“雙城記”：西安和蘭州人口集聚趨勢對比及啟示

趙玉峰

西安一直是蘭州對標對表的城市，但近年來兩個城市在人口集聚方面存在較大差距。西安人口先減后增，蘭州人口低速發展;兩市勞動力資源優勢明顯，蘭州市老齡化程度略高;兩市城鎮化水平穩步提升，蘭州市略高;西安市人口重心向經濟發達區轉移，蘭州市人口仍在主城區集聚。西安集聚人口的經驗有戶籍新政、落戶補貼、營商環境、公共服務等方面。城市人口集聚需要發掘政策紅利，提高綜合實力，推動產業發展，加強管理服務。

一、背景

近些年全國范圍內興起一股“搶人大戰”的風潮。“搶人大戰”反映了各地對人口集聚的重視。經濟學界普遍認為人口集聚能促進城市發展，學者張維迎的研究發現人口集聚對人類的創造力有較大的提升。在城市生活中，人類的發明和創造力與人口規模有一個5/4的指數放大規則，人口規模增長1%，創新能力提高1.25%。非戶籍人口上升1個百分點，人均GDP會上升3%。針對人口集聚，我國不同等級的城市出現因城施策的現象，北京、上海等超大城市因為要解決交通擁堵、環境污染等大城市病，選擇了疏解人口的政策，而武漢、南京、成都、杭州等特大城市則選擇通過積分落戶、人才引進等方式挑選適合自身城市發展的人才。中西部地區通常是人口集聚的弱勢地區，常見“孔雀東南飛”，難覓“鳳鳥西部回”，但近些年成都、西安等城市人口集聚效果突顯。西部城市何以引得人口回流或集聚，這是一個值得關注的問題。

西安市和蘭州市是我國西北地區兩個重點城市。西安是陜西省省會，國家中心城市，同時也是西北綜合交通樞紐中心。蘭州市是甘肅省省會，也是西北重要的交通樞紐。兩城市定位有相似之處，且距離676公里，區位優勢類似。近年來，兩個城市在人口集聚方面差距拉大，西安市通過“搶人大戰”在2018年底進入千萬人城市行列;蘭州市人口近十年來一直徘徊在300萬—400萬人之間。相似的兩個城市之間差距拉大的原因值得研究分析。

二、西安市和蘭州市人口發展趨勢對比分析

（一）西安市人口增速先慢后快，蘭州市人口低速發展

西安市人口變化可以分為兩個階段。第一階段（2000—2013年）是人口增速放緩時期。2013年全市人口806.93萬人，較2000年的741.14萬人，凈增65.79萬人，每年平均增加5.06萬人，年均增長0.66%。第二階段（2014—2018年）是人口增速加快時期。在人口政策和戶籍新政的雙重作用下，西安市常住人口從2014年的862.75萬人增加至2018年的1000.37萬人，年均增加34.41萬人。僅2017—2018兩年，西安市凈遷入人口達88.79萬人。

對比觀察，蘭州市人口一直呈現平穩低速發增長態勢。2005—2019年，蘭州市常住人口由314.96萬人增加至379.09萬人，年均增加4.28萬人。戶籍人口方面，2000—2019年蘭州市戶籍人口由290.68萬人增長到331.92萬人，年均增加2.06萬人。2017—2018年蘭州市常住人口僅新增4.81萬人，不及西安市凈遷入人口的十八分之一（見圖1）。

（二）兩市勞動力資源優勢明顯，蘭州市老齡化程度略高

西安市人口年齡結構發生了較大變化。少兒撫養比從2000年的31.25%降至2018年的18.34%;老年撫養比從2000年的9.08%上升到2018年的15.06%。總撫養比從2000年的40.33%降至2018年的33.40%。從總撫養比的時間序列考察，2010年為27.15%，是下降過程中的最低點，隨后開始逐漸回升。目前，西安市人口年齡結構呈現出青年人口比重大、老年和少兒人口比重小的特點，屬于典型的“中間大、兩頭小”橄欖狀，說明西安市仍處于勞動力供給充足、人口社會負擔相對較輕、對社會經濟發展有利的“人口紅利期”（見表1）。

