立法背景下的幼兒園教師隊伍建設

伍香平 朱會從

2020年9月，《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）在網上推出，立即引發了社會各界的關注，獲得了廣泛討論。《草案》涉及九章75條，對學前教育發展中的全方位內容進行了約定，為學前教育事業發展提供了法律保障。雖然《草案》的條款表述可能還不盡完善，有專家指出其使用詞句混淆了法律條文與一般政策文本的表達方式，出現了較多的“應該”條款，不盡嚴謹。但就其中彰顯的內容方向來說，是非常令人期待的，對政府的主體責任、兒童權利保障、幼兒園辦園規范、人員隊伍配備、經費投入、追責辦法等給出了比較明確的條款。因筆者一直關注幼兒園教師隊伍建設方面的主題，因此僅對《草案》中有關幼兒園教師的內容談談自己的理解與思考。

一、幼兒園教師是幼兒園設置的必要條件

《草案》在第24條關于幼兒園設置條件中明確提出：要配備“符合標準”的幼兒園教師，又在第53條明確縣級人民政府“負責教師配備補充和工資待遇保障”，并在第67條第3點中重申“未按規定核定教師編制、及時補充公辦幼兒園教師的”要追究責任。這些條款從配備、保障到追責，都表明了幼兒園教師是開辦幼兒園的核心要件，幼兒園教師的配備數量與補給質量，都直接決定著辦園行為規范程度與建設質量水平。

現實的痛點：數量短缺、質量不高、入職門檻低

當前普遍存在幼兒園教師數量緊缺的現象，每到開學季就容易出現“教師荒”。一些農村幼兒園為了保障正常運轉，主要采用“一教一保”甚至是“一教包班，全園共保”的班級人員配備，這與教育部2013年印發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》文件中所要求的全日制幼兒園要“每班配備2名專任教師和1名保育員”的“兩教一保”配備要求相差甚遠。為了節省專任教師數量，很多幼兒園減少開班數量，普遍存在班額過大的問題，超過35人一個班的情況也較為常見。

由數量問題引發了質量困境，只要有人愿意應聘，幼兒園就人為降低入職門檻，學前教育專業背景人員占比較小，學歷層次集中在高職高專層面，且絕大部分未獲得職稱類的專業能力認定。據調查，在農村幼兒園中任職的年輕教師，主要因結婚生子不能出遠門，所以才就近選擇到幼兒園工作以方便照顧家庭;等孩子長到上初中的年齡，這些教師就會選擇跳槽或換行業，無形中加劇了原本就數量緊缺的農村幼兒園教師隊伍流失。

對策與建議：嚴格準入制度

一方面，教育管理部門要提高高等教育學校的培養準入標準。當前，學前教育行業社會認可度不斷被提高，幼兒園教師需求量增大，這大大激發了職業院校參與、創辦學前教育專業的興趣。因此，有關部門應嚴格把關教師準入門檻，提高培養標準。對于中、高等職業學校申報學前教育專業，需要嚴格把關其師資隊伍水平、實訓室配備、實踐應用型人才培養方案、幼兒園教師資格證導向的課程設置;對于非師范類的專科院校，要嚴格按照學前教育專科國控專業要求來把關，切不可放低標準;加大專科及本科層次師范院校的培養計劃，鼓勵其向高學歷實踐應用型人才培養發展，為一線幼兒園提供專科以上學歷的教師儲備。

另一方面，教育管理部門對各級各類幼兒園的用人標準也應寧缺毋濫，把好入口關。對于缺乏愛心、沒有幼兒園教師資格證、不具備學前教育專業背景且所學專業非幼兒園教育工作所需的人員，應盡量避免聘任到教師崗位，盡量不用或少用其他學段的轉崗教師。若教師數量不足、不具備開設獨立班級條件，幼兒園應盡量延緩設班，避免出現以較少教師數量開辦過多的班級而辦出低質量學前教育的情況。

二、幼兒園教師上崗應具備任職資格

《草案》第41條明確“國家實行幼兒園教師資格制度”，這意味著要成為幼兒園教師，首先應取得幼兒園教師資格。雖然幼兒園教師資格在整個教師資格體系中屬于起始學段，但它具有學前教育的特殊性。其他學段的教師需要重新獲得幼兒園教師資格證，或經由省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門組織的專業培訓合格之后才能在幼兒園任教。這既突出了幼兒園教師資質的重要性，又彰顯了學前教育的特殊性，還能在一定程度上轉變原來“高—學段的教師—定能勝任低—學段的教育工作”的錯誤觀念。

