湖南省生態保護紅線制度實施的四個面向

吳 勇， 龔良朵

（湘潭大學法學院，湖南湘潭411105）

生態保護紅線是我國推進生態文明建設的重要內容，是生態保護的底線，應當劃實嚴守。2018 年7 月，湖南省政府印發了《湖南省生態保護紅線》，明確了湖南省生態保護紅線的指導思想、目標、原則及范圍，從宏觀上確定了生態保護紅線的具體輪廓。但是，要使文件上的紅線成為湖南省生態保護的實線則還存在一定距離。生態保護紅線管理制度不健全、劃線范圍難以把控、分割式管理模式難以協調、公私合作不緊密等問題使生態保護紅線的實施停留在表面。為落實湖南省生態保護紅線制度，增強紅線制度實施的可操作性、科學性，守護好湖南省 “ 一湖三山四水 ” 生態安全屏障，需要從立法、行政、司法、社會治理四個面向來綜合發力和系統實施。

一、立法面向：制定生態保護紅線管理制度

當前湖南省生態紅線制度主要為《湖南省生態保護紅線》，但這一制度只規定了湖南省當前已經劃定的生態紅線范圍，對生態紅線的劃定規則、管控規則、生態格局的優化、部門職責、準入制度、責任追究等都沒有詳盡的規定。如何確保生態紅線得到有效管護、如何對生態紅線范圍不斷優化、如何更好地發揮生態紅線區域的作用等等，都需要專門的法律規定。因此，從思維理念及相關機制的建立出發，制定湖南省特定區域特殊保護制度，確保生態保護和生態安全格局的界限不受侵犯是時代的急需。

（一） 制定《湖南省生態保護紅線管理制度》，實現對湖南省生態整體利益的保護

基于生態紅線劃定和管護的單線原則，生態保護紅線不對各類環境要素進行區分、不對各類自然保護區、公園、濕地等自然保護地進行劃分，而是從整體生態利益出發，對紅線區域范圍內的土地、水、動植物等環境要素組成的生態環境進行保護。這種生態整體保護要求《湖南省生態保護紅線管理制度》的制定應當具備以下內容：

第一，明確生態保護優先的立法宗旨和立法理念。立法理念是法律的靈魂，統領著各層次立法，是法律規范內部的協調和統一的引擎[1]。生態紅線管理制度的立法宗旨和理念應當是生態保護優先的理念。生態本身是大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素構成的整體，生態保護優先的理念需要站在宏觀的角度考察各環境要素協調、全省環境功能區整合。當然強調整體并不是完全無視各個生態環境要素，各環境要素是生態空間的組成部分，紅線立法仍然要與各個環境要素的立法相銜接和統一。

第二，設立生態保護紅線協調機制。生態保護紅線區域的劃定和管理并不是一家機構能夠完成的，涉及到自然資源主管部門、生態環境主管部門、農業農村主管部門、住房和城鄉建設主管部門等多部門，因此應當在省一級設立協調機構、建立協調機制，明確各方職責、統籌各方力量、搭建共商平臺，共同為生態環境保護發力；另外，建立協調機制還要求圍繞生態保護紅線建立綜合性的監管平臺，協調機構能夠在省級層面全面掌握紅線區域的環境狀況，以便統一管理和協調。

第三，建立生態保護紅線優化調整機制。由于生態保護紅線也是經濟社會發展的根基[2]，所以建立生態保護紅線優化調整機制無論對生態保護還是對社會經濟發展都至關重要。社會、經濟可持續發展與生態環境保護是一體的，隨著經濟和社會的發展，生態安全的格局需要不斷調整和優化，如國家的重大項目建設和民生工程可能會影響到生態紅線的調整；受自然因素的影響，因條件不成熟沒有劃入紅線的區域在符合一定條件時需要調整納入紅線區域。因此生態保護紅線的管護應當是動態的，而不是一成不變的。

（二） 制定《湖南省生態保護紅線管理制度》，實現對湖南省特定區域的特殊保護

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》指出，生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。制定《湖南省生態保護紅線管理制度》正是對 “ 具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域 ” 進行特殊保護的制度體現，應當從以下幾個方面構建：

