中國特色社會主義城鄉規劃體系初探

何光遠

（深圳市前海深港現代服務業合作區管理局，廣東深圳 518054）

回顧國內外城鄉規劃的發展歷程，城鄉規劃普遍經歷了由技術藍圖向公共政策的轉變，當前在我國國土空間規劃轉型期，以及城市發展由增量步入存量時代的背景下，城鄉規劃編制若仍堅持現行工作模式，更多關注規劃方案本身的技術問題，忽視制度設計，將進一步加劇規劃編制與規劃實施脫節，規劃方案無法適應并指導規劃實踐，迫切需要加強規劃制度設計的研究，更加適應我國社會主義市場經濟體制，保證規劃方案得到有效實施。

一、城鄉規劃的公共政策本質

從西方城鄉規劃理論發展看，大多數是針對當時城市問題作出的反思和解決策略。如城市美化運動、柯布西耶的高樓加綠地、賴特的廣畝城是針對當時城市環境較差、交通擁堵等城市問題所提出的理論探索；簡·雅各布斯的“街道眼”、佩里的鄰里單元、雷德伯恩體系是針對市民缺乏交流，公共安全不佳等情況所提出的改良方案。

同時，每一階段占主導地位的城鄉規劃理論也大都與當時主流的公共政策理論相聯系。如強調理性的規劃理論與公共政策中的“理性人”假說相對應，精英主義規劃來源于韋伯和熊彼特的精英民主主義，規劃界對公眾參與的呼吁則來源于拉斯基、科爾和達爾對利益集團的研究，他們提出的多元民主主義也直接反映在戴維多夫提出的“規劃選擇理論”和“倡導性規劃”中，導致了規劃界對價值觀的討論。

從戰后50年間西方城鄉規劃實踐歷程來看，主要經歷了以衛生條件改善和城市基礎設施建設為主的物質空間形態規劃，以促進經濟發展為主的人口和產業用地布局規劃，和以促進社會公平為主的社區規劃三個重要階段，每一個階段的規劃實踐都與當時城市發展中面臨的問題相對應，通過一系列制度設計解決相關問題。

城鄉規劃正是基于其專業實踐符合“清晰化、簡單化和抽象化”的政治邏輯，才被政治家、社會活動家選擇，成為了緩解社會矛盾、解決城市問題的政策工具，現代城鄉規劃就是社會政治變革的產物。

城鄉規劃的實質是空間資源的利益分配，其本身就是一項公共政策。正如洛杉磯學派大師迪爾所說“城鄉規劃就是政治”， 尼格爾·泰勒在詳細總結西方城鄉規劃理論的發展歷程后，也作出了“城鄉規劃天生就是一個規范性和政治性的活動”的判斷。

我國城鄉規劃認知層面也完成了從單純的工程技術向公共政策的轉變，然而規劃編制及實施等實踐層面仍未順利完成轉變。

二、現行規劃編制體系主要問題分析

現行法定城鄉規劃編制體系下，其規劃傳導的基本邏輯是：地方政府組織編制總體規劃，報相關上級政府批準后，地方政府規劃管理部門再組織編制控制性詳細規劃，落實總體規劃的相關內容。

在編制控制性詳細規劃的過程中，對其內容可進行深化調整，但不得突破總體規劃的強制性內容。進而，再依據控制性詳細規劃指導規劃管理。

然而，城市是一個復雜的巨系統，涉及管理、經濟、生態、社會、法律等眾多領域，不同城市也需要采取不同的規劃策略，但規劃編制的市場化、規劃教育的專業背景，使得大部分規劃師不具備政策設計的專業知識，而是大量基于前輩經驗形成的各種規則、規范和標準編制規劃，大部分后來者只知其然而不知其所以然，導致在規劃編制的重點仍停留在方案布局等技術層面一塵不變，忽視了確保推動方案實施的制度設計，做出的規劃很難順利實施。

尤其是在分稅制改革和地方政府政績考核的雙重壓力下，地方政府日益依靠土地財政，迫切需要通過大量有償供應土地增加地方財政收入，進而推動地方建設發展。

大量土地的取得途徑無外乎兩種，一種是新增用地，一種是存量用地。兩類用地顯而易見的區別是：新增用地取得成本低，但受到上級政府指標管理的限制；存量用地不受指標限制，但取得成本高，且較難取得。

