破解“一市獨大”難題促進各類城市協同發展

毛毛　劉保奎

過去一個時期，我國部分省區為了實現快速發展，有意識地培育壯大省會中心城市，使其成為引領支撐全省發展的重要增長極。中心城市引領型的區域經濟，一方面能夠有效吸引要素集聚、提升要素生產效率，但也帶來區域內部發展不均衡、極化效應突出、“大城市病”等問題。破解“一市獨大”難題，促進各類城市協同發展，形成以人為核心、符合自然承載能力、順應經濟發展規律的區域經濟體系，對加快構建新發展格局、實現高質量發展具有重要支撐作用。

一、“一市獨大”現象多集中在中西部和東北地區

首位度是衡量區域城市集中程度的重要指標，一般來說，可以用最大城市經濟人口量與該區域以及第二大城市進行比較分析。總的來看，我國中西部和東北地區省會城市“一市獨大”現象較為突出。

從經濟首位度來看，2019年省會城市經濟首位度超過30%的有10個，其中前9位均為中西部以及東北地區，寧夏銀川經濟首位度最高，其經濟總量為2021億元，占全省經濟比重50.6%，其他分別是吉林長春（5904億元）50.4%、青海西寧（1382億元）46.6%、黑龍江哈爾濱（5249億元）38.6%、四川成都（17012億元）36.5%、西藏拉薩（618億元）36.4%、陜西西安（9321億元）36.1%、湖北武漢（16223億元）35.4%、甘肅蘭州（2837億元）32.5%。經濟總量上，成都、武漢、西安遙遙領先，而銀川、西寧、拉薩等由于體量較小，雖然首位度較高，但仍然處于較快增長的集聚發展階段。與第二大城市相比，成都GDP是綿陽的6倍，在省內處于遙遙領先的地位，武漢/襄陽為3.4，長沙/岳陽為3.1，合肥/蕪湖為2.6，西安/榆林為2.3，說明成都、武漢、長沙等在省內地位比較突出，與周邊地區發展差距較大。

從人口首位度來看，2019年省會城市人口首位度超過30%的地區只有青海西寧（235萬人）39.3%和寧夏銀川（225萬人）32.7%，超過20%的地區為黑龍江哈爾濱（1076萬人）28.7%、吉林長春（754萬人）28.0%、陜西西安（1020萬人）26.3%。而成都（1658萬人）、武漢（1121萬人）、鄭州（1035萬人）盡管人口規模較大，但省內占比并不算高，都在20%以下。這意味著如不采取措施，這些城市人口規模和首位度將繼續提高，“大城市病”將日益顯現。同時，也表明這些省份仍然有大量人口尚未集聚到省會城市，培育多個中心城市擁有較大人口支撐潛力。

從經濟與人口首位度對比來看，大部分省會城市的經濟集聚度都要高于人口。差值方面，相差最大的是長春，其經濟首位度比人口首位度高22.4個百分點，其次是長沙、蘭州、成都、武漢，經濟首位度比人口首位度分別高18.1、16.9、16.7、16.5個百分點。比值方面，長沙的經濟首位度與人口首位度之比最高，為2.5，成都（2.19）、蘭州（2.08）、鄭州（2.01）也都超過2，武漢為1.87，說明這些省會城市與省內其他地區人均GDP差距較大，區域內部不同城市以及城鄉之間發展不平衡較為突出。

二、辯證看待“一市獨大”現象

產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，有利于提升產出效率、留住和吸引優質要素資源，同時如果發展差距過大，也會產生“虹吸效應”“安全孤島”等諸多弊端。

第一，城市發展具有較強的馬太效應。城市規模越大，社會分工就更細致多樣，經濟活躍度也會更高，更容易孕育新技術新業態新模式，因此大城市不僅具有更高的生產效率，而且也有更強的內生能力、經濟韌性，社會活力和包容性也更強，具有更多發展機會，從而容易造成“一市獨大”局面。以英國、法國、韓國等為例，其國土面積與人口與我國一省大體相當，均存在首都“一市獨大”的局面。比如，英國總人口6643萬人，倫敦大都會區約1440萬人，占比21%，遠超過第二大城市伯明翰的110萬人。法國總人口6700萬人，大巴黎地區約1100萬人，占比為16.4%，遠超過第二大城市馬賽的169萬人;韓國總人口5200萬人，首爾都市圈約2600萬人，占比近50%，遠超過第二大城市釜山的400萬人。

