝通當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局的規(guī)劃審批部門，申請變更登記用途。

3.耕種鐵路用地的情況

早在1953年中央為避免土地浪費，同意將鐵路沿線部分留用地由鐵路部門借給農(nóng)民集體耕作，鐵路一旦需要即可收回。遼寧省境內(nèi)每條鐵路沿線兩側(cè)暫不使用的土地交由當(dāng)時的生產(chǎn)大隊集體無償耕種。到了20世紀80年代初，農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由于當(dāng)時的一些公社及大隊不了解以前情況，誤將部分鐵路土地承包給了個人，到90年代鐵路確權(quán)時才發(fā)現(xiàn)，結(jié)果給鐵路和當(dāng)?shù)夭块T帶來了極大的麻煩。沈陽市就有一宗鐵路線路用地被農(nóng)民集體耕種，而產(chǎn)生民事訴訟的案例，追溯到現(xiàn)存最早的70年代影像資料，該處用地主線路外已經(jīng)被耕種，而鐵路部門提供的權(quán)屬資料測量時期為1985年，法律效力晚于70年代影像。

確權(quán)時，農(nóng)民在鐵路沿線兩側(cè)留用地界內(nèi)耕種的土地，在不影響運輸安全和鐵路近期規(guī)劃、土地權(quán)屬確認給鐵路，農(nóng)民簽訂協(xié)議后可繼續(xù)耕種。但這部分土地農(nóng)民只能按臨時用地使用，鐵路一旦需要按有關(guān)規(guī)定即可收回。對于已誤將鐵路土地承包給個人的，鄉(xiāng)村應(yīng)該用調(diào)節(jié)或其他方式給予逐步解決。

4.路外單位與鐵路重復(fù)征地處理

由于歷史原因，路外單位和私人占用的鐵路土地，始終未經(jīng)鐵路部門同意，也沒有合法的用地手續(xù)，私自強行占用鐵路土地，嚴重地制約著鐵路規(guī)劃和發(fā)展，打亂了鐵路設(shè)施的正常布局，使得鐵路一些計劃內(nèi)的項目被迫取消或后延。按有關(guān)規(guī)定都屬違法占地，違章建筑。對于這部分土地，應(yīng)無條件確認給鐵路。權(quán)屬確認后，鐵路部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣庖姡凑沼嘘P(guān)規(guī)定有計劃地將違章建筑清理。

對不影響鐵路運輸安全、基本不影響鐵路近期規(guī)劃的，權(quán)屬可以確認給后征地的路外單位。對鐵路今年已納入規(guī)劃或?qū)Π踩杏绊懙模_權(quán)時應(yīng)征得當(dāng)?shù)卣耐猓F路與對方用協(xié)議的方式解決，權(quán)屬確認給鐵路。新土地管理法頒布后，發(fā)生重復(fù)征地及屬于行政行為失誤，應(yīng)予糾正。

5.租借鐵路用地的情況

一些周轉(zhuǎn)量大的部門，如外貿(mào)、農(nóng)貿(mào)、鹽業(yè)、糧食等部門，需要在貨場附近有一定的庫房及場地，郵電部門也需在站內(nèi)設(shè)立轉(zhuǎn)運站。上述部門基本都向鐵路部門提出借用土地申請，由鐵路按規(guī)定辦理了租借土地手續(xù)。此種情況在沈陽站、沈陽北站和東站等多個站區(qū)出現(xiàn)：如沈陽站附近的水務(wù)集團、北站附近的郵政物流、東站附近的沈海熱電廠等等，都是占用部分貨場用地，用來存儲自身物資。但是確權(quán)時，個別部門以使用幾十年為借口，稱自己應(yīng)該擁有土地使用權(quán)，更有甚者背著鐵路部門向當(dāng)?shù)卣恋夭块T申報土地使用權(quán)。

對這類問題，由于歷史原因租借給路外單位的土地，其性質(zhì)屬租借關(guān)系，鐵路提供的這些土地多年來為租借單位節(jié)約了大量人力、物力、財力，這是雙方自愿的契約關(guān)系，并且是按國務(wù)院第六辦批復(fù)的有關(guān)規(guī)定辦理的，租約手續(xù)理應(yīng)受到承認，同時也符合現(xiàn)今的土地有償使用政策，但土地權(quán)屬必須確認給鐵路。

