以底線思維方法引領脫貧攻堅

房 宏 琳

(黑龍江省社會科學院 學習與探索雜志社，哈爾濱 150028)

引 言

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要在各項工作中堅持底線思維，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，這樣才能有備無患、遇事不慌，牢牢地把握主動權。目前，在統籌推進“五位一體”的總體布局中所涉及的各項工作中，都面臨著不同程度的風險考驗。為應對這些風險，用底線思維去思考和解決這些問題是十分必要的。底線思維是一種思維方式的策略安排，是一種以風險為標準所設立的最低界限。在現實生活中，人們完成各項工作都存在一定的不確定性，因而在取得成績的同時也會有一定風險。如何在取得成績和發生風險之間進行權衡選擇會受到一定的思維方式影響，不同的思維方式也會產生不同的效果。實踐充分證明，堅持底線思維、增強憂患意識，是我們黨戰勝風險挑戰、不斷從勝利走向勝利的重要思想方法、工作方法、領導方法。

脫貧攻堅是黨的十九大報告提出的三大攻堅戰之一。2019年中央經濟工作會議也明確提出，要確保脫貧攻堅任務如期全面完成，集中兵力打好深度貧困殲滅戰，政策、資金重點向“三區三州”等深度貧困地區傾斜，落實產業扶貧、易地搬遷扶貧等措施，嚴把貧困人口退出關，鞏固脫貧成果。要建立機制，及時做好返貧人口和新發生貧困人口的監測和幫扶[1]。把堅持底線思維與脫貧攻堅聯系起來，既是脫貧攻堅本身的內在要求，也是脫貧攻堅實施的基本遵循。堅持底線思維對脫貧攻堅具有認識上、方向上和政策取向上的不同功能[2]。

一、堅持底線思維是認識脫貧攻堅性質的前提

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是中國共產黨的重要使命。新中國成立以來，中國共產黨在領導中國人民進行社會主義建設的過程中，始終把消除貧困、改善民生作為重要工作。眾所周知，解決貧困問題必須以一定的生產力水平為基礎，在生產力水平比較低的發展階段上解決貧困問題，主要要處理好短期和長期的關系。而我國在處理這一關系時曾出現過波折，主要表現在沒有把解決貧困問題建立在生產力發展的基礎上，而是把注意力集中在通過分配來消除貧困，結果是事與愿違，以人均收入水平衡量，我國一度處于世界低收入國家的行列。改革開放后，我國在解決貧困問題上做了重大調整：不僅把它作為一個長期問題，也把它建立在大力發展生產力的基礎上。這一調整從根本上改變了我國的局面，人們的收入及生活水平也快速提升，目前我國人均收入水平已經進入世界中等偏上國家行列。不過，貧困問題并沒有全面解決，由于不斷拉大的收入差距，一部分人依然處于貧困狀態，脫貧也從過去的普遍性解決貧困，到解決一部分人的貧困，再到建立在精準扶貧、精準脫貧基礎上的徹底解決絕對貧困問題。

一個國家在整體上擺脫絕對貧困，這是一個很大的難題[3]。據世界銀行最新統計，2015年全世界仍有8億多人生活在貧困之中，其中，中國貧困人口占了近1/10。2015年世界各國領導人在聯合國通過了“可持續發展目標”(SDGs)，提出到2030年“在世界各地消除一切形式的貧困”。與此同時，中國政府也作出了堅定承諾：到“2020年消除絕對貧困”。在我國確立決勝全面建成小康社會目標后，確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧，進而使所有處于絕對貧困的人口都脫貧，這是有著巨大挑戰的問題。面對這一宏大而艱巨的任務，從底線思維出發才能正確地認識這一問題。我國在社會主義建設和改革道路上經歷了一個不斷探索的過程，但我們始終堅持社會主義方向及基本制度。在我國社會主義處于生產力水平較低時期，突出發展生產力的任務，一定程度上會影響整體性脫貧目標的實現，甚至把貧困看作是發展的一種代價。但隨著我國生產力水平提高和經濟實力的增強，解決貧困問題應該考慮社會主義制度的性質，并把它作為確定脫貧底線的根據。認識我國的貧困問題，不能限于經濟的視角，還應該從政治的視角去考慮。把脫貧與社會主義的本質要求聯系起來，與黨的使命聯系起來，就應該有一個特殊的底線。在這一底線下，我們要實現脫貧、要進行的脫貧攻堅就應該是整體性脫貧、一個也不能少的脫貧。

