國家監察權的屬性定位和獨立運行
——中國古代監察體制的啟示

宋源寧

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

在中國古代的法律體制中，監察權就已經是權力體系配置中的重要部分。而在現今的國家政治和法律體系中，2016年11月7日起根據中共中央辦公廳印發的文件開始在北京市、山西省、浙江省開展的國家監察體制改革試點，拉開了我國當今監察體制改革的序幕，盡管監察體制改革在我國的法律體系和國家機制中迅猛發展和完善，但是究其本質，明確監察權的基本屬性和運行原則，是實現監察體制改革更進一步的基礎。

一、問題的提出

《中華人民共和國監察法》的實施和監察體制改革的開展，使監察機關和監察權在當今國家權力體系中的地位變得尤為重要。但迄今為止，囿于其發展的初期性，立法程序上對監察體系所進行的規定和規制還不完善，這導致理論以及實務界對監察權的性質、監察權的運行等方面存在諸多爭議。筆者認為，這些問題的基礎都在于厘清國家監察權的基本屬性以及明確其應當堅持的獨立運行原則。與此同時，鑒于中國古代長期存在著監察制度且在千百年來的法律發展中不斷完善，雖然其本質屬于封建專制主義下的產物，但其在國家權力配置中的地位以及運行的方式對現今監察權的屬性界定和運行原則來說依然是一種歷史鏡鑒，能幫助我們更好地探究監察權的屬性和運行原則。

二、中國古代監察權的界定和運行

監察權是在中國古代國家權力配置中極其重要的權力。從監察權的基本屬性來看，中國古代監察權在有司法性的同時，地位又高于一般的司法權，在歷朝都有極高的政治、法律地位；而從其運行原則來看，“獨立性”是其最為根本和顯著的特征，通過各種制度規定，保證監察權獨立行使，是歷代統治者都極其重視和遵循的制度設計原則。

(一)監察權高于司法權

自監察權確立以來，監察權與何種權力并行同重？是歷朝歷代的監察制度都必須明確的問題。中國古代，御史一直以來都是掌管“監察”職能的人的統稱，而其具體職責和地位也隨著朝代的變化而不斷發展演變，但究其本質，可以得知的是：監察官員行使的權力實質上是帶有司法性質的，在此基礎上，其在政治體制中的地位也高于一般的司法權。[1]

1.監察有司法的性質

秦時，御史的主要職責被確立為監督百官的違法犯罪，從此，這一定制也為后世所沿用，并不斷發展；在公認的法律制度最為完善的唐代，于《唐六典》中明確規定了御史臺長官“掌以刑法典章，糾正百官之罪惡”；到了明代，《明太祖實錄》載明“御史職在司法，伸理冤抑”。

各個朝代對于“御史”的職能規定主要是在國家治理的過程中，根據法律進行度量，根據各個朝代明確的刑法典章，以監督百官的違法犯罪行為?？梢钥闯觯O察權實質上帶有司法權的含義，雖然其并不直接參與大部分審判，大多情況下是將自身糾彈官員的犯罪行為交由審判機關(刑部、大理寺)“斷刑”，但其職能性質來看，仍帶有司法性色彩。

2.監察權高于司法權

中國法制史上各個朝代的政治體系中，對國家治理體系中最為重要的權力的定位都基本上是明確的。

東漢時期，御史中丞、司隸校尉、尚書令為京師的“三獨坐”；唐宋時代，中央權力系統分為三個部分：由中書省、門下省負責的決策權、尚書省實施的執行權和御史臺主導的監察權；到了明清時期，根據《明史》可知，“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察”，此時，行政、軍事、監察權是中央權力體系中的頂層權力。從以上各朝代的頂層權力配置可以看出，監察權一直以來都占據著非常重要的地位，是頂層權力的一部分，大多數情況下都與本朝的行政權力平行，在權力地位上也顯然要高于主“斷獄”的司法權和司法機關。因此，可以得出的是，在中國古代，監察權是與行政權、軍事、決策權力相并行的一種獨立的權力，其地位往往高于司法權。

