遼寧省非煤礦山綜合治理對策研究

馬紅敏 馬彪 趙磊

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

遼寧是東北老工業(yè)基地之一，被譽為共和國長子、東方魯爾，省域內(nèi)鐵、鉛、鋅、金、硼、銅、鈉、煤炭、泥炭及石灰石等資源豐富，有些礦產(chǎn)資源、產(chǎn)業(yè)曾位居全國前列，如鞍鋼有鋼鐵之都之稱、撫順有煤都之稱、葫蘆島有鋅都之稱等。新中國成立之初，遼寧省礦業(yè)生產(chǎn)是支援全國建設的主要產(chǎn)業(yè)，也是帶動遼寧經(jīng)濟增長的重要基礎產(chǎn)業(yè)，礦業(yè)經(jīng)濟的繁榮為國家、遼寧發(fā)展做出巨大貢獻。但是粗放經(jīng)濟時代，繁榮的背后帶來了一系列問題。

黨的十八大以來，隨著遼寧振興老工業(yè)基地步伐的加快、力度的加強，一些重大基礎設施建設、民生工程等快速推進，人民對居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等需求的提升與經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出一定的矛盾，協(xié)調(diào)生態(tài)建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾亟待解決。為此，省政府制定了“碧水工程”、“青山工程”、“藍天工程”、非煤礦山綜合治理等一系列重大工程，實施以來取得的成效頗豐。

一、非煤礦山綜合治理的涵義和意義

為推進全省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，踐行習近平總書記的“兩山”理論，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享、安全”的發(fā)展理念，全面實施以“礦權減量、礦業(yè)轉型、礦企安全、礦山生態(tài)、礦區(qū)穩(wěn)定”為主要內(nèi)容的非煤礦山綜合治理（簡稱五礦共治）。主要工作內(nèi)容是通過專項整治和治理恢復，全面取締和關閉不具備安全生產(chǎn)條件和嚴重破壞環(huán)境、污染等非煤礦山企業(yè)，打造綠色礦山，全面提升非煤礦山規(guī)模和安全保障水平、實現(xiàn)科學發(fā)展，安全發(fā)展，綠色可持續(xù)發(fā)展。

非煤礦山綜合治理是利國利民的重大工程。整治關閉不達標礦山，有利于促進遼寧省老工業(yè)基地礦業(yè)轉型，提升企業(yè)競爭力；實施生態(tài)恢復治理，有利于改善礦區(qū)環(huán)境，恢復礦區(qū)生態(tài)建設，改善礦區(qū)周邊人居環(huán)境，逐漸帶動更大區(qū)域內(nèi)的生態(tài)建設。非煤礦山綜合治理對促進遼寧省生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有著重要意義。

二、遼寧省非煤礦山綜合治理存在問題及原因分析

遼寧省非煤礦山綜合治理工作中存在諸多問題是傳統(tǒng)礦業(yè)發(fā)展模式、生產(chǎn)方式和管理方式長期積累的結果，表現(xiàn)在歷史遺留，發(fā)展理念陳舊和發(fā)展模式落后，生產(chǎn)方式和管理方式滯后，治理資金落實難，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，恢復難度大等方面。諸多問題、錯綜復雜，已經(jīng)影響遼寧省生態(tài)環(huán)境建設，嚴重制約了遼寧省經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

1.遼寧省非煤礦山數(shù)量多、規(guī)模小、安全生產(chǎn)條件差，事故多發(fā)頻發(fā)

截至2017年底，全省非煤礦山約3200多個，而小型礦山占全省礦山總數(shù)近90%，礦權“多、小、散”的問題突出，且空間布局分散，規(guī)模效益差，礦業(yè)轉型升級迫在眉睫，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低，礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率普遍不高。同時，礦業(yè)安全生產(chǎn)總體水平較低，一些礦山企業(yè)主體責任落實不到位、安全生產(chǎn)條件不達標，安全措施和安全投入保障不到位，安全教育培訓缺失，“三違”問題較為突出，生產(chǎn)安全事故多發(fā)頻發(fā)現(xiàn)象普遍存在，造成嚴重的社會影響。

2.礦業(yè)生產(chǎn)歷史遺留問題多，頗為復雜

遼寧省是礦業(yè)大省，礦業(yè)發(fā)展歷史悠久，礦業(yè)經(jīng)濟為遼寧省經(jīng)濟發(fā)展提供了重要的物質(zhì)支撐，做出了重大貢獻。因此，省內(nèi)很多礦區(qū)是建國初期計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，礦區(qū)開采時間跨度大，歷史遺留問題較多，產(chǎn)權不明、技術落后、設備陳舊、產(chǎn)能低、污染嚴重等諸多問題，且遺留問題錯綜復雜，牽扯政府、國企、私企、個人等多方利害關系，職責難分、權責難定。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新時代和資源環(huán)境約束進一步趨緊，非煤礦山積累的歷史問題，處理難度日趨加大，必然影響非煤礦山綜合治理工作的進程。

3.粗放管理帶來生態(tài)環(huán)境嚴重破壞，恢復難度大

據(jù)2011年數(shù)據(jù)，全省有7700多個采礦點，大部分沒有恢復植被，原來的青山變成了荒山禿嶺，有些采礦企業(yè)，經(jīng)營管理粗放，礦山開采破壞環(huán)境的行為時有發(fā)生，隨意濫采濫伐，破壞山體植被。粗放的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式勢必造成礦區(qū)植被破壞、水土污染和大氣污染，給礦山環(huán)境帶來了嚴重破壞，山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災害頻發(fā)，危害礦區(qū)及周邊的穩(wěn)定，礦山生態(tài)環(huán)境治理任務艱巨 。

