新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展

李鐵

一、大力實(shí)施城鎮(zhèn)化的原因

第一，農(nóng)村要富裕，要加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。由于勞動(dòng)力流出，現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村戶均土地是10畝地。韓國(guó)是戶均20畝地，日本戶均是30畝地。如果要達(dá)到韓國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上還要轉(zhuǎn)移1.9億農(nóng)村人口，如果達(dá)到日本的水平，還要轉(zhuǎn)移2億多農(nóng)村人口。目前農(nóng)民工外出打工有2.35億，要實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就要在農(nóng)村要素市場(chǎng)化以后，通過適度規(guī)模化帶來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的根本變化。

第二，以城鎮(zhèn)人口創(chuàng)造的產(chǎn)值和收益反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村要有足夠多的城鎮(zhèn)居民。上世紀(jì)90年代提出城鎮(zhèn)化研究的時(shí)候，農(nóng)村人口占70%，讓30%的人創(chuàng)造的產(chǎn)值和收益來(lái)補(bǔ)70%的人做不到，目前城市人口占60%，而戶籍人口只占44.38%，雖然非農(nóng)產(chǎn)值占90%以上，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的補(bǔ)貼，但是距離真正實(shí)現(xiàn)以城補(bǔ)鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)，還具有差距。只有達(dá)到城鎮(zhèn)戶籍人口占70%以上，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的反哺。

二、鄉(xiāng)村振興面臨的問題

第一，城鎮(zhèn)化速度并沒有想象的那么高，并且存在質(zhì)量問題。有的地方為了追求城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)的提高，通過行政劃轉(zhuǎn)就地將農(nóng)村村莊改為街道和社區(qū)，在就業(yè)和居住形態(tài)沒有發(fā)生根本變化的情況下，村民就被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。其實(shí)掩蓋了中國(guó)實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平。從另一個(gè)方面看，我國(guó)近年外出打工就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)速度明顯放緩。從農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的增長(zhǎng)速度看，可能達(dá)不到每年一個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度。

第二，未來(lái)城市化速度放緩趨勢(shì)明顯。過去基于兩位數(shù)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可以實(shí)現(xiàn)每年2000萬(wàn)的農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。但是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放緩，直接影響到就業(yè)以及農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。因此未來(lái)城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)速度可能會(huì)放緩。這對(duì)未來(lái)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程形成了新的挑戰(zhàn)。

第三，城鄉(xiāng)兩頭占地現(xiàn)象十分突出。在我國(guó)的城鄉(xiāng)空間資源利用格局方面，面臨著更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。在1997年我國(guó)實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策之后，我國(guó)在城市常住人口增加的同時(shí)，必須要增加城市的用地從上個(gè)世紀(jì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.5萬(wàn)平方公里，一直發(fā)展到現(xiàn)在的9萬(wàn)平方公里。但是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的同時(shí)，農(nóng)村的集體建設(shè)用地也在增加。農(nóng)村常住人口減少了2億多人，但是農(nóng)村的集體建設(shè)用地從17萬(wàn)平方公里增加到19萬(wàn)平方公里。這種隨著空間人口格局的變化，而出現(xiàn)的兩頭占地現(xiàn)象，在我國(guó)土地資源嚴(yán)重稀缺的現(xiàn)實(shí)下，是一個(gè)嚴(yán)重阻礙資源有效利用的體制問題。

第四，土地制度、戶籍管理制度改革以及城市行政等級(jí)管理體制改革進(jìn)展緩慢。一是雖然力圖推進(jìn)城市行政等級(jí)管理體制改革，給中小城市和特大鎮(zhèn)放權(quán)，增加設(shè)市城市的數(shù)量等。但是現(xiàn)實(shí)中，增設(shè)的市轄區(qū)比設(shè)市城市還是要多得多。我國(guó)有8.5億的城鎮(zhèn)常住人口才有684個(gè)設(shè)市城市。我國(guó)的城鎮(zhèn)人口與城市數(shù)量存在脫節(jié)。而在很多人提出要發(fā)展中心城市或者特大城市的時(shí)候，而真正能接納農(nóng)民的地方，能夠根據(jù)他們的收入水平和消費(fèi)水平安排就業(yè)和居住以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)空間的是小城市，包括在人口流入地區(qū)的特大鎮(zhèn)。因此在提出發(fā)展中心城市的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是戶籍制度改革方面，雖然說(shuō)政策上要求300萬(wàn)以上的城市可以放開，但是實(shí)際執(zhí)行上有差距。三是城鄉(xiāng)雙向要素都存在流通不暢的現(xiàn)象。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策建議

我國(guó)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是要在已經(jīng)相對(duì)固化的利益結(jié)構(gòu)下探討如何解決戶籍管理制度改革的問題，要加大力度解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要素流通問題，特別是在集體建設(shè)用地入市方面破題，當(dāng)然也要解決如何通過激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)城市的要素進(jìn)入農(nóng)村，而不是限制城市要素進(jìn)入農(nóng)村。否則在農(nóng)村閑置的大量土地和房屋資源得不到有效利用。要探索解決城市發(fā)展的城市間管理體制問題。要通過改革來(lái)打破以行政主導(dǎo)的城市要素流動(dòng)的格局，盡力遵循市場(chǎng)化引導(dǎo)要素流動(dòng)的規(guī)律，要大力提高都市圈中心城市周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的活力，以方便這些小城市和小城鎮(zhèn)能夠有條件接納外來(lái)人口和農(nóng)民在這里就業(yè)和定居。進(jìn)而提高我國(guó)的城鎮(zhèn)化帶動(dòng)增長(zhǎng)的消費(fèi)和投資潛力。◆

（本文系作者在第十八屆中國(guó)改革論壇上的發(fā)言，有刪節(jié)）