6.土地分割問題

在核實宗地檔案過程中，存在多種情況需對鐵路用地進行分割，才能換發(fā)不動產(chǎn)證，滿足授權(quán)經(jīng)營要求。

（1）鐵路用地范圍內(nèi)存在實際已明確為他人產(chǎn)權(quán)的土地。

有明確的文字材料可確認為他人產(chǎn)權(quán)的。如：房改房占地；移交地方的鐵路檢察院、法院、學(xué)校、醫(yī)院等占地；簽訂劃轉(zhuǎn)協(xié)議或歷史上已簽訂買賣協(xié)議且地方自然資源部門已經(jīng)認可但未變更登記的土地。該類土地應(yīng)按照移交文件、劃轉(zhuǎn)協(xié)議或買賣協(xié)議等書面材料的約定內(nèi)容對土地進行分割。

（2）已有政府書面處理決定、行政復(fù)議決定或司法判決的。

已進行土地權(quán)屬爭議處理、行政復(fù)議或司法訴訟的宗地，應(yīng)該按照處理決定、復(fù)議決定或生效判決對宗地進行相關(guān)分割工作。

（3）因歷史遺留問題造成權(quán)屬爭議或糾紛，地方自然資源部門要求分割的。

該類問題主要包括：鐵路局集團公司接收解放前敵偽鐵路用地時，地上已有非路產(chǎn)房屋；根據(jù)上世紀八、九年代鐵路部門提供的“地畝圖”、“地產(chǎn)圖”或鐵路用地圖等權(quán)屬資料予以確權(quán)，將權(quán)屬資料范圍內(nèi)已有的路外房產(chǎn)、道路、河道甚至山體占用的土地使用權(quán)一并確定給鐵路局集團公司；接收留用以及建國后鐵路建設(shè)征用，因長期閑置，陸續(xù)被路外單位或個人長期占用并連續(xù)使用，且鐵路局集團公司未有收回行為的土地。

（4）路外單位或個人侵占鐵路土地需要分割的。

有證據(jù)證明不屬于“侵占、強占”鐵路用地行為的，可根據(jù)依法合規(guī)原則和預(yù)期影響原則分情況處理。

（5）實際已被政府收回但尚未變更登記的。

因經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃調(diào)整等，地方政府修建公路、市政道路、廣場綠地等公益設(shè)施，未與鐵路局集團公司辦理土地收回或置換等相關(guān)手續(xù)，造成鐵路局集團公司已失去實際使用權(quán)但土地證未變更登記。

7.面積差異較大

換發(fā)不動產(chǎn)證過程中，很多權(quán)屬圖形數(shù)據(jù)的實際面積與發(fā)證面積不一致，應(yīng)該按實事求是原則，以實際測繪面積為準(zhǔn)。因為2000年以前《國有土地使用證》附圖都是手工繪制的，面積是用幾何圖形法量算的，而現(xiàn)在是數(shù)字化電子圖紙，面積是自動生成的，因此，實際測繪土地面積與土地證證載面積一定有所不同，只要是權(quán)屬界址線沒有變化，以實際測繪面積為準(zhǔn)。

8.房地權(quán)利人不一致的情況

鐵路與中鐵九局存在多處共用劃撥土地的問題，鐵路部門允許中鐵九局在該所有權(quán)宗地上建筑設(shè)備用房、住宅用房等，但是部分土地未進行權(quán)屬變更，造成兩家單位均不能正常辦理不動產(chǎn)證。此類問題也出現(xiàn)在其他幾家單位之間，需要鐵路部門作出讓步，將房屋所占土地分割給其他權(quán)利人。

9.立體交叉宗地權(quán)屬的處理

針對與河流、道路有交叉、并行的宗地，部分會影響自然資源的河道等的確權(quán)登記，鐵路單位已取得權(quán)屬證書或者有權(quán)屬來源資料的，在用地開發(fā)利用上，應(yīng)盡可能采取分層設(shè)立使用權(quán)的方式，對地上地下空間進行充分利用，以發(fā)揮鐵路用地資產(chǎn)的最大價值。

