民族地區公共管理中的公民參與：價值、困境及戰略選擇

林 榕

(廣西民族大學 政治與公共管理學院,廣西 南寧 530006)

公民參與公共管理作為又老又新的話題，一直是理論界和實務界所著重研究的對象。賀瑞雪、王勝本認為：“實現真正的全球治理目標，必須要還政于民，讓權利回歸社會，使具有民主精神、利他主義的公民主動參與社會治理”；[1]張再生、白彬闡述了“我國治理體系和治理能力現代化的目標要求和現實狀況還存在一定的差距，加快國家治理體系的革新，提高政府、社會組織、市場主體和社會公眾的治理能力，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化”；[2]肖哲、魏姝對102個案例研究再分析中發現“低層次的公民參與和政府行政獲益之間呈顯著相關，高層次的公民參與則更有利于公民、社區獲益以及更長遠的規范和工具目標的現實”。[3]因此，民族地區應積極推動公民積極參與公共管理，讓公民成為公共管理的建設者、責任者和貢獻者。

一、民族地區公民參與公共管理的基礎

1.政治和法律基礎

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度作為我國根本政治制度，是人民實現當家作主的根本保障。隨著全國和地方各級人民代表大會制度的不斷完善和充實，公民參與國家事務就有了牢固的政治基礎。《中華人民共和國憲法》第2條規定“中華人民共和國的一切權利屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。[4]《中華人民共和國民族區域自治法》第52條規定“民族自治地方的自治機關保障本地方內各民族公民都享有憲法規定的權利，并且教育他們履行公民應盡的義務”。[5]在相關法律法規的保障下，民族地區公民參與公共管理具備強有力的法律基礎。

2.經濟基礎

改革開放四十多年來，我國經濟躍居世界第二，經濟發展進入新常態，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。我國實施“一帶一路”戰略,將民族地區從對外開放的大后方、邊陲、末梢,推向了最前沿、重要節點和關鍵樞紐，這將深刻改變民族地區發展定位,極大促進民族地區開放型經濟發展”。[6]內蒙古、新疆、西藏、廣西、寧夏經濟總量由1984年的680.95億元增加到2013年的64772.01億元,按可比價格計算增長了17倍,年均增長10.7%。[7]新疆、西藏、寧夏、內蒙古、青海、廣西、云南、貴州8個民族地區經濟發展在不同程度上實現質的突破，公民的物質基礎和生活水平大幅度提高，參與政治生活熱情高漲。民族地區經濟快速發展為公民參與公共管理提供了可能性。

3.文化基礎

文化自信是更基礎、更廣泛、更深厚的自信。公民勇于投入到公共管理體系建設發展之中，正是源于我國幾千年獨特的文化價值與中國特色社會主義精神文明的支撐，社會主義文藝是人民的文藝。近年來，民族地區越來越重視文化教育事業的發展，文化事業和文化產業展現出朝氣蓬勃的一面，例如：2018年，廣西公共財政教育經費占公共財政支出比例排全國第三位，學前三年階段毛入園率、義務教育鞏固率、高中階段教育毛入學率、高等教育毛入學率分別達82.7%、94%、88.5%和35%，分別提高了17.7個、6個、12.5個和11個百分點。[8]新疆學前三年幼兒毛入學率達到96.9%，九年義務教育鞏固率達到94.2%，高等教育毛入學率達到42%[9]。西藏教育財政投入近5年均增長10.9%，2018年達到253億元，各級各類學校特別是農牧區學校辦學條件得到極大改善。[10]民族地區文化教育的蓬勃發展，公民的精神文明得到充實，參與公共事務管理更加有序。

