生態(tài)保護(hù)紅線法律制度的優(yōu)化維度

李愛琴 王莫言

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000)

一、生態(tài)保護(hù)紅線法律制度的理論內(nèi)涵

1.生態(tài)保護(hù)紅線的概念及特征

生態(tài)保護(hù)紅線是我國繼 “18億畝耕地紅線” 后，另一條被提升到國家層面的底線，是社會(huì)實(shí)踐發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是當(dāng)代中國環(huán)境治理的重要途徑。從管控內(nèi)容的角度來看，生態(tài)保護(hù)紅線的管控內(nèi)容主要集中在生態(tài)功能保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量提高、自然資源的高效利用三個(gè)方面；從保護(hù)形式的角度來看，生態(tài)保護(hù)紅線是對自然區(qū)域環(huán)境的全面保護(hù)，也是對自然區(qū)域環(huán)境保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，旨在通過一系列科學(xué)有效的維護(hù)措施而對自然區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、自然資源進(jìn)行保護(hù)。而生態(tài)保護(hù)紅線的劃分也是國家按照統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立的，實(shí)質(zhì)上生態(tài)保護(hù)紅線是具有國家強(qiáng)制力的空間 “實(shí)線”，這種標(biāo)準(zhǔn)性劃分更加有利于生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

生態(tài)保護(hù)紅線有三大特征：一是客觀性。生態(tài)紅線的首要目標(biāo)是對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量的提高，是以構(gòu)建國家生態(tài)安全格局為目標(biāo)，充分分析了生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及主體功能特點(diǎn)，在遵循客觀自然規(guī)律及生態(tài)系統(tǒng)整體性的基礎(chǔ)上搭建的一道國家生態(tài)安全 “屏障”。明確生態(tài)保護(hù)紅線是保護(hù)我國生態(tài)環(huán)境的硬性要求，貫徹落實(shí)生態(tài)紅線從客觀上對于促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)、人與自然和諧相處、提高自然環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性具有重要意義。二是協(xié)同增效性。生態(tài)保護(hù)紅線制度的建立不僅是對我國生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更是為了解決當(dāng)前人類經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與自然環(huán)境不斷惡化之間的矛盾，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有長遠(yuǎn)作用。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人類無節(jié)制地向大自然索取各類自然資源，排放污染物，導(dǎo)致自然資源嚴(yán)重短缺，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。因此，需加強(qiáng)全國跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線的立體銜接，建立協(xié)調(diào)有序的生態(tài)保護(hù)紅線總體規(guī)劃，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定與區(qū)內(nèi)總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，切實(shí)立足于地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀。三是強(qiáng)制約束性。生態(tài)保護(hù)紅線是我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本性規(guī)定，具有嚴(yán)格的約束力和可操作性。其目的是確保生態(tài)環(huán)境的底線不被突破，要求生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，有必要根據(jù)其特點(diǎn)制定嚴(yán)格的管理措施和環(huán)境準(zhǔn)入制度，禁止在生態(tài)紅線范圍內(nèi)進(jìn)行不符合環(huán)境評估的工程建設(shè)和破壞行為，違法者對不符合區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的違法行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.生態(tài)保護(hù)紅線法律制度的意義

生態(tài)保護(hù)紅線是我國環(huán)境保護(hù)的重要制度創(chuàng)新，不是對已有的環(huán)境法律制度體系的替代，而是在新時(shí)代條件下從生態(tài)系統(tǒng)角度對環(huán)境法律制度的立法理念、管控措施、制度安排等方面的重新定位，對于有效維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的有序發(fā)展和生態(tài)空間具有重要作用，是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、整合環(huán)境資源配置的創(chuàng)新方式。生態(tài)保護(hù)紅線法律制度在調(diào)整人與自然關(guān)系的各種制度選擇中，逐漸成為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最嚴(yán)格的法律制度，這是我國現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境發(fā)展的客觀要求和時(shí)代需要，也是馬克思主義理論中國化在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一次質(zhì)的飛躍和原創(chuàng)性成果。

