淺說《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》的邏輯架構與主要議題

張斌

2020年9月7日，教育部發布了《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》），面向社會公開征求意見。這標志著我國學前教育立法工作取得了重要的階段性成果，意味著我國學前教育事業將步上依法治教的軌道。本文擬結合《草案》文本，分析其邏輯架構，選擇幾個主要議題加以討論，為讀者們更全面、充分地理解《草案》貢獻思路。

一、《草案》的邏輯架構

《草案》共分為九章，通讀可以發現，除了第一章“總則”、第八章“法律責任”和第九章“附則”之外，其他六章分別從學前教育相關利益與責任主體、最核心的事務等角度切入，對各個主體的權利和義務進行了規范。可大致分為學前教育的實施對象——學前兒童（對應第二章“學前兒童”），學前教育的實施者——以幼兒園為代表的教育機構（對應第三章“幼兒園的規劃與舉辦”、第四章“保育與教育”、第五章“教師和其他工作人員”）和學前教育發展的保障方——政府、職能部門及其他社會組織（對應第六章“管理與監督”、第七章“投入與保障”）。

具體來看，第一章“總則”對我國學前教育事業的指導思想、性質定位、發展方向和基本制度進行了全局性、總括性和方向性的規定，是整部法律的基礎;第二章“學前兒童”明確了學前兒童的基本權利及受教育權的保障事項;第三章“幼兒園的規劃與舉辦”在界定公辦幼兒園、普惠性民辦幼兒園、普惠性幼兒園等關鍵概念的基礎上，規定了規劃布局和舉辦經營幼兒園的制度體系;第四章“保育與教育”著眼于幼兒園教育質量，對幼兒園保教工作和內部管理提出了全面、系統的要求;第五章“教師和其他工作人員”針對幼兒園教師及其他工作人員的從業要求、待遇保障、配備供給、專業發展等重要問題做出了規范;第六章“管理與監督”厘清了各級政府、各職能部門發展學前教育事業的職責，對健全學前教育管理與監督的體制機制做出了系列規定;第七章“投入與保障”就學前教育經費的投入主體、投入對象和投入形式等問題做出了回應，架構了具有投入穩定、支持持續、普惠公益特點的保障機制;第八章“法律責任”對違反該法所應當承擔的行政責任、民事責任和刑事責任做出了規定。

二、《草案》的主要議題

1.關于學前教育性質的議題

堅持公益普惠是《草案》對學前教育性質的基本判斷。僅“普惠”一詞在《草案》文本中就出現了22次。《草案》第3條提出“學前教育是學校教育制度的起始階段，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”，第7條提出“國家普及學前教育，構建覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系”;而第26、27條則對有可能損害公益普惠方向的辦園行為提出了限制與約束。這些具有代表性的條款充分體現了《草案》對學前教育的公益性這一根本屬性的堅持。

《草案》的觀點立場既有充分的學術研究基礎，也源于我國學前教育事業的歷史基礎。一方面，大量研究證明，公益性是學前教育的根本屬性。在公共經濟學的語境中，社會公益事業就是能給整個社會帶來正向外部性的事業，學前教育能為受教育的適齡兒童及其家庭之外的其他社會成員帶來經濟和非經濟的收益，且這種收益是具有非競爭性和非排他性的。例如，學前教育可以提升潛在勞動力及人口素質;有效減少社會階層差距、增進社會公平;彌補貧困地區兒童的不利處境，降低貧困代際循環的可能，有助于脫貧攻堅;減輕家庭育兒負擔，刺激生育意愿;傳承民族核心價值，維護國家文化安全;等等。這些公共外部性給整個社會帶來了額外的收益。學前教育的公益屬性決定了學前教育立法必須優先保障面向人民大眾的、普惠性的、基本的教育服務。

另一方面，長期以來，我國學前教育的相關政策法規都規定了學前教育的社會公共福利性質。例如，1987年《國務院辦公廳轉發國家教委等部門關于明確幼兒教育事業領導管理職責分工的請示的通知》中明確提出“幼兒教育既是教育事業的—個重要組成部分，是我國學校教育的預備階段，同時又是一項社會公共福利事業”;1997年教育部發布的《全國幼兒教育事業“九五”發展目標實施意見》中特別提出“幼兒教育既是教育事業，又具有福利性和公益性的特點”;2003年十部委《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》中也指出，“任何組織和個人舉辦幼兒園不得以營利為目的”;2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》指出，“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”;2018年《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》重申了這一觀點。可見，“牢牢把握公益普惠基本方向”是國家發展學前教育的一貫態度。