同時，我國建設用地規模一般采取與人口規模鎖定的核算模式（一般城市人均建設用地規模控制在100平方米左右），地方政府為得到更多的規劃新增用地，往往在組織編制城市總體規劃時，要求編制單位通過多種方式提高規劃人口規模（如由戶籍人口口徑調整為常住人口、管理人口口徑），壓低用地開發強度（同樣多的人口可以產生更多的建設用地）或將部分存量建設用地劃出規劃范圍等（綠地、城市外圍建設用地），而在編制控制性詳細規劃時，則盡量減少人口規模（減少公共配套等非有償供應用地規模），提高經營性用地開發強度等。

同時，由于總體規劃涉及內容太過繁雜，且強制性內容調整程序過于復雜，編制單位難以對相關內容進行深入研究，也不敢將一些規劃設想明確為強制性內容，或者設置過多的強制性內容，為地方政府在組織編制控制性詳細規劃時進行調整預留了足夠的彈性。地方政府在組織編制控制性詳細規劃時，為方便后續推進實施，通常追求更大彈性，或減少強制性內容要求、或簡化調整程序、或通過規范文件變通，導致規劃實施走樣。

在組織編制兩個規劃時，地方政府的目標始終如一，初衷也是為了地方發展，不能說不好，但由于地方政府與中央政府的目標不完全一致，兩規劃采取的措施完全相左，很難如設想的那樣通過控制性詳細規劃深化并落實總體規劃的相關內容。

當然，地方政府的這種規劃運作模式在快速城市化時期是有效率的，但當城市發展到一定階段，若仍堅持這種粗放的發展模式，必將導致房地產泡沫、資源浪費等問題，發展不可持續。

這也直接催生了中央對國土空間規劃重新進行頂層設計，其實從中央自然資源管理改革，以及該實施條例的相關情況來看，中央政府的目標也始終如一，就是要保護耕地和環境，保證我國的糧食和生態安全，調整地方政府的局部理性全局不理性行為，推進社會經濟持續健康發展。

三、構建中國特色社會主義規劃體系

通過對中央政府和地方政府行政行為目標的分析，以及過去城鄉規劃實踐存在的問題，可以初步判斷如國土空間規劃不進行大的制度改革創新，或者其制度環境不發生大的變化的話，將很難取得理想的成果。

傳統的以規劃方案為主的工程技術模式，很難適應市場經濟的動態發展，即便探索了控規動態維護制度等補丁制度，但只要規劃是以靜態藍圖為主，仍難以有效適應復雜的城市發展要求。

隨著城市化進程的不斷推進，城市由增量時代轉入存量時代，城市規劃管理必將逐漸由依靠方案管理轉換到依靠制度設計管理的軌道上來。這也從某種程度上解釋了西方發達國家沒有城市規劃學科的原因，其所謂城市規劃管理主要靠的是一系列政策制度體系，而不是一張張圖紙。當然，這并不意味著就可以不需要方案設計圖紙，而是要將重點轉換到政策設計上來，圖紙也是重要的組成部分。

回顧我國城市規劃發展的歷程，改革開放前，我國空間規劃是接受計劃部門和建設部門雙重管理的，當前中央也再次釋放了國土空間規劃落實國民發展規劃要求的信號。值此我國城市化進程由高速轉為中高速的進程中，有序實現城市規劃范式的轉換，先由以圖紙為主轉變為圖紙和政策并重是一種必然選擇，國民經濟發展規劃本身作為一種政策類規劃，理應進一步加強其與國土空間規劃的互動，共同形成具有中國特色社會主義的規劃體系。

從規劃編制體系上，筆者建議可考慮形成“2+2”的規劃編制模式，即：“國民經濟發展規劃+國土空間規劃”兩種規劃內容，“正規劃+反規劃”兩種編制方式。

首先，國民經濟發展規劃主要負責形而上的內容，確定社會經濟發展的總體目標、主要任務，以及經濟、產業、文教體衛設施、交通、環境等各領域具體目標和任務；國土空間規劃主要將這些目標和任務落實到實體空間，負責形而下的落地，各級政府都應按規定編制兩類規劃。