(二)監察權的獨立行使

監察官員行使監察權的方式和具體內容雖然本質上帶有司法的性質，但監察權在古代的權力體系中是一項獨立的、在大多數情況下與行政權并行的高層級的權力，在此基礎上，“獨立運行”則是該權力運行的本質特征和原則。

首先，監察權獨立于其他權力。唐朝開始，在中央設御史臺，御史臺內設臺院、殿院和察院，分工明確，形成典型的系統化的御史組織，讓其專門行使監察權力，其獨立性不言而喻；宋朝在基本沿用唐朝規制的同時，將諫言的官員從中書、門下省分離出來，成立了獨立的諫院，實行臺諫合一，使得諫言和御史的監察作用都能充分發揮，也充分體現了監察部門獨立行使監察權力的運行原則；至元朝，中央權力系統取消了諫院，將諫言官員并入御史臺，使得中書、樞密、御史成為元朝中央三大權力機構；明朝，御史臺改為都察院，并與中書、都督府并立成為國家的三大機關，此時，監察權行使獨立于其他權力這一運行原則得到空前強化。

其次，監察權由專門的法律規定進行規制和限定。最初是在漢朝時期，頒布了《監御史九條》；到了漢武帝時期，在全國范圍內設立了刺史以監察各地的官員，同時頒布了《刺史六條》，即刺史行使監察權“以六條問事，非六條則不察”，該專門性監察法規嚴格規定了監察官員行使權力的對象范圍和方式方法，為后世的監察立法奠定了基礎，直至唐代的《巡察六條》也深受其影響；元朝時期的《憲臺格例》則詳細規定了監察機關的職能、地位、工作程序、監察紀律等方面，體現了古代監察法律法規的系統化。[2]古代針對監察職權制定了專門的法律法規，專門的立法是獨立行使職權的保障和基礎，專門性的規章制度設置體現了古代監察權獨立行使的基本運行原則。

最后，監察官員獨立行使監察權，受自上而下的垂直領導。中國古代監察官員行使監察權的方式多種多樣，其中最為普遍的方式為御史巡察，即由朝廷派出御史官員至各地巡視各地官員的施政情況和履職情況，此種模式下，御史由朝廷直接任命派遣，地方權力無權干涉。從御史中丞到御史臺，監察機關在國家權力體系中成為一個與其他國家機關相并行獨立的機構，其直接受君主的領導和監督，獨立行使職能，受自上而下的監督和領導。值得一提的是，監察機構中的監察官員雖然屬于該機構，但其對各級官員進行彈劾時無需獲得長官的批準，各個監察官員都是以個人的名義提起彈劾和監察，而不是以監察機關這一“組織”的名義，監察官員有獨立的彈劾權也是監察權獨立行使的具體體現。

三、國家監察權屬性爭議現狀

我國當今的司法體系主要包括檢察機關、審判機關以及偵查機關。監察權的屬性界定也隨之存在諸多爭議，學界就監察權與其他權力的關系，對監察權的性質存在著諸多觀點。

有觀點認為，監察權屬于完全異于其他權力的一種獨立的新權力。根據相關政策、規章規定，監察機關調查職務犯罪的程序應當遵循國家監察法的規定，案件移送審查起訴之后則適用刑事訴訟法，可以看出，監察機關行使的權力是不同于刑事訴訟程序中的偵查機關的。因此，監察機關應當是為監督國家機關而設立的一個獨立機關，其行使的權力性質與公安機關、檢察機關行使的權力性質完全不同。筆者認為，該種觀點肯定了監察權的獨立性，認為其是與司法權、行政權、立法權并立平行的第四種權力，但其忽視了監察權與司法權、行政權存在的性質上的交叉和復合。監察權在行使的過程中雖然主要受獨立的監察法律法規指引，但其在現今階段行使的具體手段，例如詢問、訊問等都帶有明顯的刑事訴訟的司法性質，在現今的政治權力體系中，是不能完全做到與其他權力分離的，必定帶有司法的性質和屬性。

