嬰幼兒托育服務的國際經驗與啟示

沈 婕 朱 雯

(1.湖南女子學院，湖南 長沙 410004；2. 湖南省人民政府直屬機關第二幼兒院，湖南 長沙 410004)

嬰幼兒托育服務已成為各國普遍關注的民生需求問題，完善嬰幼兒托育服務也成為各國社會公共服務體系建設的重要內容。根據國家統計局公布數據顯示，自2016年我國實施鼓勵生育的 “全面放開二孩” 政策至今，人口出生率未增反降，并未達到其政策設計的預期效果，究其原因，嬰幼兒托育服務問題是影響生育意愿的重要因素[1]。一些發達國家嬰幼兒托育服務政策和管理監督方面起步早，且積累了一定經驗，做法值得我們思考與借鑒。

一、 發展嬰幼兒托育服務的共性緣起

梳理發達國家發展嬰幼兒托育服務的緣起與發展，發現受不同的政治、經濟、文化等多因素影響，各國開展嬰幼兒托育服務的時間、內容、措施、效果不盡相同。但隨著社會公共服務發展的需要、性別平等的推進、嬰幼兒早期教育價值得到肯定，這三點契機是推動其嬰幼兒托育服務走在世界前列的共性緣起。

第一，家庭照護職能的不斷外溢，對各國社會公共服務領域的嬰幼兒托育服務提出了現實要求。家庭是社會的細胞，社會的發展與進步離不開家庭的支持，家庭與社會的發展相伴相生、相輔相成。隨著越來越多的父母雙雙進入職場承擔起社會責任，讓家庭原有的嬰幼兒照護職能逐漸向社會轉移，越來越多的嬰幼兒照護需要社會給予支持，催生了社會公共服務領域的嬰幼兒托育需求不斷增加。

第二，性別平等的推進，發揮了家庭政策在促進社會發展中的功能和作用。隨著女性就業率的提升，越來越多的女性打破了傳統的性別桎梏，開始走出家庭走向崗位，在職場中實現自我價值。法國的家庭政策可為有3歲以下孩子且有工作意愿的母親提供母職助理雇傭，以緩解女性因工作與家庭帶來的雙重壓力，提高婦女勞動力市場參與度，推動社會性別平等，發展嬰幼兒托育服務便自然成為發達國家家庭政策的共同議題[2]。

第三，嬰幼兒早期教育價值得到普遍認可，在世界范圍內已經取得了廣泛共識。《聯合國兒童權利公約》規定，對兒童的照護是社會和家庭不可推卸的責任和義務。聯合國教科文組織發布的全球檢測報告顯示，從出生到入學前這一期間的照護和教育將為個體生命今后的學習與發展奠定重要基礎。越來越多的國家加入聯合國發起的《達喀爾行動綱領》，開始重視兒童早期照護和權益保障，并為此付出了諸多努力，推動著本國嬰幼兒托育服務的健康有序發展。

二、嬰幼兒托育服務的國際經驗

縱觀世界各國托育服務的成效看，發達國家的嬰幼兒托育服務已領先于其他國家。在支持體系、管理模式、服務供給、科學監管等方面形成了各自的先進經驗，在促進家庭與社會平衡發展、保障兒童權益等方面發揮了積極作用。

1.健全完備的政策支持體系

嬰幼兒托育服務的重要性已成為很多國家的共識，發達國家對嬰幼兒托育服務政策的關注與投入較早，大多建立了涵蓋嬰幼兒照護各環節的政策支持系統。日本政府早在1947年就頒布了《兒童福祉法》，明確了保育所的社會福利性質，1993 年起每年為母親提供福利待遇和時間支持，為企業支付 “企業內托兒補助金”，2016 年出臺的《企業主導型保育事業費補助金實施綱要》等政策，規定了托育所的標準、師生比及補助金額，還通過稅收補貼、育兒補貼、假期補貼等多種福利舉措增加嬰幼兒托常服務供給，來緩解家庭的育兒壓力，鼓勵生育[3]。在瑞典政府將嬰幼兒托育服務列為公共產品，分別從政府政策、財政稅收、監督管理三方面入手，努力為國民織就嬰幼兒托育服務的政策網絡，引導托育服務的功能性發展，平衡市場與家庭之間的供需關系，還確立監察局為全體托育服務機構的監察機構，以確嬰幼兒托育的服務質量。在英國政府為支持嬰幼兒托育服務發展，頒布了《應對保育挑戰》等系列文件法規，實行政府財政干預下的投入保障機制與成本分攤機制，有效推動了托育服務事業更好、更快地發展。

