鄉村全域土地綜合整治的踐行及思考

陳豪 楊小雄

（南寧師范大學自然資源與測繪學院，廣西南寧 530001）

黨的十九大為新時代農業農村的改革和發展指明了實施鄉村振興戰略方向。全域土地綜合整治的開展，是習近平生態文明思想貫徹落實的重要實踐，也是將土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項土地制度的頂層設計[1]。

鑒于新時代發展理念的指引，特別是自然資源部的成立，國土空間生態修復的新職責更加明確，土地整治應順應該時代背景，向國土綜合整治與生態保護修復轉型，實現內涵的提升和外延的拓展[2]。

近年來，國內經濟發展速度迅速，城鎮化速度加快，加上國內開放“二孩”政策，人口數量增長的勢頭強勁，然而中國土地資源少，農村耕地的存有量在不斷減少，供不應求，人地矛盾凸出。全域土地綜合整治作為農村土地綜合整治的進階版，將在生態環境、空間以及上農業的布局進行全域優化，盤活土地，擴大內需，提高農業生產力，緩解人地矛盾。

一、概述

全域土地綜合整治，就是以鄉鎮或者行政村為基本實施單元，開展全域規劃、設計、整治，以土地整治為平臺，優化三生空間格局，將各類建設項目進行統籌，最終實現土地整治價值最大化的國土空間綜合治理的行為[3]。

全域綜合整治是將習近平生態文明思想的落實以及踐行綠水青山就是金山銀山理念實例，是對農村地區的三生空間的優化和“山水林田湖草”的全要素綜合整治，是當下土地國情所做出的政策指引。全國早已開展試點工作，如浙江就是貫徹落實習近平生態文明思想，開展“千村示范、萬村整治”工程，其成功的經驗和成效就是給全國乃至世界的一份成功實踐樣本[4]。除此之外，國內其他省份，如湖北、河南、江蘇、上海、廣西等也開展了全域土地綜合整治的相關工作方案。

二、當前全域土地綜合整治主要問題

1.全域土地綜合整治理念不強

不同的部門、個人對全域土地綜合整治的理解和認識存在很多差異，雖然提出了進行全域土地綜合整治，但是國內還沒有多少真正開展的項目，主要是當前還存在許多未知，缺乏政策支持，資金支持。由于理念意識的不強，導致有些整治項目類型單一，沒有從專項整治轉換成全域的規劃、設計、整治，整治達不到目標。此外，沒有制定一個符合全域土地綜合整治的工作體系，像項目立項審批、監管驗收、市場化運作等，體系不健全，工作開展沒方向。

2.農村土地管理體系混亂

農村土地關系復雜，不同的村莊或地區差異明顯，缺乏更加科學合理的農村土地管理體系，特別是宅基地管理，土地綜合整治工作實施困難。

對于村干部，主要是三不管，即對農村所有土地放任不管、不愿意管、不敢去管，村集體所有權沒有得到真正的實現，土地政策也沒有真正落實；對于村民，主要是“一戶多宅”以及農田丟荒現象較為突出。

村民建新房，不拆舊房，只建不拆，留住原有宅基地，占而不用，或者建設占用宅基地面積嚴重超標和買賣農村土地或房屋，沒有按照有關宅基地政策實施起來；近年來，國內城鄉差距明顯，種植農田的收入無法滿足農民的生活，導致農村勞動力大量向發達地區流動，從而丟荒耕地，浪費土地資源。

3.村莊規劃的制定和實施缺乏科學指引

整體來說，當前村莊的用地結構還處于散亂的狀態，土地粗放利用，耕地保護力度欠缺，農用地布局不合理，耕地碎片化，雖然開展的全域土地綜合整治，但是作為最初始的村莊規劃存在不符合實際或者無法落實的情況。

中央部門已出臺了相關的村莊規劃政策和標準，各個省份也出臺了技術指南、指引或者導則，但是這些內容均有差異，各部門的側重不同，因而編制的村莊規劃深度不一，編制的注重點不同，無法將村莊的產業、布局、管制結合起來，加上農民對村莊規劃的不理解，實施的意愿不強。

4.項目資金欠缺

全域土地綜合整治是一個涉及范圍面很廣的工作，成本高，投入大，單靠農業產出是比較困難的。前期開展工作的啟動資金一般由當地的財政或自然資源局進行墊付，但是后期的資金來源還沒有得到保障，社會資金進入困難，銀行對全域土地綜合整治的大部分項目評估認為風險過大，不提供貸款，因而也出現有因資金不足取消項目的情況，雖然也有小部分項目獲得資金支持，這對實施全域土地綜合整治來說杯水車薪。