二、生態(tài)保護(hù)紅線法律制度的問題審視

1.生態(tài)保護(hù)紅線制度規(guī)劃立法缺乏整體觀

由于我國生態(tài)保護(hù)意識(shí)覺醒較晚，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的立法技術(shù)不足，立法水平低。生態(tài)保護(hù)紅線制度的整體觀是指生態(tài)保護(hù)紅線制度應(yīng)與其他法律法規(guī)保持協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌兼顧。在生態(tài)保護(hù)紅線制度立法的過程中，各個(gè)法律制度之間缺乏一定的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)和綜合性。我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定是伴隨著時(shí)代發(fā)展的實(shí)際需要不斷修改完善的，在應(yīng)時(shí)而生的生態(tài)紅線的戰(zhàn)略決策與促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，一些法律規(guī)定已經(jīng)不能滿足我國新時(shí)期環(huán)保事業(yè)的發(fā)展要求。

由于生態(tài)保護(hù)紅線與森林、草原、水資源等息息相關(guān)，生態(tài)保護(hù)紅線制度立法應(yīng)當(dāng)全面協(xié)調(diào)我國《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》及《中華人民共和國水法》，這些法律條文雖然都體現(xiàn)了保護(hù)自然資源和自然環(huán)境的指導(dǎo)思想，但調(diào)整范圍上過于狹窄、籠統(tǒng)，涵蓋范圍不明確，缺乏整體協(xié)調(diào)性，在法律適用的過程中難免出現(xiàn) “獨(dú)木難支” 的局面，使法律運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線制度立法的整體性，需要高水平運(yùn)用立法技術(shù)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好我國出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律，協(xié)調(diào)好國家監(jiān)管權(quán)力、各級(jí)政府主體責(zé)任、公眾保護(hù)生態(tài)義務(wù)，建立一個(gè)嚴(yán)密、立體的生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)，否則會(huì)使得生態(tài)保護(hù)制度在法律適用的過程中缺乏實(shí)效性，使立法目的無法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)、生態(tài)保護(hù)的目的無法實(shí)現(xiàn)。

2.生態(tài)保護(hù)紅線制度差異化管控機(jī)制不足

生態(tài)保護(hù)紅線制度差異化管控機(jī)制是指在生態(tài)保護(hù)紅線制度的立法過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境差異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異進(jìn)行差異化規(guī)定，增強(qiáng)法律適用的有效性和機(jī)動(dòng)性。然而，我國生態(tài)紅線保護(hù)制度采用全國 “一刀切” 的方式，這一立法模式，雖然減輕了立法負(fù)擔(dān)，但由于我國幅員遼闊，各地生態(tài)環(huán)境有較大差異，如果采用統(tǒng)一的立法方式，難免會(huì)產(chǎn)生法律適用率低，無法真正解決現(xiàn)實(shí)矛盾的局面。除此之外，我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異會(huì)使得違法成本的不同，如果全國采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的話，難免導(dǎo)致對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的犯罪行為懲戒力度不夠，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)懲罰過重，無法起到法律應(yīng)有的規(guī)范作用。同時(shí)，各地生態(tài)問題存在許多不可預(yù)測的因素，由于我國生態(tài)保護(hù)紅線制度的差異化管控機(jī)制不足，立法缺乏一定的靈活性，導(dǎo)致法律適用率低下，無法起到法律定分止?fàn)幍男Ч?/p>

3.生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任制度缺失

在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，往往出現(xiàn)一系列破壞生態(tài)環(huán)境的行為，置生態(tài)紅線制度于不顧，然而生態(tài)破壞行為的發(fā)生往往不是一個(gè)犯罪主體，包括主管部門監(jiān)管力度不夠，行為人法律意識(shí)淡薄，執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)等原因。這一行為的背后無疑暴露出我國生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任制度缺失的問題，在發(fā)生違法行為后應(yīng)當(dāng)對故意越線造成生態(tài)環(huán)境破壞的有關(guān)部門和責(zé)任人員依法懲治，嚴(yán)厲打擊。如果缺乏嚴(yán)厲的責(zé)任追究機(jī)制往往會(huì)使行為人對其違法犯罪行為缺乏必要的警戒意識(shí)和底線意識(shí)。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，監(jiān)管力度不足，監(jiān)管主體窄，監(jiān)管渠道不暢，使得社會(huì)對生態(tài)破壞行為的監(jiān)管力度不足，單靠政府往往很難達(dá)到監(jiān)管效果。