二、堅持底線思維為探索脫貧攻堅路徑明確了方向

實現整體性脫貧，使目前處于貧困的每一個人都脫貧，這是我們在底線思維下要達成的目標。完成這樣的脫貧攻堅任務，不能簡單地遵循已有的路徑。過去按照發展經濟學的思路，解決貧困問題主要建立在經濟發展的基礎上，因此，發展經濟成為解決貧困的主要途徑，其中，實現經濟增長又是最關鍵的因素。這確實是脫貧的基本思路，沒有經濟增長或經濟發展，脫貧就缺乏經濟基礎。但是，這絕不是脫貧的唯一決定因素，從經濟增長到脫貧還需要許多中介環節，以引導經濟增長的成果導向解決貧困問題。要實現整體性脫貧以及使每一個貧困人口脫貧，僅僅借助經濟增長是很難達成這一目標的。要使每一個貧困人口都脫貧，必須采取精準扶貧、精準脫貧的路徑，這是我們在解決貧困問題的特殊底線下應該作出的選擇。

讓每一個貧困人口脫貧，只有通過精準扶貧才能實現。貧困產生的原因是多種多樣的，如果扶貧的措施單一化，一定會造成有些脫不了貧。觀察世界各國解決貧困問題的途徑，大多體現為以較為單一的途徑去解決不同人的不同貧困問題。因此，即使在一些發達國家也能看到絕對貧困的現象。對于發達國家來說，絕對貧困問題并不是生產不足的問題，而是它們并沒有把解決所有人的絕對貧困作為目標，也不會采取多樣化且精準的方式去扶貧。我們提出要使所有的貧困人口脫貧，不使每一個貧困人口在建成小康社會后掉隊。決不能重復發達國家的扶貧道路，也不能走我們過去的扶貧道路，而應該在摸清每一個貧困戶、每一個貧困人口實際情況的前提下，采取有針對性的對策。這種方式通常不會為發達國家所選擇，原因是該方式付出的成本較高。堅持以人民為中心，使所有人都擺脫貧困，讓每一個貧困人口實現脫貧，這是貫徹以人民為中心的底線。習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上指出，“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”，“各級領導干部要從鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎、從保持同人民群眾的血肉聯系的高度出發”，解決好脫貧攻堅戰“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”的問題，“脫貧攻堅任務重的地區黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局”[4][5]225。為了適應新時期扶貧的要求，2015年中共中央國務院制定了總體扶貧目標：穩定實現“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療和安全住房)，確保現行標準下農村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，并解決區域性整體貧困問題[5]213。習近平強調，中國扶貧攻堅工作須“實施精準扶貧方略，找到‘貧根’，對癥下藥，靶向治療。我們堅持中國社會主義制度的優越性，構建省市縣鄉村五級一起抓扶貧、層層落實責任制的治理格局。我們注重抓六個精準，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，確保各項政策好處落實到扶貧對象身上。我們堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。”[5]212排在六個精準首位的“扶持對象精準”是解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”三大脫貧攻堅任務的前提和基礎。因此，我們必須要付出精準脫貧所需的成本，而且要做到這一點有兩個優勢，一是中國共產黨領導和社會主義制度的政治優勢，二是建立在大數據基礎上的新技術進步，“互聯網+”優勢。這兩種優勢可以支持我們達成精準脫貧的目標。

三、堅持底線思維是出臺脫貧攻堅政策的遵循

黨的十八大提出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。”2012年以來，在黨中央的統一部署和國家各種強農惠農富農政策的支持下，農業農村獲得長足進展，農業現代化穩步推進，糧食生產能力達到1.3萬億斤，貧困人口從2012年底的9899萬人減到2019年底的551萬人，貧困發生率從10.2%下降到0.6%；農村教育明顯加強；覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立；農民收入增速超過經濟增速，農村社會和諧穩定，城鄉關系朝著良性互動的方向發展。但是，城鄉發展不平衡問題尚未得到根本解決。