第一，應當區分線內線外管護標準。作為紅線區域一般都是生態功能區和環境敏感區、脆弱區，湖南省劃定紅線區域主要在于維護生物多樣性、涵養水源、保持水土。因此，應當根據湖南省的具體情況結合已有的法律規定來確定相應的管護標準，明確紅線區域的管護方式、管護措施、管護效果評價制度等等，以此區分紅線內外對生態環境保護的不同要求，實現紅線劃定的意義。

第二，制定紅線區域生態損害修復制度，實現對紅線區域的生態環境優先修復。生態修復是對生態環境保護的一種有效形式，劃定紅線區域不僅僅是為了限制開發，維持已有的生態環境狀態，也在于對已經遭受破壞的區域進行修復。如已劃定的湘中衡陽盆地—祁邵丘陵區水土保持生態保護紅線區域的石漠化地區生態治理，長株潭城市群區域水土保持生態保護紅線的生態修復等。這些地區的修復也是湖南省生態紅線管護的重要內容，一方面要將修復上升到制度層面，明確責任主體、修復審批程序和修復監管制度等；另一方面還應制定相關措施吸引社會資本和社會力量參與生態環境修復工作。

第三，制定生態保護紅線區域生態補償制度。保護特定區域的生態功能必定會對當地的經濟發展造成一定的限制，因此，應當實行對經濟發展受限地區的生態補償。2011 年，我國財政部發布的《國家重點生態功能區轉移支付辦法》明確了對生態功能區的生態補償，湖南省應當參照財政部的有關規定，多措并舉，突出重點、注重激勵，實現生態紅線區域的可持續發展。

（三） 制定《湖南省生態保護紅線管理制度》，嚴守湖南省生態安全底線

生態保護紅線確定了生態保護和生態安全格局的界限，是不可觸碰的高壓線和警戒線，是維護湖南省生態安全的底線，制定《湖南省生態保護紅線管理制度》應當體現對行政權的限制。

第一，認清生態安全與經濟建設的關系，對生態紅線的調整和項目審批范圍作剛性規定。生態安全影響著人類的可持續發展，當前隨著經濟建設的不斷深化，生態保護紅線的劃定可能會影響已有的經濟發展格局，因此，制定《湖南省生態保護紅線管理制度》時對此要有深刻的認識，認清環境保護與經濟建設的關系，通過制度明確所有危及生態安全的建設項目必須嚴格退出。要明確開發項目的退出機制、未開發區域的開發強度、可以開發項目目錄，決不能以犧牲生態利益換取經濟效益。

第二，構建嚴格的管控和查處制度。有效落實依賴于嚴格的管控和查處，這需要加強環境行政監督和公眾監督。對于環境行政監督，應當明確監督主體、監督方式，限制行政機關的裁量權。對于社會公眾監督，應當明確社會公眾的舉報方式、參與途徑和回饋機制，暢通公眾舉報的受理機制。

第三，制定嚴格的責任制度。沒有責任的法律制度不會對社會產生威懾力，特別是對守護生態安全底線的生態紅線而言，嚴格的責任制度建設至關重要。因此，需要強化對違法行為人的責任追究、落實行政機關及其工作人員的責任等。

二、行政面向：強化生態保護紅線行政管理職能

生態保護紅線制度的實施效果與環境行政管理密不可分。強化生態保護紅線行政管理職能，構建內外一體的行政管理機制是落實黨中央、國務院關于生態保護紅線 “ 劃得實、守得住 ” 要求的重要體現。強化生態保護紅線行政職能包括內部行政和外部行政兩個方面。

（一） 生態保護紅線內部行政職能和管理體制的優化

內部行政管理相對于外部行政管理而言，側重于行政機關內部行政管理理念的確定、行政管理職責的劃分等，目的在于強化行政機關依法行政、提升行政效率、發揮行政作用。生態保護紅線的內部行政職能和管理體制的優化應當從以下方面著手：

