推動新型城鎮化高質量發展

華生

新型城鎮化成為國家的一個正式戰略很多年，如果還是繼續原有的思路。筆者覺得現在再研究新型城鎮化的問題時，思路需要做一些調整，為什么過去這么多年一直在講新型城鎮化，但實際上推動是比較有限？農民工現在還有2、3億人，加上家屬，差不多是中國人口的1/3以上，確實是一個大比重。

第一，在新的背景下，主要是國際大循環的背景，與新型城鎮化的關系。過去講新型城鎮化主要是講擴大內需，習近平總書記提出擴大內需依然是我們的基本立足點。現在提出“雙循環”，“雙循環”如果能循環起來，筆者理解核心就是要實現新型城鎮化。新型城鎮化實現不了，“雙循環”實現就很困難。就像國際大循環，農產品對國際循環沒有多少貢獻，基本上都是靠工業、制造業，這些都在城鎮。農業這一塊我國是進口大國，從這個意義上講，我們用進口參與了循環，但進口的東西不是用來農業消費或農村消費的，也是要城市消費的，城市人吃的油都是靠國際進口的大豆，所以國際大循環要靠城巿。國內大循環更要靠城市。因為即便到今天農村自給自足的性質還是很強的。國內循環起來要靠工業、第三產業，這些也幾乎全部集中在城鎮。因此，恐怕實現“雙循環”的核心還在于怎么實現新型城鎮化，這個問題不解決，“雙循環”就比較難實現，這是筆者的第一個觀點。

第二，新型城鎮化這么多年都沒有實現，很重要的一個原因就是在哪兒實現新型城鎮化這個問題長期困擾著我們。因為過去我們比較重視小城鎮。所以通常不講城市化，而講城鎮化，長期提倡發展中國特色的大中小城鎮共同發展，并長期控制大城市的人口和規模。在其中后來應當說也有變化，也講過發展大中城市，一直在這當中搖擺。顯然城鎮化的空間定位在什么地方都沒有解決，城鎮化確實很難突破。這幾年來，這方面有很大的發展和突破，包括“十四五”規劃，特別是看了習近平總書記在《求是》雜志發表的國家中長期經濟發展戰略思考，理解更加明確了。總書記在這篇文章兩次提到優質資源向以大城市和城市群為中心的經濟資源集中地轉移是客觀規律。“十四五”規劃也講到了這個，總書記文章的幾大標題中有一個就是城市化。方向確定以后，我們的空間定位定下來以后，新型城鎮化才有落腳點。

資源向大中城市和城市群這種優勢資源地集中是客觀規律，但主城區單體規模不能無限擴大，我認為這也是對的。中國的大城市像北京、上海都是兩千多萬人口。過去說大城大國，實際上也不是這樣。美國是世界第一經濟體，有那么多人口，美國最大的城市紐約也只有800萬人，所以都市圈、城市群的提法確實打開了新思路。現在我們期待政府相關主導部門如何圍繞都市圈和城市群來做新型城鎮化的規劃，來實際推動進程。如果沒有實際推動，那么這種目標就比較難實現。這是第二個問題，新型城鎮化的落腳點在什么地方。

第三，空間定下來了，用什么來實現新型城鎮化。改革最大的難題不是目標，因為社會主義市場經濟的目標早就定了，而是如何實現的問題。這方面筆者覺得還有大量工作要做。資源怎么向城市群、都市圈移動？特別是放在大循環的背景下，什么叫循環？筆者理解，這次講大循環在某種意義上是以國內循環為和擴大內需為主，中央對此也是反復強調。以國內大循環為主與過去講以擴大內需為主，有什么進步和區別？筆者認為只有一點，就是講擴大的時候就是擴大，講循環的時候是要轉起來，不轉動起來就不能叫循環，更不能叫大循環。要能夠轉動起來，就不光是某一個單一市場。這是需要綜合考慮全盤規劃的。

中國改革開放這幾十年，我們之前在資本市場上做了很多改革，資本市場上進行了股權分置改革之后進入了大發展階段。股權分置改革之前，筆者當時研究了很多年，那時候大部分股不流通，所以國際化、參加外循環，包括國內資本市場內循環都不可能。但是自從中央出臺相關決策，2005年進行改革以后，中國資本市場蓬勃發展，現在是國際化程度最高的階段。我國現在實行科技創新戰略，資本市場就起了重大的作用，創業板、科創板不斷涌現和蓬勃發展，沒有資本市場的流通循環是不可想象的。

資本市場要素的流動會激發科技創新，推動經濟發展，但是資本市場也有一個缺點，就是相對來說它的收益會集中在少數人手中。上市一個企業通常就出了一批億萬富翁，而客觀上大多數人成不了億萬富翁。在這一點上，筆者跟研究收入分配的同志很有共鳴，在新型城鎮化農民工的問題上也是完全一致的。我國現在資本市場是走在前面的，但是它確實是一個造富的機器，這在一定程度上對于我們抑制貧富差距不是特別有利。當然，為了激發科技進步，為了推動經濟增長，這個代價我們也要付。

什么方式既能夠實現新型城鎮化，能夠推動國際國內大循環，又能夠有助于改善收入分配？那就是另外兩大要素市場—勞動要素和土地要素這兩大要素市場。因為這兩大要素都是為億萬勞動者和農民所擁有。我國這兩大市場目前的狀況相當于2005年資本市場股權分置改革之前的情況，就是大部分不流通。有人說勞動可以流通，2005年之前我們國有股可以流通，但那是在另外的市場上，用一個管制的方法進行很狹窄的流通。我國農民工在一定意義上也可以流動，但是戶籍是沒有的，社保是區別待遇，所有主要的方面都是不一樣的。

筆者的觀點認為我國現在的人口勞動市場，確實就像2005年的資本市場一樣，大部分要素不能流通，土地市場更是如此。大部分土地不能流通。我國農村土地實行集體所有制，但實際上應當說集體并沒有實際權利，要由國家來決定集體所有制的土地怎么處置。三大要素市場一個往前走了，另兩個要素市場停在原地不動，筆者認為國際大循環和以內需為主、國內大循環為主的循環就很難實現，新型城鎮化最后也難以落地。因為這兩個要素市場不流動，不往總書記說的大城市、城市群和資源優勢的地方通暢流動，就實現不了新型城鎮化的目標。所以筆者覺得下一步擺在有關部門，包括做體改工作同志面前的重大課題就是要拿出創新的思路來，像當年突破資本市場的股權分置那樣拿出重大的、全局性的改革一樣，在人口和勞動市場以及土地市場方面有根本性的突破，如果這個突破沒有，筆者覺得我們的目標就比較難實現。當然我們有信心，因為目標提出來了，下一步就是解決方法的問題，讓我們共同努力。◆

（本文為作者在第十八屆中國改革論壇上的發言，有刪節）