2.特色鮮明的管理模式

受政體與文化等影響，各國嬰幼兒托育服務的管理模式不盡相同，各有特點。發達國家的管理模式可歸為三類：分權模式，集權模式和效率驅動模式。美國是多民族、多種族、多宗教的聯邦政府，受自由主義影響，因而美國是嬰幼兒托育服務分權管理模式的代表。美國政府傾向將權力下放，給予各州最大的自由，聯邦政府只負責宏觀戰略方面的托育服務政策制定，在聯邦政府規定的范圍內，各州可根據州情行使教育管理和質量監督權力，如可靈活調整聯邦政府下撥的 “兒童保育和發展基金”(CCDF)參數，每州可對本轄區內各類日托班的標準各自立法提出不同要求，這種因地制宜地分權管理模式較好規避了政策的 “水土不服” 問題[4]。澳大利亞是集權管理模式的代表，為給國民提供統一、便捷的、可負擔的高質量兒童保育與教育服務，政府在2008年設立了早期教育與兒童保育辦公室(OECECC)統籌全澳的幼兒保教事務、制定重大政策，地方政府則只要遵照政策執行實施。效率驅動模式的代表是日本，日本政府給予市場一定的自由和空間，嬰幼兒托育事業發展更多的是效率驅動，政府通過豐厚的財政投入促成各類托育機構的蓬勃建立，以平衡市場供應與需求，在政府的政策指導和福利投資引導這兩根指揮棒的驅動下，政府輔助規范行業發展，力求嬰幼兒托育市場資源達到最優狀態。

3.形式多樣的服務供給

在美國不同年齡的嬰兒有相應的托育機構負責照護，因而將嬰兒放到專業的托育機構是非常自然的事情，如infant class 為0-20個月的嬰兒提供照護；todder class為20個月—3歲的嬰幼兒提供照護；政府還為3歲以下的家庭提供了以日托中心與家庭式托兒所為主，多種方式并存的嬰幼兒托育選擇。德國為國民提供三類兒童托育服務，有接收出生8周至3歲前嬰幼兒的托育中心；接收3歲至學齡前兒童的幼兒園；接收1歲至12歲兒童的日托中心，這些托育機構不論公立或私立，均在德國政府的監管之下運行，力求做到有需求便服務的全覆蓋。日本政府為國民家庭和嬰幼兒提供種類多樣的托育服務供給，這些小規模保育事業、家庭保育事業、居宅訪問型保育事業、地方單獨事業的保育室、事業所內保育事業以及保育所、幼稚園、兒童園等形式多樣的保育服務供給，極大地滿足了國內市場的托育需求。

4.嚴格科學的監管舉措

瑞典是高福利國家，政府將嬰幼兒視為未來的國家公民，為確保未來的公民有一個良好的開始，政府非常重視嬰幼兒托育服務質量，將瑞典監察局確立為監督機構，所有的托育服務機構的運營均需接受其監督。在英國政府制定托育服務督導制度，運用托育機構準入標準和托育質量督導機制，調節和規范嬰幼兒托育市場，監控托育機構的保教質量，另外，英國政府還引入Ofsted托育服務登記處第三方監管機構，代表政府行使嬰幼兒托育服務的監管權，Ofsted有權根據監察結果采取干預或強制措施來懲戒違法機構[5]。美國的 “幼兒教育協會”(NAEyC)是政府授權認可的托育服務監督和評估機構，該協會定期向社會發布權威監察報告，報告涵蓋的質量認證體系(QRIS)涉及教師、環境、內容、健康與安全、營養與飲食等11個方面[6]。各國嚴格的監管舉措，引導著嬰幼兒托育行業的健康有序發展，將這一涉及民生福祉的社會公共服務保質保量地惠及國民及其家庭。