蘭州市與西安市相比，在勞動力資源方面差距不大。“十三五”期間，蘭州市人口年齡結構變動幅度不大，少兒人口（0—14歲）總數略有上升，老年人口（65歲及以上）總數比重上升明顯，勞動年齡人口（15—64歲）略有下降，整體看人口年齡結構較為合理。其中2018年勞動年齡人口為272.62萬人，比2015年減少了2.49萬人，盡管呈下降趨勢，仍占總人口的73%。勞動年齡人口占比在70%以上表示勞動年齡人口較為充沛，仍然能為蘭州市經濟社會發展提供充足的勞動力（見圖2）。

需要注意的是，蘭州市2018年65歲及以上老年人口比重占到13.05%，比西安市高1.76個百分點，充分說明蘭州市老齡化程度略高于西安市。

（三）兩市城鎮化水平穩步提升，蘭州市略勝一籌

西安市城市聚集、輻射功能和承載力不斷增強，農村人口向城鎮轉移及外省市人口的流入速度加快，城鎮化率不斷提高。2000年，西安市城鎮人口為228.26萬人，人口城鎮化率為29.99%，到2018年城鎮人口為740.37萬人，人口城鎮化率達74.01%，提高44.02個百分點。

蘭州市加快推進城鄉一體化戰略，城鎮人口集聚速度不斷加快，城鎮化率也不斷提高。2018年末，蘭州市城鎮人口達到304.15萬人，城鎮人口占總人口比達81.03%。鄉村人口為71.21萬人，占18.97%。與“十三五”初期相比，城鎮人口增加5.19萬人，占比增長0.08個百分點。若以2018年數據作比較，蘭州市城鎮化率比西安市高7.03個百分點。

（四）西安市人口重心向經濟發達區轉移，蘭州市人口仍在主城區集聚

西安市人口分布呈現中心城區人口減少和近郊區人口增加的特點，人口重心逐漸從老城市中心區向經濟發達周邊區轉移。西安市行政區劃通常分為城三區、郊三區、遠三區、郊四縣。其中城三區為新城區、碑林區和蓮湖區;郊三區為灞橋區、未央區和雁塔區;遠三區為閻良區、臨潼區和長安區;郊四縣為藍田縣、周至縣、戶縣、高陵縣，其中，戶縣和高陵縣按照撤縣并區前進行劃分。2018年，西安市城三區人口占全市常住人口的23.27%，郊三區占31.16%，遠三區占22.73%，四縣占22.85%。與2000年第五次全國人口普查相比，郊三區常住人口比重上升7.10個百分點，城三區、遠三區和四縣的比重均呈下降態勢，其中，郊四縣下降幅度最大，下降3.67個百分點;其次是城三區，下降2.25個百分點;遠三區下降1.18個百分點。分區縣看，雁塔區人口比重上升的幅度最大，上升4.03個百分點，其次是未央區，人口比重上升2.33個百分點;碑林區比重下降幅度最大，下降2.03個百分點。

蘭州市人口分布呈現向主城區聚集的特征。主城區的城關區和七里河區仍然是全市人口增長的主要支撐點，占全市人口比重超過50%。2018年，城關區常住人口131.91萬人，占全市比重35.14%，比2015年增加1.72萬人;七里河區常住人口57.77萬人，占全市比重15.39%，比2015年增加0.95萬人。人口密度最大的城關區和人口密度最小的皋蘭縣，兩個地區人口密度相差144倍，反映了蘭州市人口分布不均衡特征（見表3）。