另一種觀點認為，監察權屬于其他各種權力的簡單加總。有學者認為“監察委員會的權力是紀檢委權力、行政監察權和檢察院反貪局偵查權等職務犯罪偵查權的總和”，“原來屬于檢察院的職務犯罪調查權隨著行使主體的改變轉移至監察院”[3]。筆者認為，該種觀點認識到了監察權與司法權、行政權甚至與黨內干部監督權之間存在聯系和復合的部分，但其只是形而上學地認為監察權是其他與之具體內容類似的權力的機械相加，而忽視了監察權作為一種在國家權力體系和民眾認識中與行政機關和司法機關并稱為“一府一委兩院”所具有的地位和屬性上的獨立性。同時，該種觀點認為監察權是檢察院對職務犯罪的偵查權和行政監察權等的總和，也就是認為監察權是由行政權、司法權總領下的某一特定權力總和起來的，該種觀點本質上將監察權認為是國家權力體系中第一位階的司法權、行政權下的權力，忽視了監察權與行政權、司法權相并行的獨立性。

徐漢明教授認為，“監察權是一種高位階獨立性的復合型權力”[4]9。國家監察權是由行政監察權和檢察院的職務犯罪查處權等幾種不同形態和屬性的權力重合而形成的新權力形態，但并不是這些權力的單純總和，而是在這些權力的基礎上進行優化和改造，成為了與司法權、行政權并行獨立的權力。也即監察權在有自己的獨立高階地位和權力運行方式的基礎上又不完全獨立于司法和行政，帶有司法和行政的部分功能和作用。

四、國家監察權的屬性定位和權力運行

(一)國家監察權是高位階獨立性的帶有復合性質的權力

中國古代監察權的本質屬性上帶有司法權的性質，但是其地位又明顯高于司法權，這一界定在值得借鑒的同時也存在一定的弊端。根據現今針對國家監察權屬性的爭議，在借鑒古代監察權模式的基礎上，應當肯定其中的部分內容并加以完善。

1.中國古代監察權屬性定位的啟示

中國古代監察權肯定了監察權本質上帶有司法的性質。中國古代監察官員的主要職能就是糾彈官員的違法犯罪行為，既然與糾察違法犯罪相關，就顯然帶有司法的性質，如果將其與司法權完全獨立，則名不副實，如果其職能屬于司法，但又明確說其完全獨立于司法，這容易造成定義界定的混亂。對于當今社會的國家監察權，最高人民檢察院檢察長張軍定義監察人員的主要職能為“監察委對公職人員個人進行監察，調查職務違紀違法和犯罪”，據此，現今的國家監察權與古代類似，都是對違法犯罪行為的糾察，都帶有司法的性質，我們應當肯定其屬性內的司法性。

同時，中國古代肯定了監察權與審判權之間存在明顯的區分。古代的司法程序沒有審查起訴這一流程，而且刑事審判和刑事起訴沒有明顯的區分，即使在刑事訴訟流程劃分如此不清晰的情況下，監察機關與審判機關行使的職權和行使方式仍然有著明確的界限，監察機關糾察的官員違法犯罪行為，都需按程序交與審判機關“斷刑”，一般情況下，監察官員不得參與。將都含有司法性質的監察機關和審判機關進行明確的區分，有助于劃分監察權與一般意義上的司法權，從而確立監察權的獨立地位。