第一，圍繞限制資源國家所有權為核心，促成行政行為的裁量性向羈束性轉換的裁量基準、權力清單、資源資產化管理規則的建立。一是限制地方政府的資源處分權。國家所有權制度使政府能夠在已有制度環境下以國家資源所有者的身份利用國家公權力獲取資源利益，如 “ 土地財政 ” 就是政府資源處分權的具體體現。政府對自然資源的處分權一方面極大地激活了資源市場，推動了市場經濟的發展；另一方面，如果對政府的資源處分權不加以限制，政府就會為自己的利益或政績過度利用資源，結果是政府不僅很難妥善履行環境管理職責，還將成為破壞生態環境的推手。在這種情勢下，紅線的本質實際上就是國家資源物權的自限，通過紅線制度劃定生態功能區和生態敏感區作為紅線區域，對資源的利用和開發設置嚴格的程序，甚至是禁止性規定，這實際上是對自然資源地方政府處分權的凍結與限制。因此，強化生態保護紅線的行政職能，應當以限制政府的資源處分權為核心。

第二，促成政府的行政行為由裁量性向羈束性轉換。自由裁量是行政機關在行使職權過程中普遍適用的規則。由于行政管理事務繁多、關系復雜，法律對行政職權的行使留有一定的空間和余地，但這一規則對于生態保護紅線的管護并非有利。生態環境關系到人類的生命和健康，關系到人類的可持續發展，如果允許政府工作人員有自由裁量的權利，就有出現權力尋租的可能，生態保護紅線的底線將難以守住，因此生態環境保護的行政行為應當從裁量性向羈束性轉換，政府的行政管理應當受到嚴格的約束。要實現生態保護紅線的行政管理從裁量性向羈束性轉換，應當從以下幾個方面推進：一是建立適應生態保護紅線的裁量基準。裁量基準是限制行政機關自由裁量權的利器，建立裁量基準要根據生態保護區域的特點和需求，細化行政裁量的裁量因素和裁量指數。生態環境部發布的《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》明確提出，省級生態環境部門應當依照該意見，結合本地區法規和規章，指定本地區行政處罰自由裁量規章和基準。生態保護紅線裁量基準的制定非常重要，制定時要將整體生態造成的危害和危險計入到裁量因子，設計合理的計算方式，使裁量基準細化、量化，壓縮裁量空間，限制自由裁量。二是編制生態保護紅線權力清單。生態紅線區域各部門職權交錯，應當劃定責任主體和責任范圍。在法律已有的責任范圍內，各主體如何更好地履職則依賴于權力清單。權力清單一方面使行政人員明確自身的職權和職責，使履職更加有目標有方向；另一方面也是對行政人員自由裁量的限制，避免行政人員的不作為、亂作為，只有依據權力清單行使權力才能避免法律風險。當然，權力清單的編制應當是具體、科學、高效的，如果指導性不強、內容不具體，那么將會使相關人員無所適從。三是引入資源的資產化管理。資源的資產化管理是指通過市場競爭的方式使資源得到有效配置。紅線區域內有很多待修復的生態區，這是由于最初的資源利用者在獲得政府許可后沒有長遠的、整體的生態發展理念所致。引入資源資產化管理，有利于發揮資源的價值，通過市場的調配，促使開發者以生態的理念、可持續發展的理念開發資源。

第三，創建生態警察執法體制和以互聯網為平臺的 “ 大環保 ” 聯評聯審、溝通執法機制。生態警察執法體制和以互聯網為平臺的 “ 大環保 ” 聯評聯審、溝通執法機制互為一體，也是生態保護紅線強化內部行政管理的重要方面。由于紅線區域生態環境保護的復雜性，需要多部門的職責共同作用于該區域。目前，我國生態環境的執法職責都是由環境行政主管部門承擔，但從實際效果來看卻不理想，各行政部門能夠各司其職卻很難發揮合力。生態警察在處置紅線區域生態環境保護的復雜性方面具有優勢，一方面，生態警察并不隸屬于任何一個環境行政部門，能夠有效整合各部門的力量，且由于警察機構是國家的暴力機構，具有強制力作為后盾，對違法者更能起到震懾作用；另一方面，警察盡早介入生態環境領域的行政執法環節，也能實現行刑銜接程序上的順暢。實際上，在世界上很多地方都有生態警察的存在，世界上第一支生態警察隊伍建立于1996 年的莫斯科[3]，我國現在很多地方也設置了生態警察。就湖南省而言，也應當構建適合生態紅線保護的生態警察執法體制，使警察成為生態環境執法的一支重要力量，不僅在生態環境犯罪案件的偵查上發揮作用，也在介入行政執法方面發揮作用。