幼兒園教師資格制度不只適用于從教工作的教師，也適用于幼兒園管理者。在第43條的園長任職資格中，要求幼兒園園長首先要具備幼兒園教師資格，還應有幼兒園教師工作經歷，可見，幼兒園教師資格對專任教師和幼兒園管理工作都至關重要。這種重要性繼續體現在第六章“管理與監督”的條款當中，還在第72條的第4點中尤其明確地指出因“不具有從業資質、未獲得任職資格而擔任教師職務的”，要追究具體人員責任。

現實的痛點：無證在崗情況不容樂觀

《教師資格條例》規定：中國公民在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教育教學工作，應當依法取得教師資格。該條例當中還專門列出了“幼兒園教師資格”，至今已經有25年。然而，我們在近兩年調研中發現，幼兒教師執證上崗的比例并不理想。除了在城市和農村城區的幼兒園專任教師執證率能達到90%～100%之外，在城市郊區和農村鄉鎮幼兒園未取得幼兒園教師資格證的占比較高，基本上在35%左右，而農村鄉鎮區域內的民辦園甚至存在全園工作人員無教師資格證的情況。其主要原因在于郊區或偏遠農村地區幼兒園教師數量短缺、入職門檻過低，為了維持幼兒園正常運轉而不執行資格證制度。

我們在對園長執證上崗情況調查中發現，園長幾乎都是先上崗后取得園長資格證，這是歷史以來的慣例。一些從中小學輪崗、轉崗成為幼兒園教師或園長的人員，仍然有一部分既未取得幼兒園教師資格證，也未接受過教育部門的專門培訓，未取得合格在崗資格;還有一些公辦園園長因事務繁忙或培訓時間地點不便而長期未取得崗位資格。

對策與建議：創新執證路徑

一是要加大執證上崗宣傳，激發幼教工作者的執證意愿，以《草案》中的法律條款要求倒推個人和幼兒園職責落實，先執證后上崗，先有證后聘任。二是加大財政投入，減輕有持證意愿人員的成本壓力，所聘幼兒園以前期資助或后期補助的方式與執證者合理分擔執證培訓考試的費用。三是創新聯動機制，由縣級教育管理部門整合本地大中專院校資源，提供培訓場地、人員，建立就近培訓、就地認證、追蹤管理的服務機制;或者明確本地執證需求，獨立或聯合臨近縣、區，邀請第三方培訓機構以招投標的機制來支持當地任職資格培訓。四是拓寬持證培訓認證路徑，采取區域性培訓并頒發合格證的過渡方法，以崗位合格認證為基礎來推進園長和教師的任職資格認證。

三、幼兒園教師要有符合標準的專業素養

如果說任職資格只是一塊上崗的敲門磚，那么專業技能與職業素養就是幼兒園教師崗位勝任力的核心指標。《草案》第40條從法律角度要求幼兒園教師要履行職業義務：“應當熱愛幼兒，具備專業能力，為人師表，忠誠于學前教育事業。”第46條規范了幼兒園教師的職業素養：“應當身心健康，遵守法律、法規和職業道德規范，尊重、愛護和平等對待學前兒童。”還在第四章“保育與教育”中進一步強調了《幼兒園教師專業標準（試行）》中“師德為先、幼兒為本、能力為重和終身學習”的內容，要求幼兒園教師應堅持保教結合的原則，禁止教授“小學化”內容，重視游戲和生活教育，配備適宜的玩教具和圖畫書，不得使用教科書，從內容、形式、材料、課程資源等多方面實施科學保教，禁止開展違背學前兒童身心發展規律的活動。

現實的痛點：專業素養與職業道德水平有待加強

自2001年《幼兒園教育指導綱要（試行）》頒布的近20年來，全國上下進行的幼兒園課程改革快速推進，幼兒園教師的教育理念、專業技能和課程實施能力不斷面臨新的挑戰。當前，“以兒童為本”的觀念仍然主要停留于理念層面，在實踐中常常出現基于教師工作便利的行為，在角色定位、班級管理和游戲實施、兒童評價等多個領域仍然存在明顯缺陷或不足。幼兒園教師隊伍素質參差不齊，個別教師的不良行為極易影響幼兒的身心健康，甚至危及幼兒的生命安全，使得幼兒園教師的職業道德水平引人關注。