但是，中國古代對監察權的定位過高甚至高于司法權是不可忽視的問題。如前文所述，在中國古代，監察權在中央權力體系中有極高的地位，地方監察官員雖官銜等級并不是很高，但其所擁有的監察權力和其能夠對其他官員造成的影響和威懾力卻是極大的，同時中央監察官員的地位則是不言而喻的，有時會成為權力體系中的首要人物。與此同時，司法權在古代的地位卻往往不被統治階級看重，甚至經常與行政權相混合，無法明確界定。這明顯體現了古代重監察輕司法的權力觀念，而這一觀念帶有顯著的封建專制皇權的色彩，這顯然是不合理的，特別是對于當今時代和法治國家的建設來說，監察權不應當淪為專門針對官員的工具，而應當作為維護國家機關工作人員廉潔性和秩序的權力，司法權也不僅僅是次級權力，其應當與監察權一樣作為獨立的國家權力體系的一部分，分工負責，相互監督，獨立運行。

2.國家監察權的特性——高位階、獨立性、復合性

根據監察權性質在學術界的爭議，如果認為其完全異于其他權利，則忽視了其在實踐中具體的實施手段所帶有的行政、司法的特性；如果認為其是行政權、司法權等其他各種權力的加總之和，則忽視了監察權本身運行的獨立性和其在國家權力運行體制中的特殊的地位。筆者贊同徐漢明教授的觀點，國家監察權應當是國家權力體系中一個獨立的專門權力，其應當具有的特征為高位階、獨立性和復合性。

首先，國家監察權在國家權力體系中應當處于高位階。監察權應當是國家權力結構的重要組成部分。中國古代的權力體系構建中，監察權的地位就極高，而這在一定程度上有助于國家機關工作人員廉潔性的建立。高位階地位體現了國家對于國家工作人員的工作廉潔的重視，只有將懲治腐敗作為政治工作和司法建設中最為重視的一部分，才能更完備地推進政治現代化。但是，我們不能忽視中國古代監察權地位高于司法權所帶來的弊端，現今的國家監察權應當是在黨的領導下與行政權、司法權分工負責、互相制約、相互監督，共同構成國家高位階權力體系。

其次，國家監察權的運行應當有其獨立的制度和運行方式，因此，其在權力體系中的地位也應當是獨立的。在中國古代權力體系構建中，監察有著極高的獨立性，監察官員行使權力僅受皇權的控制，對皇權負責，與其他權力即使在性質上有所重合，但是監察官員和其他官員無法混合同體、互有統屬，以此形成有效的監察與被監察的關系，充分發揮監察的作用。同時，理論界也認可監察權本身所具有的獨立性，即使有觀點認為監察權本質屬于其他權力的加總之和，其也承認國家監察權在權力運行上是與其他權力相區分且有自己獨立的地位。 因此，獨立性是監察權的重要屬性，當今國家監察權應由獨立的監察法律法規對其實施程序和具體實踐進行規制，國家監察委員會依法行使國家監察權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。

最后，國家監察權是一種復合型權力，帶有司法權、行政權的性質。上文可知，中國古代時期的監察權就明顯帶有司法的性質，雖然在當時的政治背景下，都是為封建皇權服務，但具體運行模式對當今國家監察權來說也存在值得借鑒的地方。理論界對現今國家監察權屬性的定義眾說紛紜，但根據《中華人民共和國監察法》規定，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守等職務違法和職務犯罪行為等是監察機關的職責，因此，從具體職能來說，無論是調查職務違法行為還是做出政務處分決定，該權力從具體實施措施來看都帶有司法、行政的性質。同時，根據《監察法》第20、21條規定，在調查過程中，監察機關可以對被調查人進行訊問、對證人進行詢問。因此，從具體實施手段來說，該權力在行使的過程中采用的訊問、調查方式與偵查機關采用的方法有類似的地方。以上這些都證明了現今國家監察權實質上與行政權、司法權有著重合的地方。[4]25

(二)國家監察權的獨立運行

《憲法》第127條第1款和《監察法》第4條明確了監察機關依法獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察權的獨立性不止體現在其屬性定位上，還體現在其具體運行原則上。根據法律規定和實務要求，獨立運行已成為監察權的基本運行原則。為推進國家監察權在國家權力運行中的獨立行使，應當在多種方面對其進行規定和完善。