三、西安吸引人口的成效和做法

相對于蘭州市，西安市人口集聚的效果顯然更為明顯。同為西部城市，西安市人口集聚經驗對于蘭州市有借鑒意義。

（一）戶籍新政是集聚人口的有力武器

2017年3月1日，西安市出臺了史上最低門檻的戶籍新政，推出“流程最簡、門檻最低、條件最少”的“三放四降”落戶政策。2018年3月23日，在校大學生僅憑學生證和身份證即可在線完成落戶西安。當天，西安共遷入落戶人口達到創紀錄的8050人。4月26日，全面開放在西安創業的35歲以下企業法人、股東和企業員工落戶西安。從2017年3月1日到2018年4月26日，在一年零兩個月的時間里，西安6次升級調整戶籍政策。戶籍新政的深度和力度之大，在全國同等城市中絕無僅有。

（二）落戶補貼是有助于吸引和留住人才

2018年5月17日，西安市對在西安就業落戶、簽訂勞動合同、交納社會保險的應屆高校畢業生，給予1000元的一次性獎勵補助;對離校2年內在西安靈活就業的高校畢業生，全額給予期限不超過2年的社會保險補貼。2018年7月1日起，對落戶西安的E類人才給予每月300元的住房補貼。對申請購房補貼的高層次人才，補貼標準為實際購房金額的50%，最高上限為100萬元，5年內按年度核發。這些舉措一方面留住了本地的高校畢業生和高層次人才，另一方面也吸引外地高層次人才來西安市落戶和就業。

（三）營商環境普遍改善，吸引創業就業

西安市通過提供“五星級店小二”式服務，全力打造最佳營商環境城市。大眾創業、萬眾創新活力不斷釋放，促進了市場主體持續“井噴式”增長，2018年新登記市場主體突破50萬戶，市場主體總量增速位居15個副省級城市第一。持續優化的營商環境也為西安市吸引了不少資本的矚目。華為、吉利汽車、阿里巴巴、騰訊、京東等企業先后有項目投向西安，為西安帶來更多的就業機會。

（四）完善公共服務，解決“新西安人”融入難題

為推動“新西安人”更好的社會融入，西安市明確提出全市新落戶人口適齡子女與本市常住戶籍人口享受同等待遇。西安市加強基礎設施建設，為人口人才流入打好基礎。從百度慧眼平臺顯示西安市2016年到2018年的基礎設施分布范圍不斷擴大，新增設施已從南部逐漸擴散到未央區、新城區等距市中心有一定距離的北部區域。不斷完善的基礎設施建設方便吸納更多人口。

四、促進城市人口集聚的建議

（一）多措并舉，發掘政策紅利

充分借鑒西安市吸引人口和人才的做法和政策，改革戶籍制度，降低落戶門檻，使落戶更便捷，進一步挖掘住房、戶籍等方面的優惠待遇，探索緊缺人才補貼制度，為各類人才提供更有吸引力的政策。

（二）提高綜合實力，變搶人為留人

在社會保障、公共服務、法治環境、行政管理等方面做好配套工作，提升城市內部品質和競爭力作為著力點，完善營商環境和人居環境，將短期“搶人效應”轉化為長期“引人模式”，讓人才真正留下來，避免出現“引人留不住人”“戶口空掛”“買房炒房”等問題。

（三）推動產業發展，帶動人口增長

推動產業集群，搭建人口集聚產業平臺。圍繞創新型優勢產業、現代服務業和智能制造的產業體系，重點發展大數據和信息化、先進裝備制造、新材料等新興產業。對禁限目錄設計的產業存量要進一步細化、區別對待，實施分類管理和引導，以經濟內涵集約發展帶動人口規模增長。

（四）加強管理服務，引導人口布局

完善普惠共享的公共服務體系。全面放開養老、醫療、教育等公共服務市場，鼓勵各類市場主體廣泛參與。完善流動人口公共服務保障政策，使非戶籍常住人口能夠更加充分享有各項公共服務保障，減少人口均衡分布對公共服務資源的依賴。◆

（作者單位：國家發展改革委社會所）