對策與建議：師德素養與專業技能齊抓不放

應嚴格落實各級培訓中的師德素養課程，樹立優秀幼兒園教師典范，對于新入職教師和新手教師，應加強名師案例榜樣示范培訓和引導，加強全體教師的師德專題學習，表彰先進典范。根據《草案》中“鼓勵教研”條款，全面發揮教科研機構的職能，做好常規教育教學研討與交流工作，創新教研機制，分層推進豐富多樣的教研活動，提升幼兒園教師的專業技能。

四、幼兒園教師應享有法律規定的權利

幼兒園教師享有法律規定的職業尊重權利。《草案》在第40條中提出“全社會應當尊重幼兒園教師”，這是對《中華人民共和國教師法》（2009年修正）總則第4條尊師重教要求的具體化，也著重強調了幼兒園教師是教師隊伍的重要組成部分，具有與其他學段教師同樣的“師道尊嚴”。

幼兒園教師享有相應的工資福利和社保待遇。作為教育管理部門以及與教師工資待遇福利保障相關的其他政府部門，應當保障幼兒園教師的合法權益，包括工資福利、社會保險待遇，力所能及地改善其工作和生活條件。《草案》著重強調了對公辦幼兒園教師的權益保障，在第48條中明確提出：“縣級以上地方人民政府應當將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范疇。”這里所說的公辦幼兒園，《草案》第18條當中闡述得很清楚，是指“政府及其有關部門舉辦，或者軍隊、國有企業、人民團體、高等學校等事業單位、街道和村集體等集體經濟組織等利用財政經費或者國有資產、集體資產舉辦的幼兒園”。這意味著對號入座的這些公辦幼兒園中的教師都應當納入財政保障范疇。

納入財政保障范疇最通俗易懂的做法就是入編，即核定公辦園的編制，編制內的人員都是由財政經費統籌來支付薪水和福利待遇。《草案》明確指出，省級政府要制定公辦幼兒園教職工基本編制標準，地方各級編制部門依據基本標準和配備標準核定公辦幼兒園教職工編制并進行動態調整。實際上，在2017年7月教育部辦公廳發布《關于各地出臺公辦幼兒園教職工編制標準情況的通報》之前，全國已經有15個省（直轄市）出臺了編制標準，在這個通報出來之后，其余的各省（直轄市）也大多出臺了相應的編制標準。此次《草案》從立法的角度再次強調編制標準，其意義重大，一方面為落實各省編制政策提供法律支撐，另一方面也意味著速度緩慢的編制改革會有令人期待的變化，公辦園編制內教師年齡老化、結構失衡的狀況將得到改善。

幼兒園教師還應享有發展權利。包括職業發展和專業提升。職業發展主要表現在職務評聘和職稱評級兩個方面。《草案》第42條中明確幼兒園教師職務分為“初級、中級、副高級和正高級”四個層次，彰顯了幼兒園教師屬于專業化教師隊伍的本質。在《草案》第49條又強調：“幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任（用）方面享有與中小學教師同等的待遇。”這即表明，幼兒園教師不僅在職務評聘和職稱評定上都具發展機會，在申報機會、職數、評與聘的占比等方面都應該與中小學教師持有對等權益，為幼兒園教師的發展提供了更適宜的機會。例如，在職稱評定中可以多考慮學前教育的應用性特點，多突出教師的實踐技能而適當弱化學術論文發表的要求;考慮農村學前教育的特殊性，給予農村幼兒園教師一些特殊補助，包括艱苦邊遠地區津貼、鄉鎮工作補貼;等等。承擔了特殊教育任務的幼兒園教師將按規定享受特殊教育津貼。

專業提升主要體現在崗位培訓上，《草案》第52條專門提出要對在崗教師給予培訓支持，要求縣級以上人民政府教育行政部門開展多種形式的專業培訓，提升在崗教師的專業技能與水平。自2010年“國十條”發布以來，各類國家級培訓、省級項目和卓越教師工程等都較好地體現了崗位培訓對教師專業提升的重要價值，也為幼兒園教師提供了應享有的合法發展權益。