三、發展我國嬰幼兒托育服務

1.加強政策支持，完善支持系統

發達國家的嬰幼兒托育服務制度體系完備，涉及的各個要素與環節呈現系統化有序運行。鑒于此，我國首先應盡快將嬰幼兒托育服務納入經濟社會發展相關規劃，強化政策引領與統籌，完善頂層設計，建立有利于嬰幼兒托育服務發展的上下游行業發展生態圈。政府應從政策支持、財政稅收支持、配套時間支持、信息技術支撐、社會支持等方面積極響應，構建環環相扣的嬰幼兒托育服務支持系統。如加快出臺國家和地方的中長期嬰幼兒托育發展規劃和實施細則等政策措施，鼓勵多種力量投身嬰幼兒照護事業發展的各個環節；規范行業標準，加大財稅補貼減免扶持力度；探索靈活且與嬰幼兒照護服務措施相銜接的父母育兒假期制度；充分利用大數據、互聯網等信息技術支撐，加強統計分析與監測管理，精準高效地提供供需信息；加快專業人才隊伍建設，在全社會營造友好的嬰幼兒托育環境等，為保障嬰幼兒托育服務的規范性、專業性、科學性及有效性發展，提供全過程全方位的系統支持。

2.強化協調合作，優化管理模式

我國的嬰幼兒托育服務行業發展歷經了起步、成型、調整、規范化四個歷史階段，其管理主要由衛生健康部門承擔職責，但教育、民政、財政、公安消防、稅務、住房城鄉建設、發展改革、市場監管等部門都有參與到嬰幼兒托育服務事業發展的監管過程中，多頭管理、重復管理，不作為與亂作為的弊端時而顯現[7]。我國地域遼闊，西部地區與東南部地區的經濟差距較大，各地社情民情也各有差異，可嘗試借鑒分權模式管理經驗，中央做好嬰幼兒托育服務發展的中長期發展規劃、制度建設等頂層設計，各省(直轄市)政府可因地制宜，協調行業上下游發展鏈，統籌配置各類所需資源要素，協調政府相關職能部門和群團組織及行業協會作用，各司其職，通力合作，增加服務供給，拓展服務渠道，優化管理流程，提升管理能效，打造能造福一方百姓的嬰幼兒托育服務系統，共同推動社會公共服務事業的提升。

3.擴大服務供給及受益覆蓋面

國外嬰幼兒托育服務供給形式多樣，服務方式機動靈活，其中社區托育、家庭互助式托育的經驗值得借鑒。我國除發展純公立、純私立及公私合營的托育機構外，發展社區托育、家庭式托育也是增加服務供給的有效載體。社區是我國基層管理和社會服務單位，加之 “鄰里互助”“遠親不如近鄰” 的鄰里良性互動關系，決定了我國因地制宜地發展社區托育、鄰里家庭互助式托育來滿足家庭個性化托育需要，前景可期，大有可為。為縮短服務半徑，提高服務效率，彌補公共托育服務供給不足，可鼓勵和支持符合資質要求的各方力量積極參與進嬰幼兒托育服務供給體系中，個性化針對性地為社區家庭提供全日托、半日托、臨時托等形式多樣、服務靈活的托育選擇，也讓更多家庭擁有托育自主選擇權。這種社區托育、家庭互助式托育更符合社情民意，可為千百萬家庭提供就近、便捷、可信、多樣的嬰幼兒照護服務形式，可成為有效緩解當前托育供需矛盾，擴大嬰幼兒托育服務供給，增加受益覆蓋面的有益嘗試。

4.加強監督管理，健全監管評價機制

加強嬰幼兒托育服務質量監管是發達國家保障托育事業健康發展的重要手段。我國對嬰幼兒托育服務的督查與監管尚在起步階段，信息公開披露與通報制度尚未建立，督查評估的框架、標準、實施細則尚待擬定。嬰幼兒托育服務事關千家萬戶，涉及百姓福祉，必須一手抓發展一手抓監管，兩手同時抓，兩手都要硬。我國可借鑒美國與英國做法，借助第三方機構力量來督查與監管嬰幼兒托育服務質量，定期向社會發布權威監察報告，由市場這雙看不見的手來優勝劣汰，確保服務質量。除從硬件、師資、環境等源頭嚴格設置準入標準外，還可以實施諸如星級評價等動態監管舉措，設立強制退出機制和懲戒機制，從準入條件、過程監管、質量提升、服務評級、懲戒退出等方面多管齊下，構建科學、嚴謹的監管評價機制，為家庭提供安全、可信的托育服務。