在具體的編制方式上，則采取錯級傳導的方式，也就是上級政府依據本級國民經濟發展規劃編制下級政府的考核手冊，明確未來五年的主要考核方向和內容，作為下級政府編制國民經濟發展規劃的主要依據，以及政府領導升遷及追責的重要標準；依據本級國土空間規劃編制下級政府的反規劃，確定其轄區范圍內的生態和耕地保護的基底，以及需預留的重大基礎設施用地等，并在規劃文本中明確列明需控制的主要理由、控制要求，以及可調整條件和調整程序等內容，相當于聚焦于研究確定下級政府國土空間規劃的限制條件，不再明確具體的用地布局和功能。

下級政府按照上級政府確定的“反規劃+考核手冊”，編制“正規劃+實施方案”。正規劃首先要受上級政府反規劃的限制，原則上不得調整反規劃確定的內容，如確需調整應認真分析其控制理由，并符合反規劃確定的調整條件，履行調整程序。下級政府可自主安排除反規劃以外的其他內容，包括功能布局、土地用途等，但規劃應報上級政府備案，并落實上級政府考核手冊和本級政府國民經濟發展規劃的目標及主要任務等相關要求。同時，地方政府編制實施方案或行動計劃，明確具體計劃，確保相關工作有序落實。

該模式具有如下優點：

一是充分認識到了人理性的有限性和局限性，將形而上的內容交給國民經濟發展規劃，使國土空間規劃研究內容更加聚焦空間本身。同時，為上級政府大范圍的國土空間規劃減負，為下級政府相對小范圍的國土空間規劃框定條件，使各級國土空間規劃內容更精簡，更加具有可操作性。

二是從行政管理的角度構建了更加順暢的規劃傳導邏輯，有利于統籌上下級政府的施政目標和方向，使上下級政府更加合理分工配合，既有利于貫徹上傳下達，又能夠提高下級政府的能動性。

三是該模式與我國五千年的文化傳統相適合，復制了我國社會主義市場經濟體制的成功經驗，集合了集中管理和分散管理的優點，改變了我國長期嫁接外國規劃模式的路徑，更具有中國特色。

從規劃管理體系上，建議形成規劃編制權與執行權“兩權分立”，編制權垂直管轄的模式，即由國家發改委或成立新的機構負責各類經濟社會發展和空間布局規劃的編制，垂直管理各省、市、縣規劃編制部門，同時在規劃執行部門（文教體衛產業、交通等相關部門）派駐工作人員監督規劃執行情況，并及時向規劃編制部門反饋相關信息，便于規劃動態調整，適應執行部門相關需求。

同時，在規劃教育方面，可參照醫學教育，形成統籌規劃師和行業規劃師并行的模式，

統籌規劃師在規劃教育階段需廣泛了解各類規劃知識，以及管理、經濟、法律、生態、等各規劃相關知識，不要求深入，但需涉獵廣泛；行業規劃師又可按文教體衛、交通、生態等專業進行細分，不要求了解其他專業知識，但本專業規劃及規劃相關知識需深入學習。

統籌規劃師就業方向主要為規劃編制部門或入駐社區作為社區規劃師，統籌參與各類規劃事務。行業規劃師可派駐各相關部門，或承接各相關部門、各行業企業的具體規劃事務。

同時，改革規劃公眾參與方式，積極推行民主集中制和精英民主的模式，讓專業的規劃人員充分民主，充分參與規劃編制和執行過程，廣泛的通過各類規劃專業人員實現規劃編制與規劃執行、規劃內部與外部、規劃與社會公眾等的有效聯系，傳導各類訴求。

從規劃相關制度上，還可不斷豐富完善公共設施產權代理制度，即由各規劃執行部門作為各類公共設施的產權代理人，履行權利人權力和義務，解決公地悲劇問題；建立地塊開發權平權及容積率交易制度，保證綠地、文保單位的合法權益；建立房屋空置率與供地指標掛鉤制度，保證地方政府重視城市空置問題，提高土地利用效率；完善規劃、土地和房地產市場誠信體系建設，構建違信責任追究機制；推進財稅體制改革，通過征收財產稅、調整稅收比例分成等方式，逐步使地方政府依靠土地收入的模式轉換到依靠財稅收入的模式上來，整體上形成規劃內部制度改革，外部制度完善的內外結合的社會主義規劃制度體系。