二、建議

1.加強鐵路部門自身用地管理

設(shè)立專門的鐵路用地管理部門，加強人員配置，完善用地檔案管理制度，加強相關(guān)法規(guī)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高職工的素質(zhì)，培養(yǎng)職工的責(zé)任心和技術(shù)水平，打造一支技術(shù)過硬和素質(zhì)過硬的隊伍，面對土地管理過程中面臨的新形勢，全面構(gòu)建鐵路用地權(quán)屬來源、檔案整理、確權(quán)審批等的整體知識體系，明確鐵路用地的管理重點，杜絕土地濫用的情況，為鐵路用地確權(quán)領(lǐng)證工作打造堅實的基礎(chǔ)。

2.加強法律法規(guī)的學(xué)習(xí)

參與鐵路用地確權(quán)的專業(yè)人員數(shù)量缺乏，加之土地確權(quán)登記工作法規(guī)性、專業(yè)性強，因此參與確權(quán)登記的人員必須熟練掌握歷年來國家頒布的土地確權(quán)的法律、法規(guī)、政策：《土地登記辦法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等，特別是近年來頒布的《中華人民共和國鐵路法》，自然資源部和鐵道部頒布的《鐵路用地管理辦法》。要將有關(guān)法律、法規(guī)、政策的內(nèi)容相結(jié)合，依據(jù)不同時期租占情況，進一步制定好相應(yīng)的確立土地權(quán)屬措施，在尊重歷史、面對現(xiàn)實的前提下高效解決問題。

3.爭取自然資源部的政策支持

因東北地區(qū)鐵路建設(shè)歷史久遠，涉及用地權(quán)屬復(fù)雜，權(quán)屬完善存在很多困難。為加快工作推進，降低處置成本，提高換證效率，結(jié)合不動產(chǎn)登記過程中遇到的新情況，需要自然資源部的相關(guān)政策支持，指導(dǎo)各地自然資源主管部門辦理鐵路用地授權(quán)經(jīng)營處置工作，簡化土地登記和初審審核程序，提高審批效率。

4.加強與地方土地管理部門的溝通與聯(lián)系

鐵路部門要突破思維局限，與地方土地管理部門共享內(nèi)部的權(quán)屬資料，既有利于自身用地權(quán)屬的界定，也有利于地方土地管理部門根據(jù)鐵路用地的權(quán)屬時間更早的優(yōu)勢，準(zhǔn)確批準(zhǔn)路外單位的土地權(quán)屬界線。能夠節(jié)約人力、物力、財力，也能給土地管理帶來便利。鐵路土地管理部門更要加大宣傳力度，提高相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平，提升地方土地管理部門對鐵路土地的認識，充分體會到鐵路用地在鐵路建設(shè)中的重要性，對爭議問題達成共識，為鐵路的建設(shè)和發(fā)展貢獻力量。

圖1 鐵路用地土地確權(quán)登記流程圖

5.擬定土地確權(quán)登記流程

為落實鐵路用地土地確權(quán)登記工作要求，參考土地登記部門的其他類型土地確權(quán)流程，筆者提出了鐵路用地的土地確權(quán)登記流程（圖1），明確了工作步驟，工作內(nèi)容，工作要求，責(zé)任部門，時間節(jié)點等要素。可以通過招標(biāo)的方式，選擇合適的代理機構(gòu)，充分發(fā)揮代理機構(gòu)技術(shù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，簡化程序、妥善解決存在問題。

三、結(jié)語

綜上，為加快鐵路市場化改革，加大力度盤活鐵路用地資源，加快鐵路用地的法律化進程，鼓勵土地綜合開發(fā)利用，響應(yīng)國務(wù)院的號召，通過土地確權(quán)登記，實現(xiàn)鐵路用地土地權(quán)屬來源合法、界址清楚、產(chǎn)權(quán)明晰，有助于推動鐵路土地管理工作的法制化和規(guī)范化，從而增強鐵路公司投資及經(jīng)營能力，提高資產(chǎn)收益水平，充分發(fā)揮鐵路事業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用。

另外，鐵路土地管理部門必須貫徹落實我國的“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，通過與和諧社會可持續(xù)發(fā)展的要求相契合，按照土地統(tǒng)一管理的原則，圍繞著鐵路發(fā)展和改革，進一步提高鐵路土地資源利用率，實現(xiàn)其保值增值。