互聯網、大數據已經成為當前各國各領域的基礎性技術支撐，生態保護紅線領域也不例外。湖南省的生態紅線領域分布范圍較廣，有的地方較為偏僻，只有通過互聯網才能實現執法數據的共通共享，只有對數據進行匯總、分析，才能實現大環保的概念，才能推動各部門的聯評聯審和有效溝通；另外，通過數據的共享和各部門的有效溝通，可以助推各部門站在生態環保的整體利益上進行考量，共同維系紅線區域的生態樣貌、生態質量。

（二） 生態保護紅線外部行政職能的強化和優化

外部行政是從行政相對人的角度出發，通過行使行政職能規范行政相對人的行為，以實現行政管理的效果。對行政相對人行為的規范應以正向激勵和負向激勵相結合的方式，來強化和優化生態保護紅線外部行政職能，具體包括以下幾方面的內容：

第一，建立紅線區域內正面準入清單。紅線區域范圍的清單既有負面清單，即限制類和禁止類項目，一般而言通過立法予以確定；也有正面準入清單，即依據不同紅線區域的特點和生態功能的需求，建立完善的準入清單。湖南省當前的生態紅線包括水涵養生態紅線區、生物多樣化生態紅線區和水土保持紅線區，應當根據不同紅線區的特點，設置準入的項目內容，這樣既能保持紅線區的生態功能，也能發揮生態區的經濟效應。

第二，健全生態補償保障機制。2018 年7 月湖南省發布的《湖南省生態保護紅線》第三項第四條規定，要加大生態補償力度。在實踐中，我國雖然出臺了國家重點生態功能區轉移支付政策，但國家的支付對紅線區域的補償來說是杯水車薪。紅線區域一方面面臨著原有產業結構的調整、升級，不符合條件的企業將全部退出；另一方面沒有開發的區域，生態環境較好卻沒有經濟發展的來源。健全生態補償機制要將湖南省的生態環境視為一盤棋，而不是某個市或是某個區域的事情，紅線區犧牲了經濟發展的利益，受益的地區應當向貧困的紅線區域轉移支付，尚待開發的紅線區域和生態受損的區域，應當結合市場準入的正面和負面清單，推動市場力量參與貧困地區的產業發展和污染治理。

第三，強化土地出讓、環境影響評價兩個關鍵點的行政職能。土地出讓是政府行使資源所有權的表現，環境影響評價是對建設項目準入的重要依據，這兩個關鍵點處理不好，極有可能對生態紅線區帶來環境問題。強化土地出讓環節一定要結合紅線區域的準入制度和土地的市場價值，嚴格杜絕任何有可能帶來環境風險的土地出讓行為。土地出讓環節要對生態紅線區域內的所有地塊進行摸底登記并合理評估價值，嚴格審批程序并對程序中的責任人進行嚴格考評，確保土地出讓環節不會犧牲環境利益。環境影響評價環節同樣重要，要認真審查環境評價環節的程序是否到位，邀請專家對環境影響進行分析，禁止和排除對環境可能造成危險的項目。通過對上述兩個具體環節的有效把控，能夠控制對生態紅線區域的不當開發行為，排除對生態環境造成危害的行為。

三、司法面向：塑造生態司法機制

隨著湖南省生態文明建設的全面推進和生態法治化的深入推進，創新型生態強省戰略和青山綠水美好家園建設的深入實施，推進湖南省生態保護紅線制度立法所應具備的法治紅利會進一步得到釋放；同時，伴隨著綠色發展的扎實推進，公民生態環境保護意識增強，保護生態環境合力將會在全省范圍內得到提升，這是構建湖南省生態保護紅線制度實施司法制度的良好機遇。與此同時，也應看到湖南省生態保護紅線制度的司法進程起步較晚，司法理念滯后、解決糾紛的專有機制與訴訟替代機制不健全等一系列問題。因此，需從宏觀微觀兩個方面塑造生態司法機制，將生態司法理念及具體的生態司法制度貫徹于紅線的保護之中。

（一） 貫徹生態司法理念

是否貫徹落實生態文明、綠色發展的司法理念，將影響著司法解決生態糾紛功能的發揮。湖南省生態紅線制度的落實，必須堅持以生態文明、綠色發展為導向，結合生態環境的特殊性共同推進生態司法專業化和多元化發展。