除此之外，有些地區補充耕地和土地增減掛鉤的指標比較充裕，但是卻無法通過與別的省份交易獲得資金。項目資金嚴重制約著全域土地綜合整治工作的開展。

5.領導力度不夠

作為實現鄉村振興戰略的一部分，全域土地綜合整治需要得到當地政府層面的重視。雖然成立了項目領導小組，但是多為市縣土地管理部門的領導掛名兼任，全域土地綜合整治作為一個綜合性的工作，絕不是一家獨大，其他政府部分不參與，那工作成果就達不到預期。

一個只有土地管理部門參與領導的組織，開展的工作只是基于該部門的想法，不能綜合其他部門的意見，立足自身，各自為政，因而與其他部門的協調將出現困難，無法形成統一管理機制，項目開展過程遇到的問題也就不能及時有效的解決，這也會制約著項目的進度。

三、思考及建議

1.完善全域土地綜合整治體系

為了能有效地開展全域土地綜合整治，一方面要宣傳政策，讓各個組織、部門或個人理解和認識包括項目開展的內涵意義、困難情況，取得民意、資金的支持。

另一方面還要建立完善的工作體制，根據每個農村地區的實際情況制定產業目標，落實農村集體土地的權責和全域土地綜合整治工作開展的部門責任分工，將項目的立項、審批、監管、驗收等工作制定詳細的條款，確保整治工作順利進行。

2.健全農村土地管理體系，提高懲戒力度

加強村干部的集體培訓，提高法律意識，明確職責范圍，將“三不管”變成“三要管”，即農村所有土地要管，愿意去管，敢去管，充分發揮集體土地所有權法律地位。加強對村民的思想溝通，在農民的意愿支持下拆除舊房，同時加大獎懲力度，放活集體土地承包權和經營權，允許土地承包經營權的流轉，防止土地丟荒，滿足農民的用地需求，支持農田規模化生產。

3.用科學措施指導村莊規劃編制

村莊的用地結構比較散亂，建設用地利用低效，農民的規劃意識不強，隨便占用土地。政府部門要發揮其主導地位，充分利用基層部門的作用，加大宣傳力度。除了用傳統的方式，如進戶宣傳、電視廣播等進行宣傳外，還可以用老百姓接觸最多的手機軟件進行推動，如設立微信公眾號、抖音小視頻等。

各地方出臺的技術指南、指引或者導則應更貼合中央部門下發的標準，此外還應充分考慮多部門的管理職責，準確理解全域土地整治調查的內涵，要綜合考慮各地的土地稟賦和人文，做到因地制宜，將產業、布局、管制三者結合起來，更好的編制村莊規劃進行全域土地綜合整治。

4.拓寬資金籌集渠道

加強全域土地綜合整治的專款資金整合，盡早出臺相關資金準入政策，鼓勵和引導社會資本、銀行進入。

加大全域土地綜合整治項目的獎補標準，對于因整治而產生的補充耕地和增減掛鉤指標過剩的地區與指標缺乏的地區進行交易，籌集項目資金，拓寬資金的準入渠道；對于建成連片的高標準農田的企業或個人，允許其按照一定條件下使用該土地進行經營。

5.強化政府主導作用，加強部門聯合

作為一個綜合性的平臺，全域土地綜合整治涉及面廣，項目類型復雜多樣，當地市縣政府要發揮主導作用，整合自然資源、水利、財政、審計等部門共同開展工作，將責任分解，明確各部門的職權責任；以人為本，讓公眾參與進來，注重老百姓的真實意愿，要百姓聽得懂，看得懂；部門之間要協調運作，簡化審批流程，地方各級自然資源主管部門要對項目開展全過程嚴格監管，不糊弄，不輕心，嚴格落實每一項政策制度，確保工作不走樣，保障全域土地綜合整治工作的開展和效果持續。

四、結束語

全域土地綜合整治是一項道場路遠的工作，既要處理人地矛盾，又要穩定發展農村經濟。全域土地綜合整治能將城鄉統籌發展的方針落實，也能實現新時代中國農業經濟持續穩定發展的戰略目標，因此，相關部門要清楚認識到全域土地綜合整治當前的處境，以便建立更加高質量、高標準、高效率的全域土地綜合整治工作體系。