三、生態(tài)保護(hù)紅線法律制度優(yōu)化維度

1.依據(jù)整體觀推動(dòng)生態(tài)紅線總體規(guī)劃立法

利用馬克思主義整體觀指導(dǎo)新的實(shí)踐，正確認(rèn)識(shí)生態(tài)保護(hù)紅線制度作為環(huán)境保護(hù)法律體系的一個(gè)分支，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的法定化和系統(tǒng)化管理模式。是以生態(tài)紅線劃分的科學(xué)性、生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性為出發(fā)點(diǎn)，對有限的空間資源進(jìn)行整合和有效利用，充分考慮生態(tài)建設(shè)的各個(gè)法律制度之間的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)且綜合的設(shè)計(jì)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)和維持生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行能力之間做出權(quán)衡，需要國家履行監(jiān)管權(quán)利、各級(jí)政府落實(shí)主體責(zé)任、公眾履行保護(hù)生態(tài)的義務(wù)，共同實(shí)現(xiàn)有效提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的一種有組織方式。生態(tài)紅線體現(xiàn)了眾多類型生態(tài)系統(tǒng)在發(fā)展中的保護(hù)要求，為構(gòu)建系統(tǒng)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)不僅需要立足于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的發(fā)展實(shí)際，更應(yīng)注重由諸多環(huán)境要素組成的新型空間管控模式的銜接與協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立全國統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)紅線法律法規(guī)體系。強(qiáng)化生態(tài)紅線法律約束力，設(shè)立生態(tài)紅線專門司法審判團(tuán)隊(duì)，建立各類案件繁簡分流、快速辦理機(jī)制，優(yōu)化政法資源配置與利用，完善生態(tài)紅線糾紛解決過程中的人民調(diào)解機(jī)制，運(yùn)用公益訴訟維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益以及人民群眾的合法權(quán)益，提高法院審判 “生態(tài)紅線” 糾紛的執(zhí)行質(zhì)效[1]。

2.依據(jù)辯證觀構(gòu)建生態(tài)紅線差異化管控機(jī)制

在馬克思主義辯證觀的指導(dǎo)下，一切從客觀實(shí)際出發(fā)，在紅線劃定過程中既考慮各區(qū)域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)訴求，更考慮到未來發(fā)展需要，以確保劃定的生態(tài)紅線區(qū)域得到長遠(yuǎn)有效保護(hù)。首先，由于我國各地區(qū)資源環(huán)境條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在區(qū)域差異性，加之各地生態(tài)問題存在許多不可預(yù)測的因素，生態(tài)保護(hù)紅線在劃定過程中需因地制宜、充分考慮區(qū)域生態(tài)功能承載力及區(qū)域發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，依據(jù)生態(tài)要素自身的客觀特征、生態(tài)空間服務(wù)功能差異制定與生態(tài)保護(hù)紅線性質(zhì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的差異化地域空間管控措施，以生態(tài)空間保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量控制及資源利用管理為基礎(chǔ)，對自然保護(hù)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)評估，依據(jù)生態(tài)要素自身的客觀特征、生態(tài)空間服務(wù)功能差異制定與生態(tài)保護(hù)紅線性質(zhì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的差異化地域空間管控措施來構(gòu)建生態(tài)紅線分類與管控體系。基于各省市地區(qū)現(xiàn)有資源環(huán)境優(yōu)勢及未來發(fā)展?jié)摿Γ瑒澏ň哂胁煌l(fā)展方向的區(qū)域類型，與全國各區(qū)域主體功能區(qū)劃相銜接，促進(jìn)紅線區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，依據(jù)空間準(zhǔn)入規(guī)則制定各區(qū)域開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和控制引導(dǎo)措施[2]。其次，設(shè)定差異化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)是由政府制定的，不同類型的生態(tài)系統(tǒng)及不同地區(qū)的情況有很大差異，并且受償主體也不同，其適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同。統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具備針對性，需要根據(jù)每個(gè)區(qū)域保護(hù)對象的不同，綜合考慮各種差異化因素，包括生態(tài)紅線區(qū)域必要的基本設(shè)施建設(shè)、生態(tài)效益的利用情況、直接經(jīng)濟(jì)損失及各項(xiàng)管理費(fèi)用，制定一套科學(xué)合理的政府指導(dǎo)性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.依據(jù)社會(huì)歷史觀建立生態(tài)紅線法律責(zé)任制度