4.社會基礎

十九大報告明確指出我國社會發展邁入中國特色社會主義“新時代”。這個時代是承前啟后、繼往開來的時代，是全國各族人民團結奮斗的時代，是決勝全面建成小康社會的時代，是實現中華民族偉大復興的時代。建國七十周年，我國的政治體制改革和經濟體制改革齊頭并進，社會結構實現了封建半封建到新時代的歷史跨越。民族區域自治制度在廣西、新疆、寧夏、西藏、內蒙古少數民族地區實施，成為我國民族地區社會自治治理的獨有特色，創新了民族地區社會治理的方式，受到少數民族廣泛認可和贊同。社會結構加速轉型和民族區域自治制度實施，為民族地區公民參與公共管理提供了可靠保證。

5.理論基礎

現代公民社會理論的特征在于，將公民社會視為不同于國家或市場的領域，或者構成這些領域的各種各樣的集團。[11]現代公民社會作為第三種力量，并不是對國家和市場的“取代”，而是與國家、市場等協作治理，參與到公共管理當中。共建共治共享社會理論指出：“多措并舉，打造共建共治共享的社會治理格局”，共建共治共享的社會治理格局是一個系統工程，需要從多個方面、多個角度采取措施，綜合施策，形成合力，方能事半功倍。[12]現代公民社會理論和共建共治共享社會治理理論為民族地區公民參與公共管理奠定了基礎。

三、民族地區公民參與公共管理的價值體現

1.宏觀層面

(1)有利于推進國家治理體系和國家治理能力現代化

從治理理論角度來看，公共管理主體包括政府、市場、社會公眾等，不同層面的治理需要不同的治理主體和方式，政府失靈、市場失靈呼吁公民參與到公共管理當中，從而推動政府與市場二元治理模式的轉變，實現治理體系和治理能力的現代化。

(2)有利于發展中國特色社會主義民主政治

黨的十八大以來，我國不斷進行全面深化改革，構建服務型政府和學習型政府，簡政放權，還政于民，公民參與公共管理熱情高漲，為我國社會主義民主政治的發展建言獻策，我國民主政治實現了跨越式的發展。

(3)有助于增強政府活動的合法性

公民參與不僅使政府工作的透明度增加,保證公民對政府政策合法性的認同與支持，還增強了公民對政府的信心,有助于建立政治權力的正當性和政府活動的合法性。[13]

2.中觀層面

(1)有利于民族地區經濟的發展

經濟基礎與上層建筑相互作用，公民參與作為政治層面上的上層建筑，是一種無形的生產力與資產，身處于民族地區基層的公民，是區域經濟發展的見證者和感受者，民族地區良好的經濟發展政策離不開公民的親身參與，公民是民族地區經濟發展有力的推動者。

(2)有利于整合民族地區社會各項資源

公民具有“草根性”，是政府與社會資源之間的橋梁，公民與公民之間聯系緊密，社會資源具有共享性，當民族地區政府需要各類資源或是突發事件需要及時救援時，公民參與可以最大限度地發揮作用，為突發事件應急第一時間籌備并整合社會資源。

(3)有利于保證民族地區社會和諧穩定

縱觀我國歷史，農民起義或是王朝更迭人民都扮演者很重要的角色，甚至可以說是決定性的力量。民族地區社會和諧穩定需要公民參與，公民參與公共事務中是對公民能力的認可，符合當今公共管理主體要求，更是實現民族團結、促進各民族共同繁榮的需要。

3.微觀層面

(1)有利于保障公民個人的權力

公民權利是權利的一種形態,它是一個法律概念,通常是指一國公民所擁有的、為該國憲法、法律所規定并為該國政府所保障的權利。[14]公民參與公共管理，我國人民當家做主的體現，有助于實現公民個人權力，保障公民參與合理性與合法性。