首先，要樹立生態司法理念，堅持生態利益優先原則，把生態利益的整體性放在第一要位。在生態司法案件中，要根據生態環境修復性的特點，要求司法機關堅持生態修復的司法理念，創新生態修復方式，將被告人是否積極主動采取修復措施作為是否從輕處罰的量刑依據。法院還應探索代替性修復方式、合理的履行期限、勞務代償等多種特殊方式實現生態環境利益的最大保護。另外，要增強司法機關處理侵害生態保護紅線案件的能力，為生態保護紅線制度的落實提供牢固的司法后盾。其次，生態保護紅線制度的推進離不開公正司法。嚴保公正司法乃生態法治的基石，要提升司法公信力來實現湖南省生態保護紅線運行中的利益，讓每一個侵害湖南省生態保護紅線制度的案件得到妥善審理，在每一個實案中踐行生態保護紅線制度。再次，通過對調解、仲裁與訴訟的對接機制進行優化，在多元化司法糾紛解決機制中推行生態文明建設的指導要求和綠色化糾紛解決導向，將調解、仲裁等糾紛解決機制適用到生態保護紅線案件中，建立湖南省生態保護紅線糾紛解決的多元化路徑，逐步為各類生態保護紅線糾紛提供最優解決機制。

（二） 推進環境公益訴訟

環境公益訴訟是實施生態紅線制度的關鍵一環，要加強環境公益訴訟在生態保護紅線中的應用，從具體的司法規范運用中落實生態保護紅線，建設良性的生態司法制度。環境公益訴訟在我省的推進，主要從起訴主體的能力建設及審判機制的優化升級兩大板塊進行。

首先是健全訴訟主體，加強公益組織的訴訟能力建設。檢察機關作為提起環境行政公益訴訟的唯一主體，需加強與環境主管部門的交流與合作，擴大環境公益訴訟的案件來源。國家對提起環境公益訴訟的社會組織的資格有明確規定，即依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的組織。該規定限制了環保組織的范圍，不利于依靠社會力量對環境公益的維護，因此有必要增加湖南省的適格環保組織數量及提高其訴訟能力。一方面需要簡化環保組織取得合法身份的程序，減少政府對此類組織的干涉；同時，明確該類組織的法人地位，給予其更多自主管理的權利。另一方面，環保組織提起環境民事公益訴訟，需要花費高昂的鑒定費、評估費、律師費及其他相關費用，且不能從案件中獲利，這使得環保組織正常運營存在很大的資金缺口。因此，有必要加大政府、企業對此類組織的資金支持，使環保組織有能力提起環境民事公益訴訟。

其次是優化環境公益訴訟的審判機制。一方面，積極統籌民事、行政及刑事等方面的司法資源，消除刑事、民事和行政之間在級別及區域上的壁壘，形成環境民事公益訴訟審判的整體合力[4]。另一方面，優化案件的審判模式，提高司法人員的公益訴訟審判能力。為此，有必要建設一支知識豐富、作風優良、能力過硬的高素質環境公益訴訟審判隊伍。這既包括根據環境案件專業性強、技術性高的特點，吸收具有環境專業背景的人員加入到環境司法審判工作中來，從源頭上提升審判隊伍的專業性；也包括加強對現有的司法審判人員培訓，提升審判環境資源案件的專業技能。同時，提高環境公益訴訟審判隊伍的穩定性，建立科學的管理模式，保持審判隊伍的新鮮活力，形成選人、育人、用人、留人的長效機制。

（三） 建設專門化的環境司法

生態環境案件與其他傳統類型案件存在本質差異，有必要將環境司法專門對待，探索湖南省環境司法組織專門化、程序專門化的地方模式。

第一，因地制宜地推進環境資源審判機構建設。生態保護紅線的劃定注重整體性、系統性保護，設置環境資源審判機構應當統籌考慮 “ 三山四水兩湖 ” 的整體性。就目前湖南省實際情況來看，在湖南省高院、部分中院設置了環境資源審判庭，并根據洞庭湖、湘江、東江湖的特點成立了專門的洞庭湖環境資源法庭、湘江環境資源法庭、東江湖環境資源法庭。2019 年，湖南高院推動建成資水環境資源法庭、沅水環境資源法庭、澧水環境資源法庭和湘中環境資源法庭，跨行政區劃管轄資水、沅水、澧水全流域涉水資源一審環境保護案件和跨行政區劃管轄婁底全市土壤污染案件[5]。這種設置方式、層級合適，符合環境司法專門化對環境資源審判機構的要求。但有必要根據生態紅線管護的要求，將相關案件劃入環境資源專門審判機構管轄，還有必要在除江、湖之外的其他典型紅線地區設立環境資源審判機構。