1.國家監察權獨立運行的基礎

制定獨立的監察法律法規體系是保障國家監察權獨立運行的基礎。任何權力的行使都需要有確定的完整的規則作為其行使的準則，完備的法律法規是權力運行的基礎，也是防止權力濫用的基本保障。前文可知，中國古代監察制度在長期以來都有獨立的法律規定進行限定，且經過歷朝歷代的不斷發展和完善，這些專門的監察法規主要規定的是監察權在古代實施過程中所應當遵循的各種準則，它囊括了監察權具體實施程序、監察范圍等多個方面，相關的法律規定對古代監察體制的運行和發展有著極大的推動作用，而這種做法對現今國家監察權的獨立運行也有借鑒意義。我國的監察體制改革和發展正處于起步階段，因此在實踐中還存在著諸多問題，例如：監察權與檢察權如何銜接？監察機關實施監察權的程序和手段與《刑事訴訟法》所規定的程序有何區別？監察機關實施的留置措施的性質和行使方式？這些問題都是在監察體制改革中所必須要面對和解決的。筆者認為，解決監察權運行程序問題的前提就是要明確其運行方式，建立配套的監察法律法規體系，使監察權力的行使和監察活動的開展真正做到有法可依?；诖?，目前我國應當構建系統完整的覆蓋所有公職人員的監察法制體系，使之為我國監察體制改革進程提供堅實的制度保障，為監察權的有效運行提供明確的準則。

2.國家監察權的獨立運行受監督

任何權力的運行都不能是完全獨立和自由的。中國古代監察權力的行使僅僅受皇權的制約而不受其他任何權力的限制，雖然其肯定了監察權的獨立行使原則，但是其實際運行方式也存在極大的弊端。古代監察權完全獨立于其他權力，在行使的過程中與行政機關完全區分開，每個監察官員有自身獨立的彈劾權，監察機關直接受君主個人負責，這些實施手段在確保監察權獨立的基礎上難免會使權力陷入濫用和不受制約。因此，當今國家監察權的獨立行使應當允許一定政治監督和法律監督，包括受中國共產黨的領導、受人大監督和在獨立行使的過程中受到司法權的制約。

第一，國家監察權的行使受中國共產黨的領導，《監察法》明確規定要堅持中國共產黨對國家監察工作的領導。黨主要通過確立監察活動的指導思想、監察機構與黨的紀委合署辦公的具體方式等措施實現對監察權的政治領導、政策領導、組織領導和思想領導。[5]因此，監察權在獨立行使的同時需要接受黨在大方向的政策指引；第二，國家監察權的行使要接受人大的監督。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，任何其他國家機關都由人大產生，對人大負責，受人大監督，監察權也不例外。因此，在監察權獨立運行的過程中，人大主要從政體的角度通過法律制定權、人事任免權等來實現對監察權的監督，但是也正是由于監察權的獨立運行，人大也不能逾越其權力邊界，不可直接干預監察機關的監察活動。[6]第三，監察權在獨立行使中受到司法權的一定制約，當今國家監察權的行使與審判機關和檢察機關存在著多方面的銜接和千絲萬縷的聯系。在大方向上，監察權由于帶有一定的司法性，在運行時應當遵守司法權運行的相應法律法規；在具體實施手段方面，監察權實施的具體流程不可避免地會受到檢察權、審判權的限制，例如：監察機關在行使對人身和財產的調查權一般需要經過法院的批準、檢察機關對監察機關移交的證據材料有合法性審查的權力。

綜上，現今國家監察權的獨立行使不是古代監察體制中的“完全獨立、盡歸君主”，而是應當在黨的領導下，受人大的監督和其他司法機關的制約，同時輔之以完整的獨立的監察法律體系對其進行具體的規制和規范。