(2)有利于提高公民政治素養

公民投身于公共管理過程中，積極與政府進行交流互動，可以擴大知識面，了解時事政治，提高思想政治覺悟，發現自身存在的不足，在不斷學習和進步中提高政治素養。

(3)有利于培養公民責任意識

公民參與并不是純粹的參與，它伴隨著一種責任意識的存在，是一種主動、有目的和負責的參與，既為政府政策行為負責，同時也為自身公共利益負責，是擔當責任的一種體現。

四、民族地區公民參與公共管理存在的問題

伴隨行政管理體制改革進一步深入，新時代民族地區公共管理煥然一新，實現了歷史性的進展。完善民族地區公共管理需正視公民參與過程中存在的問題。

1.民族地區傳統行政管理體制阻礙公民進一步參與

我國行政管理體制改革整體上取得了不俗的成績，但是在偏遠民族地區成效并不顯著，受傳統高度集中計劃經濟體制的影響，民族地區許多地方還保留著地方政府集權的特性，公民很難融入到政治生活當中。民族地區行政管理體制改革見效不大的原因有以下幾點：首先，民族地區行政體制改革更多依賴于高層設計，民族自治地方的自我發展以及完善能力比較弱，對政府的依賴性偏強，習慣于典型的政府推動型的發展模式，對于民族地區區情區況結合不夠，缺乏自主考慮。[15]1其次，空談改革，致使民族地區行政體制改革停留在淺水區。許多民族地方為了應對上級突擊檢查，在體制方面改革只是制定改革方案，草草了事，并沒有深入實施；改革意味著機構重組，許多官員為了維護自身利益對改革都是睜一只眼閉一只眼，導致改革流于形式。最后，民族地區行政管理體制改革缺乏制度保障，政策難以落實。好的政策需要制度保障，實施效果才能立竿見影，民族地區制度保障缺失，導致改革原地踏步，政策胎死腹中。民族地區公共管理的公民參與只是停留在表面，傳統的行政管理體制壓縮公民參與的空間，弱化了公民參與公共管理的意識。

2.政策制定者的冷漠，導致公民參與陷入誤區

少數民族領導干部思想觀念落后，在制定各項公共政策時忽略公民參與，極少甚至不詢問公民的意見，把公民排除在公共管理之外，公共政策制定缺乏公正性，政府質量達不到指標。由于民族地區政策制定者的冷漠和忽視，公民參與陷入幾大誤區，主要表現在：第一，導致公民缺乏政治自信。公民是政治活動的主要參與者，政府官員長期對公民參與的不認可和不贊同，公民自信心受挫，否定自身政治水平，喪失了自我認定和評價的能力，最終缺乏政治自信。第二，導致政府缺失信任。長期得不到政府的重視和關懷，公民越來越懷疑政府官員的能力，質疑政府是否是為人民大眾服務，是否是公共利益和公共福祉的促進者、是否是和諧社會的構建者，服務型政府形象在公民心目中逐漸消失，信任度急劇下滑。第三，導致公共政策無法實施。公共政策的實施需要公民的貫徹落實，否則公共政策將是一張白紙，公民無法參與公共政策的制定當中，無法了解政策的意圖和效果，認為公共政策是為實現政府利益而制定的，不承認不接受政策實施。政策制定者的冷漠，公民不斷陷入誤區，公民參與與公共管理將漸行漸遠。

3.公民參與的意識和積極性不高，效果流于形式

由于民族地區自身的特殊性，公民參與公共管理意識和積極性不高，許多公民只是簡單應付，或者是為了短暫的利益訴求被動地參與到公共事務當中。影響公民參與公共管理的意識和積極性有以下幾點因素：第一，民族地區自然環境惡劣，多是高山、大漠、戈壁、僅西北地區就有87萬平方公里的沙漠，即使在南方的個民族地區，也多分布在高山峻嶺、自然環境惡劣的地方，各自形成一定的自然隔離。[16]地域因素致使公民處于封閉狀態。第二，民族地區經濟發展落后，基礎設施條件落后，民族地區近年來雖取得重大的進步，但相較于東部地區，經濟發展還非常落后，主要依賴農業拉動經濟增長，工業和服務業滯留不前，居民收入微薄，公民參與公共管理缺少經費支撐，影響公民參與的主動性。第三,民族地區教育水平落后，公民參與意識不高。民族地區把過多精力投入到經濟發展中，忽略了對教育資源的投入，教育水平處于落后狀態，文化公共服務供不應求，難以維系人才培養，普遍缺少高素質公民參與公共管理的意識，多數停留在村民自治階段。毫無目的和以冷漠態度參與公共管理，注定是走走過場，效果流于形式。