2.關于保育教育質量的議題

保障學前兒童的受教育權，實現“幼有所育”，不僅意味著要為適齡兒童提供受教育機會，也意味著這些教育服務必須有質量保證。因此，對學前教育質量的規范與要求，應當作為學前教育立法的重點議題。《草案》凝練了我國學前教育理論和實踐的智慧，對“什么樣的保教服務是有質量的”這一問題進行了回答，對保教工作進行了規范和引導。

首先，有質量的學前教育應順應學前兒童的成長規律與學習特點。學前兒童的身體結構和機能正處在發育和完善的過程之中，他們的心智水平決定了主要的學習方式是動作和經驗。因此，學前教育的任務、內容以及空間、時間、材料和方法等都有別于中小學。《草案》從學前兒童的特點和學前教育的特點出發，體現了學前教育的專業性、科學性，體現了這是為學前兒童的教育而立的法。

其次，借助立法解決我國學前教育質量方面的突出問題。例如，教育內容和方法遠離兒童的生活是致使我國學前教育質量偏低的原因之一，學前教育遠離兒童的生活往往會導致“小學化”傾向，使兒童的學習缺乏趣味，教育效率低下，對此，《草案》在兒童觀、教育觀、課程建設、教育行為等方面做出了規定。又如，近年來我國幼兒園課程名目繁多、教材雜亂、教輔泛濫，加之審查制度不健全，導致低質量教材流入幼兒園（特別是舉辦者專業素質低下的機構），地方出版社、教材編寫機構和幼兒園等為了牟利，通過各種手段推行特定教材，這與《幼兒園教育指導綱要（試行）》的精神相違背，阻礙了課程的科學化、適宜化，借助立法規范幼兒園課程資源勢在必行。

具體來看，《草案》第28條概括了幼兒園保育教育的任務和基本原則;第31～35條著意落實中央提出的“提高幼兒園保教質量”的要求，根據學前兒童的身心發展水平和學習特點，對幼兒園保育教育的依據、內容、實施方式、資源等方面做出了規范，明確了各級政府、相關部門及個人在保育教育工作中的責任，并針對近幾年幼兒園課程資源市場混亂、幼兒園教育“小學化”傾向等現實問題進行了回應。通過這些條款，可以窺見《草案》在保教質量議題上堅持順應兒童特點、解決現實問題的思路。

3.關于幼兒園師資隊伍的議題

教師是影響學前教育水平的核心因素之一。考慮到我國學前教育師資隊伍的現狀，加強教師隊伍建設、提高師資質量、保障教師合法權益等問題，更是學前教育立法不可忽視的內容。對此，《草案》關注了當前我國幼兒園教師隊伍中存在的四個問題：一是師資數量問題，我國幼兒園教師供需矛盾突出，整體缺口較大，特別是農村、偏遠地區的師資隊伍流動性大，嚴重制約了學前教育的穩步發展;二是教師質量問題，幼兒園教師隊伍整體學歷水平、職稱水平偏低，優質師資不足;三是待遇保障問題，幼兒園教師收入普遍較低，特別是大量民辦和非在編教師在工資薪酬、社會保險、職稱評定等方面尤其缺乏保障;四是社會地位問題，公眾對幼兒園教師的工作性質仍存在誤解，導致其職業尊嚴感和榮譽感不高。

《草案》第45、51條分別從人員配備和師資培養的角度做出規定，應對幼兒園教師數量和人員配備不足的問題。為了提高師資質量，《草案》第40、46和50條明確了幼兒園教師的責任、職業規范和從業禁止范圍，要求教師熱愛兒童、為人師表、身心健康、遵紀守法;第41、43條進一步規范了教師和園長的資格準入制度，強化了師資隊伍門檻的制度保證;第51、52條對師資培養與培訓提出了質量要求。針對教師待遇保障問題，《草案》第42、47、48和49條做出了較為系統全面的回應，涵蓋了職務評聘、聘任合同、工資福利、特殊補貼等多個方面，特別是提出了“將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范疇”“民辦幼兒園應當參照當地公辦幼兒園同類教師工資收入水平”“幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任（用）等方面享有與中小學教師同等的待遇”等規定，明確了教師待遇保障的一些標準。