現實的痛點：待遇水平影響權益保障的成效

一個人的社會地位無形中會與工資待遇、收入水平掛鉤，幼兒園教師現有的工資水平整體較低，常常僅與當地最低用工起薪工資持平。絕大多數教師未進入財政性編制體系內，無法享受同工同酬，公辦園的聘用教師甚至比同區域的民辦幼兒園教師工資還低很多，同城不同酬;即便是公辦園編制內的教師，也因沒有同區域公辦小學的課后托管費補貼，而比同類小學教師的收入低—個檔次。

對策與建議：依法保障并提升待遇水平

一方面，要依法落實幼兒園教師的整體待遇水平，真正使教師的收入與同區域的中小學教師待遇標準持平，甚至是參考同區域的公務員工資標準，使幼兒園教師群體的待遇水平得到切實提升。另一方面，要加強管理與監督職能，教育行政管理部門要切實把保障教師合法權益放在隊伍建設最重要的位置，督促用人單位履行合法聘任責任，與聘任教師簽訂勞動合同，購買社會保險，準時且足額支付工資。

五、幼兒園教師應享有勞動法權益保障

《草案》尊重了《中華人民共和國勞動法》提出的“保護勞動者的合法權益，調整勞動關系，建立和維護適應社會主義市場經濟的勞動制度，促進經濟發展和社會進步”的要求，《草案》第47條明確了幼兒園教師實行聘任制：“幼兒園應當與教職工簽訂聘用合同或者勞務合同，并報主管教育行政部門備案。”這適用于所有性質的幼兒園，在民辦園當中尤其應重視勞動合同的簽訂，以保障幼兒園教師作為勞動者的合法權益。

現實的痛點：第三方勞務派遣的聘任制度不盡如人意

除了編制內的人員直接與幼兒園或教育管理部門簽署聘任合同之外，現在最常見的做法是：教育管理部門委托第三方勞務派遣公司來進行教師招錄與派遣。幼兒園所聘用的教師與幼兒園之間只有用工關系，不直接簽訂勞動合同，由于教師在幼兒園里屬于臨時用工，而且通常是—年一簽，不僅影響隊伍穩定，也時常發生勞務派遣公司不交或少交社保、變相克扣教師工資的行為。以此，由于勞務公司的管理、考核辦法與在園工作的專業要求、評價標準不—樣，使得這些聘任的教師無法對幼兒園產生歸屬感、集體榮譽感，加上與正式編制內教師同工不同酬的待遇落差，或多或少會影響聘任人員的工作熱情和積極性，從而間接影響幼兒園教育質量。

對策與建議：依法保障幼兒園教師勞動關系與對應的權益

教育管理部門應在充分使用以第三方勞務派遣的方法來規避用人風險的做法中，盡最大可能保障幼兒園教師的合法權益。首先，要明確幼兒園教師不是一般的用工，其具有職業特殊性，應嚴格執行勞動合同簽訂制度，并追蹤督促社保足額交納情況。其次，幼兒園作為直接聘任方，應建立起梯度化的薪級制度和獎勵措施，對聘任的教師給予專業成長機會和配套激勵機制，激發聘任教師愛崗敬業、積極進取、熱愛所工作的幼兒園。

六、幼兒園教師要對禁止行為承擔法律責任

《草案》第八章“法律責任”第72條當中羅列了四種違法行為，并依據行為造成的后果給出了處分、撤銷資格證終身禁教、治安管理處罰、追究刑事責任等不同處理方法，著重對體罰、歧視、侮辱、虐待、性侵或其他手段損害兒童身心健康并造成不良后果的行為進行闡述，同時也明確了“不具有從業資質”而從事教師職務的要承擔法律責任。

現實的痛點：一旦出事就辭退了事

2018年教育部出臺《幼兒園教師違反職業道德行為處理辦法》，各省市也相應出臺了該“處理辦法”的實施辦法。但是，政策文本的執行力度有限，即便是“教育法”也只能劃歸到“軟法”的行列，說明在具體的普法、執法中還存在較大的困難，也使得各種虐童事件時有發生。我們在調研中也發現，產生虐童行為的常常是聘任的教師，所以幼兒園常常以辭退了事而告終。

對策與建議：建立違法備案進行持續追蹤

對于幼兒園教師的違法行為，有關部門及幼兒園不僅應即時給予相應的處理，更應建立起備案制度，記入違法者的個人檔案中，特別是對那些被撤銷了任職資格、終身禁教的人，要實行持續追蹤，避免其換個身份再次進入教書育人的行業。