第二，適當規模有利于提升城市競爭力。一定的城市規模，既能提高城市自身經濟效率，也會增強對周邊資源的吸納能力，乃至提升對全球優質要素的吸引力。一方面，有利于留住優質資源。從全國范圍來看，大城市之間對于優質的人才、產業、資本等要素競爭激烈。得益于合肥、西安、成都等大城市集聚效應，2018年，安徽、陜西、四川人口凈流入分別為28.2萬人、11.9萬人、5.3萬人。而江西、山西等省份由于沒有足以匹敵沿海地區的大城市，面臨一定人口凈流出壓力。另一方面，有利于參與國際競爭。比如，成都集聚著四川乃至西南地區優質要素資源，同時也吸引全球企業投資。截至2019年底，世界500強企業落戶成都的就有301家，2020年更是逆勢新增12家，英特爾、德州儀器、戴爾、大眾、沃爾瑪等企業紛紛在成都設立生產基地，西門子等跨國公司也把區域總部設在成都。

第三，區域差距過大也會帶來諸多弊端。如果中心城市與周邊差異過大，進而造成“一市獨大”現象，不僅不利于周邊發展，也不利于中心城市持續健康發展。一方面，不利于區域協同發展。中心城市產業結構往往以創新、金融、消費等服務經濟為主，若周邊城市仍以中低端制造業為主，則中心城市難以對周邊城市產生輻射帶動效應。特別是當城市間公共服務差距過大時，優質要素資源將向中心城市單向集聚，產生較強的“虹吸效應”，無法發揮區域間協同發展效應，也容易導致“大城市病”，不利于提升城市生活品質。另一方面，不利于抵御風險沖擊。經濟與人口高度集中，意味著風險也隨之集中。一旦發生大的自然災害或公共衛生危機，對城市乃至地區經濟發展都會造成嚴重沖擊。比如，2020年初，武漢暴發新冠肺炎疫情，隨之向周邊城市擴散，一季度GDP同比下降高達40.5%，帶動湖北GDP下降更是高達39.5%。

三、統籌謀劃、趨利避害，推動各類城市協同發展

既做大做強中心城市，又促進中心城市與周邊城市協調發展，避免中心城市無限擴張帶來的極化效應，有效解決不平衡不充分發展問題，為加快構建新發展格局提供有力支撐。

第一，加強全國統籌，避免過度競爭。從全國視角來看，中西部和東北地區“一市獨大”既是自身比較優勢的客觀體現，也是省域競爭采取的主動策略。因此破解“一市獨大”弊端需要在全國層面加強統籌，在保持地方經濟適度競爭的同時，相關政策適度向中西部和東北地區傾斜，避免差異過大和競爭過度造成效率損失。從地區視角來看，應探索跳出省域經濟，從區域視角來謀劃省域經濟發展，從地區層面布局培育多個副中心城市。比如，西安作為西北地區的中心城市，謀劃副中心城市可在整個西北地區謀劃，從而帶動甘肅、寧夏等地發展，形成相互支撐的發展格局。又比如，四川破解成都“一市獨大”難題，可從推進成渝城市群發展高度予以統籌安排，進而帶動整個西南地區發展。

第二，加強省內協同，避免單向虹吸。在全國統籌的基礎上，順勢而為，既發揮省會城市引領作用，又促進提升其協同效應。因城因地施策。根據城市發展水平確定下一階段發展方向，對于集聚度不高、經濟人口體量不大的省會城市，可以適當提高中心城市發展水平，通過吸引省內其他地區人口流入進而提高全省整體發展水平。促進聯動發展。對于成都、武漢等規模與占比均較大的省會城市，應注重發揮中心城市的輻射帶動效應，以城市群建設為重要平臺抓手，加快省會城市和周邊城市同城化步伐，建設多個副中心城市，形成多點支撐的發展態勢。少些人為拔高。只要區域本身的發展是良性的、有序的，有內生力量支撐的，就應減少行政力量對省會城市的扶持，讓省會城市與其他城市公平競爭，把城市發展的動力更多交給市場。

第三，加強市內平衡，避免無序擴張。中西部和東北地區省會城市應借鑒東部超大城市人口過度集中帶來的“大城市病”教訓，避免新一輪造城運動。謀劃在先。城市發展一旦成型，調整起來的難度和代價都非常大。因此，要根據未來人口趨勢和城市發展定位，制定好發展規劃，以釘釘子精神將一張藍圖繪到底。民生為本。要堅持以人民為中心的發展思想，堅持從社會全面進步和人的全面發展出發，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，注重實現產城融合、職住平衡、生態宜居和交通便利。安全為底。進一步切實提高突發事件處置能力，提升與常住人口及增長相適應的社會管理能力，維護好水利、電力、供水、油氣、交通、通信、網絡、金融等重要基礎設施安全。◆

（毛毛，國家發展改革委政策研究室國際經濟處。劉保奎，國家發展改革委宏觀院國土所）