4.公民參與渠道不暢，弱化公民監督

民族地區受限于地域原因，公民參與渠道不暢，主要體現在：首先，民族地區多為高山峻嶺和沙漠戈壁，大數據、互聯網+等難以滲透到這些地方，信息技術落后，公民無法了解公共管理最新動態。其次，交通條件差，公民無法及時參與聽證會。民族地區許多地區交通方式單一，主要以火車和汽車為主，甚至有些地方環境條件過于惡劣，交通路線無法延伸至內部，還需步行到指定站點搭車，在高鐵飛速發展時代，我國民族地區交通運輸體系建設發展，顯得不盡人意。再次，民族地區不成熟的公民社會，低發育程度的社會組織及較弱的社會治理能力，導致“公民意識”相對淡薄，增強公民對政府心理依賴的程度，阻礙了公民社會組織和公民參與公共服務管理的積極性。[17]最后，公民參與公共管理有兩種渠道：一是通過選舉代表的方式，選舉人民代表參與政策制定，但這種方式無形中削減公民參與制定政策的機會，二是由國家和政府開設人民來訪活動，促使公民參與政治制度的制定。[18]可以看出當前我國公民參與渠道還是比較少，無法提供多樣的參與渠道。參與渠道不通暢，公民無法深入參與政治生活當中，缺少與政府溝通交流，無法了解政府行為方式，弱化了公民監督。

五、民族地區公民參與公共管理的戰略選擇

公民參與公共管理是發展民主政治的熱題之一，更是十九屆四中全會推進國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。民族地區要從實際出發，結合本區域的民主政治特色，進行長遠規劃和戰略設想，走出當前公民參與的困境，為民族地區公民參與公共管理提供行之有效的辦法和戰略選擇。

1.創新民族地區行政管理體制，為公民進一步參與開辟新路徑

充分利用民族區域自治法賦予的自治權，創建與自治權利相銜接的政府管理體制是民族自治地方政府管理創新和調試的基本任務。[19]基于《中華人民共和國民族區域自治法》賦予的權利，在遵守憲法和其它法律的前提下，大膽對民族地區行政管理體制改革創新，探索公共管理發展之道，為公民進一步參與開辟新路徑。首先，遵循中央統一領導，充分發揮民族地區的主動性和積極性。民族地區在響應國家行政管理體制改革政策的同時，結合區域實際情況，因地制宜。杜絕盲目克隆改革政策和浪費資源，應站在民族地區發展的高度思考問題，集中智慧力量，攻克行政管理體制改革難題。其次，實干興邦，民族地區行政管理體制改革不能光耍嘴皮子功夫，要本著為實現機構精簡化、合理設置政府機構、創造良好的內部和外部環境，維護公共利益的目的，把行政管理體制改革全面推向新層次、新高度和新方位，從源頭上解機構膨脹臃腫和效率低下等問題。最后，民族地區政策落實和體制改革需要制度的支撐，相關部門要及時出臺相關法律法規和規章制度，給予改革推動者信心和勇氣，讓政策實施更加快速有效。加快創新民族地區行政管理體制改革，消除傳統集權制度的影響，為公民更深層次參與公共管理提供更廣闊的平臺。