第二，建立專業化的環境資源案件審判隊伍。對于審判隊伍的建設，法官與法官助理需定期接受環境法律知識和環境科學相關方面的培訓，增強審判環境資源案件的專業性，這可借鑒我國軍事、海事等領域的專業培訓經驗。就專家支撐而言，可以通過聘請的方式，確定一批擁有環境、工程、建筑、資源等方面專業知識的高校、研究機構、環境行政部門的專家，成立技術專家委員會，擔任環境案件審理時的陪審員或合議庭成員[6]。

第三，建立環境執行聯動機制。環境司法現階段實行 “ 審執結合 ” 的執行模式，即加強型的 “ 三審合一 ” ，案件審判終結后由案件審判人員繼續執行案件。該種執行方式實現審判與執行的無縫銜接，有利于生態環境判決的及時執行。但 “ 審執結合 ” 的執行模式對審判人員的相關案件掌握程度及與相關環保部門的交流聯系提出更高的要求，有必要建立環境執行聯動執行方式。一方面，法院應當在把握司法權限的基礎上，建立與公安機關、檢察機關、環境主管部門的相互銜接、相互監督的聯動機制，著重解決生態保護紅線區域內跨流域、跨區域的環境糾紛；另一方面，人民法院應當充分利用司法建議，對審判執行中存在的污染企業恢復治理懈怠等情形及時反饋，加強執行聯動，從而更好更快地推進環境治理。

四、社會治理面向：引入公私合作和公眾參與機制

（一） PPP 模式的引入

能否有效落實生態保護環保類項目，將影響著生態保護紅線制度的穩步推進。將PPP（Public-Private Partnership） 模式（公私合作模式） 引入到生態環保類項目中，創新生態環境工程建設項目的投融資模式，有利于推進生態建設，也有利于為生態保護紅線制度的實施保駕護航。

PPP 模式在我國指政府使用競爭性機制選擇社會資本合作，實行強制的可行性論證，開發基礎設施和公共服務領域內適格項目，由社會資本負責投資、建設、運營，并獲得合理收益的項目運作模式[7]。生態保護紅線制度作為我國社會發展的國家戰略，旨在維護和改善生態環境，保障國家生態安全，這意味著生態保護紅線需依靠生態環保類項目的運作來達到保護生態環境公益的目的。生態環保類項目投入資金大、技術要求高、極具專業性的特點，使PPP 模式在生態環保項目中有極大施展空間。生態環保項目公益性強，要求 “ 功在當代，利在千秋 ” ，需要較長的建設運營期，這與PPP 模式作為公益產品運作模式的特點天然契合。

我省引入PPP 模式擴寬生態保護紅線的投融資渠道，不僅是實現社會資本有效集成的重要方式，也是將生態文明理念融入社會資本的特殊途徑。與傳統融資模式相比，PPP 模式具有 “ 強強聯合、多方共贏 ” 的獨特優勢。首先，在PPP 模式下，政府工作從以往的投融資、建設運營等轉變為注重項目規劃、社會資本服務監管、合作規則制定，這種轉換較以往生態環保類項目的建設更具公平性。其次，PPP 模式本質上是政府與社會資本平等的協商合作關系，對推動地方經濟發展起到巨大作用，有利于維護社會的公益。此外，生態環保項目在BT（建設—移交） 模式下需要政府投入大量的資金，對政府的財政支出造成不少壓力，采用公私合作模式，引入社會資本，不僅使財政支出平穩，而且有效保障了服務供給。因此，政府應當從制度上保障PPP模式的引入，確保社會資本高效融入生態環保類項目；另外，應當給予一定的資金支持，激勵潛在社會資本大量涌入到環境保護項目建設中來，為重點生態建設項目增信，同時為PPP 項目的應用創造良好的條件。