馬克思主義社會(huì)歷史觀充分彰顯了以人為本的價(jià)值理念，體現(xiàn)了人民性的鮮明價(jià)值立場，指明了人民群眾是生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)者。生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任制度作為改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制的重要手段，逐漸成為我國不同環(huán)境區(qū)域基本的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，已成為我國環(huán)境質(zhì)量的 “高壓管理制度”。生態(tài)保護(hù)紅線作為當(dāng)今生態(tài)環(huán)境保護(hù)的 “生命線”，體現(xiàn)天人合一的思想境界，讓生態(tài)紅線法律責(zé)任制度成為維護(hù)我國環(huán)境安全的 “帶電高壓線” 勢在必行。

在生態(tài)紅線法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)上，一方面，使人們自覺樹立紅線意識(shí)維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制紅線區(qū)范圍內(nèi)的居民活動(dòng)和不利于區(qū)域內(nèi)總體環(huán)境維護(hù)的建設(shè)項(xiàng)目。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題頻頻出現(xiàn)，究其原因是人類不斷增長的物質(zhì)需求和對大自然的過度索取導(dǎo)致的，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，往往出現(xiàn)一系列破壞生態(tài)環(huán)境的行為。因此，對不顧生態(tài)紅線區(qū)域的規(guī)定，置生態(tài)紅線制度于不顧，故意越線造成生態(tài)環(huán)境破壞的有關(guān)部門和責(zé)任人員依法追究其民事、行政等法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。在生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)中明確政府、企業(yè)和公民個(gè)人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)與法律責(zé)任，對于超越生態(tài)紅線的侵害行為承擔(dān)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任，使公眾更加明晰生態(tài)紅線是不可觸碰的生態(tài)安全底線，更加自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)格的越線責(zé)任形式是實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線制度價(jià)值目標(biāo)的根本路徑和關(guān)鍵。另一方面，建議根據(jù)國家明確的 “樹立底線思維，嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線” 要求，有針對性地選擇目前生態(tài)紅線要求下涌現(xiàn)的新增突出難題。首先，開展不同對象、不同層次、不同類型的政府環(huán)境責(zé)任考核，明確政務(wù)工作人員在環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線，提高自身素質(zhì)；其次，政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)、政民良性互動(dòng)平臺(tái)等亟待完善，在制度實(shí)施過程中進(jìn)一步加大考核評價(jià)等信息的公眾參與力度，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，加強(qiáng)公眾對政府行為的監(jiān)督，充分尊重社會(huì)公眾的主體地位[3]。

四、結(jié)語

生態(tài)保護(hù)紅線制度是我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要進(jìn)程，對于完善我國生態(tài)環(huán)境治理體系、推進(jìn)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，蘊(yùn)含了馬克思主義哲學(xué)的立場、觀點(diǎn)、方法。本文從哲學(xué)的視角深入認(rèn)識(shí)生態(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)的相關(guān)問題，在發(fā)掘問題的基礎(chǔ)上以馬克思主義哲學(xué)為依據(jù)，提出解決當(dāng)前我國生態(tài)保護(hù)問題的一系列積極舉措。立足我國國情，使這些舉措更加具有針對性和有效性，從立法到執(zhí)法，在政策的執(zhí)行過程中，提高保護(hù)效率，提升法律決策的科學(xué)性，保證法律能落到實(shí)處。使這類違法犯罪行為不能、不想、不敢再發(fā)生，更好地創(chuàng)造社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢、環(huán)境保護(hù)新模式，努力開創(chuàng)國家生態(tài)文明建設(shè)的新局面，對于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。