脫貧攻堅必須有政策的支持，但要使政策有效，必須在制定政策時有正確的思維方式來指導。實現整體性脫貧，使每一個貧困人口都擺脫貧困，這是我們為打好脫貧攻堅戰需要確立的底線思維。政策是政府推行各項重要工作所作的、具有導向功能的安排。在特征上，政策都有統一性。現實中，有一些政策的有效性不強，除了與政策的科學性有關外，還與政策的落實程度有關。為脫貧攻堅制定的政策在取向上都是有意義的,但是，一項好的政策并一定能取得好的效果，關鍵在于政策落實環節有不暢或扭曲的問題。為此，有效的政策不僅要科學和符合實際，而且要充分考慮政策落實的可能性。

扶貧政策旨在使貧困人口脫貧，但政策的指向通常不會直達每一個貧困人口。從政策出臺到應該受惠的個人，必須通過一些執行環節來實現政策的轉化。如果把政策看作是一個系統，那么使政策的執行環節也進入政策系統，是最大化政策效果必須考慮的一項內容。出臺扶貧政策推動精準扶貧、精準脫貧，必須體現為一個政策系統才會是有效的。要使扶貧政策體現為這樣一個系統，不僅要使政策的運行表現為自上而下，而且還要使政策的運行表現為自下而上。自上而下是政策制定必須的步驟，而自下而上是政策執行必須的環節，使扶貧政策作為一個系統運行，比較困難的是自下而上的執行環節。如果要堅持使每一個貧困人口都脫貧的底線，那么在政策執行時就應該根據每一個貧困人口的實際情況進行政策落實。從這個角度看，在出臺扶貧政策時要為政策執行留有一定空間，使政策到達受惠人群的過程變得更好操作。這是扶貧政策執行的盲區，而使政策不走樣、有效果，關鍵在于政策執行者即各級干部的素質和政治覺悟高低[6]。因此，扶貧政策的系統化運行的“最后一公里”是干部的工作作風問題。習近平就此指出：“脫貧攻堅任務能否完成，關鍵在人，關鍵在干部隊伍的作風。要把全面從嚴治黨要求貫穿脫貧攻堅全過程，強化作風建設，確保扶貧工作務實、脫貧過程扎實、脫貧結果真實。”[7]

結 論

“2020年是具有里程碑意義的一年。我們將全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標。”[8]全面建成小康社會，一個不能少；共同富裕路上，一個不能掉隊。我們將舉全黨全國之力，堅決完成脫貧攻堅任務。當下，中國已經具備了由一部分人“先富”走向“共同富裕”的實力，中國共產黨人也義不容辭地肩負起“讓中國人民強起來”的歷史使命[9]。歷史經驗證明，“發達國家大多數走的是剝奪農民土地，通過實現工業化、城市化來帶動農村市場化發展，進而實現農業現代化的道路。”“如果照搬發達國家的模式，不僅會進一步擴大工農差別、城鄉差別，使現代化建設成為一個漫長的歷史過程，而且還會出現大量農村剩余勞動力涌入城市、淪為城市貧民的問題。”因此，“在我們這樣一個擁有十四億多人口的發展中大國實現城鎮化，在人類發展史上沒有先例。粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的老路不能再走了，也走不通了。”[10]在我國確立全面建成小康社會目標后，確保現行標準下農村貧困人口全部脫貧，做到脫真貧、真脫貧，這是極具挑戰的問題[11]。面對這一宏大而艱巨的任務，堅持底線思維對脫貧攻堅具有認識上、方向上和政策取向上的不同功能：堅持底線思維可以正確地認識這一問題，堅持底線思維可以為脫貧攻堅明確路徑，堅持底線思維可以有效解決扶貧政策落實的“最后一公里”問題。脫貧攻堅戰是一場硬仗，不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手[12]。堅決奪取脫貧攻堅戰全面勝利，將拓展發展中國家走向現代化的途徑，也將為人類發展貢獻具有時代意義的中國智慧和中國方案。