4.非煤礦山綜合治理資金落實難

非煤礦山綜合治理需要巨額資金，為籌措落實規(guī)范使用資金，遼寧省出臺了政策，采取省級財政補助、市級政府配套、礦山企業(yè)自籌相結合的方式來籌集非煤礦山綜合治理資金，按照省財政《關于加強“青山工程”礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目實施和資金管理工作的通知》省補助資金額度原則上不高于項目總投資的45%，而剩余的55%需要各市級政府、礦山企業(yè)來籌措解決，落實資金。這個政策對于財政經(jīng)濟較發(fā)達、礦山管理規(guī)范的地區(qū)是非常受益的，但對于地方財政比較緊張的市級政府，落實項目的剩余投資部分難度較大，而讓一些歷史遺留問題較多的礦山企業(yè)出資更是難上加難。

三、非煤礦山綜合治理的對策建議

進入21世紀，遼寧省積極探索礦業(yè)領域全方位、全要素、全鏈條融合發(fā)展的新機制，全面開展非煤礦山綜合治理工作。以非煤礦山綜合治理為抓手，促進遼寧省生態(tài)文明建設和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。結合遼寧非煤礦山綜合治理的現(xiàn)狀，提出以下幾點建議。

1.加強非煤礦山摸底調(diào)查研究，夯實工作基礎

首先要摸清家底，加強對全省非煤礦山企業(yè)基本情況的調(diào)查和研究，再對非煤礦山企業(yè)基本情況進行梳理，結合實際情況科學評估，區(qū)別對待，按照達標保留，提升改造，整合做大，淘汰關閉等多種處理方式，一礦一檔，逐一解決，逐步規(guī)范，為全面實施非煤礦山綜合治理奠定基礎。

2.轉變單一管理方式，以適應新形勢

非煤礦山綜合治理必須改變以往的單一管理手段，應綜合運用經(jīng)濟、政策、行政等多種手段來推進非煤礦山綜合治理，形成審批、生產(chǎn)、監(jiān)管為一體、相關部門齊心發(fā)力的新管理模式。同時，推動新發(fā)展理念融入到非煤礦山綜合治理工作，樹立正確的發(fā)展觀導向，加快遼寧省非煤礦企適應新時代、新形勢、新發(fā)展觀的步伐，為振興遼寧老工業(yè)基地經(jīng)濟發(fā)展再鑄輝煌。

3.非煤礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，應因地制宜

非煤礦山開采對礦區(qū)和周邊生態(tài)環(huán)境的破壞是有目共睹的，恢復治理更是一個長期工程。非煤礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理一定要結合礦業(yè)生產(chǎn)具體情況，科學規(guī)劃，先易后難，以點帶面，循序漸進，最終實現(xiàn)綜合整治。可以邊生產(chǎn)、邊恢復；可以引進先進的開采技術，提高礦產(chǎn)回采率，減少礦產(chǎn)廢棄物堆放對土壤的污染，降低對礦區(qū)環(huán)境的破壞；穩(wěn)定的礦區(qū)復墾利用要堅持“以養(yǎng)為主”的原則，結合實際，因地制宜，采取宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁等多種利用方式，逐步恢復礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，切不可急于功利，造成生態(tài)環(huán)境再次破壞。

4.多渠道籌措資金，落實綜合治理資金

非煤礦山綜合治理工作包含“礦權減量、礦業(yè)轉型、礦企安全、礦山生態(tài)、礦區(qū)穩(wěn)定”等五個方面內(nèi)容，需要的資金量比較大，要解決資金落實問題，首先要嚴格執(zhí)行國家《土地復墾條例》規(guī)定的“誰破壞，誰復墾”原則，追蹤溯源，落實“第一責任人”應承擔的復墾職責。地方政府應以長遠發(fā)展為理念，不貪圖眼前利益，積極地多渠道、多部門籌措資金，建議市級政府出臺政策，鼓勵社會資本參與非煤礦山綜合治理，明確社會資本投入方式、收益分成等內(nèi)容，規(guī)范運作。整合多方力量、多渠道資金，落實好非煤礦山綜合整治資金。

5.加強監(jiān)督管理，鞏固治理成果

眾所周知，礦業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟回報率是非常高，在利益驅使下，非法違規(guī)等問題頻發(fā)，行政部門必須加強監(jiān)督管理。尤其是生產(chǎn)礦山的生態(tài)環(huán)境治理工作，更是應重在監(jiān)管，要嚴格規(guī)范礦企的開采活動，最大限度的降低對生態(tài)環(huán)境造成新的破壞，同時督促礦企對已經(jīng)破壞的區(qū)域，邊生產(chǎn)、邊治理，避免留下歷史欠賬。可以采取省、市、縣聯(lián)合執(zhí)法，加大監(jiān)督力度和頻率，配合使用高科技手段，如無人機航拍監(jiān)管；做好宣傳工作，調(diào)動礦區(qū)周邊公眾主動參與監(jiān)督的積極性，讓違規(guī)違法無機可乘，保護和不斷鞏固非煤礦山綜合治理的成果。

四、結語

非煤礦山綜合治理應遵循 “既要金山銀山，更要綠水青山”的綠色發(fā)展理念，以非煤礦山綜合治理為契機，促進遼寧全面實現(xiàn)科學發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。功在當代，利在千秋，要給子孫留下藍天、碧水和青山。