（二） 公眾參與機制的打造

生態保護紅線制度實施的公眾參與是指在生態保護紅線劃定和生態環境保護等管理過程中，為了實現生態保護紅線制度的有效遵守和維護，有關利益群體之間的雙向交流與協調[8]。打造公眾參與機制不僅可以維護公民的合法權益，而且可以提高群眾參與的積極性，從而提升湖南省 “ 生態保護紅線 ” 的可操作性。打造生態保護紅線公眾參與機制，需從多元共治的理念出發，以維護公眾權益為落腳點，在保障公民知情權的同時，建立舉報回應與榮譽賦予機制，為公眾參與環境保護提供源動力。

首先，在宏觀上堅持生態保護多元共治的理念，深入踐行 “ 保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力 ” 重要思想。在生態保護紅線制度中打造公眾參與機制，不僅僅是保障公民個人環境權益，更是為了通過生態保護紅線的劃定優化湖南省國土空間格局，維護生態系統的完整性從而保障公共環境權益。堅持生態保護多元共治理念，第一，要完善公眾參與的法律規定，將多元共治的理念引入到生態保護紅線制度中來。2015 年，環境保護部制定了《環境保護公眾參與辦法》，為公眾、法人和其他組織參與和監督環境環保實務提供了法律依據。但該規定與生態保護紅線對公眾參與的要求還有一定的差距，缺乏公眾參與的強制性規定及激勵規定。因此，生態保護紅線的立法有必要對公眾參與的全過程進行專門規定，盡量細化參與的方式和程序，便于具體實施。第二，綜合運用法律、經濟、技術和行政等手段，形成體現生態保護要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制，建立政策性獎懲制度，通過與通報制度相結合，使得生態保護和監管的調控手段多元化，形成獎懲結合的后續處理制度體系[9]。

其次，打造專業的湖南省環境信息監測平臺，保障公民知情權。公眾能否深入了解生態保護紅線對環境保護的重大意義及制度實施對人民日常生活的影響，直接關系到公眾是否愿意參與到生態保護紅線的劃定和管理中來。鑒于此，公眾參與的前提是及時為公眾提供全面、準確的信息，保障公民的知情權。一方面，打造專業的湖南省環境信息監測平臺。在建設監測平臺的同時注意加強部門之間的數據共享，利用政府部門已有的生態環境數據和平臺，運用云計算、物聯網等信息類型的方式，加強對監測到的信息進行分析、整合以及綜合運用，全面地掌控生態保護紅線的構成與動態變化，及時了解能預見到的風險，更加科學地管理生態保護紅線劃定區域。同時通過法律法規、規章制度等硬性約束為公民獲取相關信息提供保障[10]。另一方面，建立生態保護紅線監管和評估結果的定期發布制度。將生態保護紅線的績效考核結果面向群眾公開，讓人民群眾可以監督地方政府的工作；對生態保護紅線區域的變動、管理措施、違法違規等信息及時發布，并加大宣傳力度，確保公眾能通過多種渠道了解相關信息。

最后，建立具備實質法律效力的舉報回應與榮譽賦予機制。生態保護紅線的劃定一定程度上會影響政府部門利用生態環境獲得經濟效益，一些政府部門可能會為了其自身經濟效益而打破生態保護紅線的規定。公眾是政府履行職責的最好監督者，公眾通過政府信息公開實時監督政府，可以大大降低政府突破紅線、犧牲生態利益的可能性。為使公眾舉報監督得到實質反饋，增強公眾參與的自信心，有必要從以下方面加強建設：一是擴寬監督舉報渠道。監督舉報渠道是否暢通影響著公眾參與的效率，有必要暢通微信、微博、電話等公眾常用的平臺監督舉報渠道。二是實時反饋公眾的監督舉報信息。對于公眾有關違反生態保護紅線規定的舉報，相關機關要按照職責及時進行處理，對劃定后的越線者進行責任追究，并要在一定的時限內將處理情況反饋給公眾。其三，對生態保護紅線制度有突出貢獻的公民、企業、社會組織，政府應予以表揚和獎勵，并授予榮譽，這樣可以大大提升社會參與生態保護紅線建立的積極性。