2.政策制定者要密切聯系群眾，引導公民參與，樹立正確價值觀

政策制定者要密切聯系群眾，重視群眾參與，主動與公民進行交流溝通，在公共政策的制定過程中認真聽取群眾的意見和建議，讓公民參與真正融入公共政策的制定當中，成為政治生活的一部分，既體現了現在民主社會提倡的公正性，又能提高政府的質量。公民參與得到政策制定者的關心，在參與政治活動中保持正確的價值觀，主要體現在以下三個方面：第一，重拾政治信心，公民參與得到領導者的認可非常重要，它能讓公民保持高漲的政治參與熱情，活躍于政策制定過程，為改善政治環境建言獻策，最重要的是幫助公民樹立自信心。第二，增強政府信任度。政府信任度好與壞來源于公民對政府的了解，公民參與公共管理能與政府近距離接觸，了解政府辦事能力和服務宗旨，相信政府是公共利益的維護者、公共福祉的促進者、和諧社會的構建者，自愿與政府合作，增進情感。第三，保證公共政策的落實。公民參與公共政策的制定，了解政策實施的意圖，促使公民更好地理解和接受政策，加快政策落到實處，可以讓公共政策在相應的時間、地點和任務發揮有效的作用。

3.增強意識與激發活力并進，實現效率與效益的統一

制定公共政策、處理公共事務、維護公共秩序、落實公共責任和提供公共服務等公共管理活動都需要公民有意識、主動地去參與，可以說沒有公眾參與的公共管理是沒有靈魂的。民族地區要增強公民參與意識和激發公民積極性，實現公共管理效率與效益的統一。一是民族區域自治與社區群眾自治相結合是實現社會管理中依法自治和民族團結共同繁榮的重要保障，發揚民族傳統理應秉承少數民族公民的國家身份優先于族群認同的理念。[20]唯有這樣，才能更好地突破地域的限制。二是中央加大對民族地區發展的支持力度。政策上，出臺相關優惠政策，鼓勵公民參與，例如參與的公民提出好政策建議給可以獲得一定的獎勵；經濟上，給予貧困山源地區一定路費補貼，讓公民感受到溫暖，解決民族地區公民經費不足問題；交通上，民族地區許多地方交通不便，交通工具單一，無法正常出行，為公民更好地參與到公共管理中，政府應該注重完善交通設施。三是重視教文化教育，提升公民素質。加大教育資源的投入，擴大公共文化服務供給，保證文化產品質量，培養高素質公民，讓公民參與更具目的性。公民意識得到增強，參與積極性得到提高，公共管理效率和效益才能實現統一。

4.拓寬公民參與渠道，提高公民監督效力

民族地區公共管理想實現新突破新進展，必須立足于拓寬公民參與渠道。第一，當前中國要擺脫“重數據，輕治理”的困境，必須把大數據、云計算、物聯網、區塊鏈以及人工智能等數字技術融入到以人民為中心的治理理念當中去，才能實現數據治理質的突破。[15]4民族地區充分利用好大數據、互聯網+等，讓公民參與多一份選擇。第二，智囊團是實現公共管理科學化的重要保障，現階段無論是中央政府還是地方政府都加大力度構建智囊團，吸納各個領域的專家參與公共決策，來減少決策的主觀性和隨意性。[16]民族地區政府可以建立智囊團，聽取公民意見和進行民主監督，使公共政策貼近公民的實際生活。第三，積極培育民間組織。當前我國非政府組織發展日漸成熟，它是公民表達利益訴求的載體，也是公民參與公共管理的重要平臺，具有“草根性”的非政府組織，已經成為公共事務治理的重要主體之一。民族地區政府應積極培育民間組織，讓公民參與擁有更為廣闊的平臺。此外，公私合營生產、利益集團、聽證會、居民會議和職工代表大會等都是公民參與的重要渠道，民族地區結合自身情況，選擇合適的形式，形成特色公民參與，增加公民監督公共決策的效力。

五、結語

作為推進國家治理體系和治理能力現代化的公民參與，在發展中國特色社會主義公共管理中有著十分重要的作用。新時代，隨著我國政治、法律、經濟、社會和文化等各方面步入正軌，民族地區公共管理中的公民參與日益突顯其價值。公民參與一直都是公共管理領域熱題之一，如何充分發揮公民參與的的積極性，解決存在的問題，是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要保障。