副產物固體廢物的性質認定基本原則探討

王羽

（上海里格律師事務所，上海 200040）

1 引言

固廢案件調查處理中，或企業自行固廢合規管理中，首要任務必然包括對物品性質是否為固體廢物的認定。通常，對于經過消費或使用后被拋棄、放棄的物品定性，例如生活垃圾、醫療廢物、電子廢棄物、建筑垃圾，相對較為容易，而對于工業生產過程產生的具有一定利用價值的副產物，定性原則及其法律依據并不清晰。本文以副產鹽酸為例，分析探討副產物固體廢物認定的基本法律原則。

2 問題的提出

2.1 副產鹽酸定性是廢酸環境案件常見爭議焦點之一

鹽酸是基本化學原料之一。近年來，固體廢物案件中有相當部分涉及鹽酸。筆者通過北大法寶以“污染環境罪”與“廢物”為關鍵字檢索到指導性案例2 件、公報案例2 件、典型案例35 件、普通案例5 466 件，其中涉鹽酸有典型案例4 件、普通案例499 件；以“環境公益”與“廢物”為關鍵字檢索到指導性案例1 件、公報案例3 件、典型案件15件、普通案例31 件，其中涉鹽酸有公報案例2 件、典型案例2 件、普通案例1 件。通過威科檢索以“污染環境罪”與“廢物”為關鍵字檢索到裁判文書4 582 件，其中涉鹽酸461 件；以“環境公益”與“廢物”為關鍵字檢索到裁判文書56 件，其中涉鹽酸5件。

在固體廢物案件中，副產鹽酸經轉讓后被第三方傾倒事件具有典型性。副產鹽酸即工業企業生產過程中伴隨目標產品生產而產生的副產物鹽酸。此類案件例如最高人民法院2017 年環境公益訴訟典型案例［1］中的泰州1.6 億“天價”環境公益訴訟案，該案中副產鹽酸由產生單位轉讓給第三方后，由第三方進行了違法傾倒。物品在不同階段的定性可能不同，經傾倒、拋棄的物品定性為廢物基本無爭議，而產生和轉讓環節副產物性質能否認定為廢物，是案件的首要爭議點。

尤其在產生單位遵守工業產品許可、易制毒化學品備案和產品質量要求等產品管理制度的情況下，副產鹽酸已經作為副產品納入產品管理范圍時，產生單位轉讓副產鹽酸的行為是否可以構成轉讓固體廢物，是確定產生單位法律責任的基礎性問題和案件的爭議焦點。

2.2 目前副產鹽酸定性采用“二元論”方法

現有相關案例中，副產鹽酸定性問題的典型裁判觀點有兩類。第一類觀點是通過轉讓方式推定轉讓目的是否為處置，進而認定副產鹽酸的性質；第二種觀點是通過企業是否遵守產品管理制度，認定副產鹽酸是否納入固體廢物管理。

持有第一種觀點的案例如泰州1.6 億“天價”環境公益訴訟案。該案中，部分被告鹽酸產生單位提出其已經遵守了包括產品標準、行政許可在內的工業產品管理制度，并在簽訂合同時審查了受讓方經營資質，因而否認副產鹽酸轉讓行為屬于處置廢物。該案裁判觀點則認為，產生單位轉讓副產鹽酸時給予對方貼補，證實其具有處置副產鹽酸的真實目的。

持有第二種觀點的案例如2017 年顧XX 等污染環境案［2］。該案中，企業制定和執行產品標準。裁判文書引用環境保護部門意見，即當企業將副產品載入工商營業執照或安全生產許可證，并制定企業產品質量標準（企標），在營業執照所在地質量監督部門備案的，應當作為生產企業的產品，按照有關工業產品標準和質量管理的法律法規由主管部門管理；對不符合產品標準的，按照生產銷售不合格產品由有關主管部門進行規范，不應列入環保部門固體廢物管理范圍。該案裁判觀點認為副產鹽酸產生單位未履行行政許可手續，從而認定其產生的副產鹽酸為廢物。

上述兩種觀點的邏輯基礎，均是產品與廢物“二元論”，即認為物品只能屬于產品或廢物二者之一。審判機構綜合考量物品的轉讓方式、同類物品去向、產品標準、行政許可等因素的目的，是為了認定物品是否納入了產品管理或遵守產品管理規定。一旦認定副產物品在產品管理范圍之外或是未遵守產品管理要求，則裁判認定該物品為廢物。但是，上述案例裁判文書均未闡述這一裁判邏輯的法律依據，因此有必要分析固體廢物和產品法律能否為“二元論”提供依據支持。

3 副產物“二元論”的固體廢物、產品法律依據分析

3.1 現行固體廢物法律含義分析及“二元論”依據分析

現行《固體廢物污染環境防治法》［3］對固體廢物有專門定義，規定固體廢物是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。按此定義，固體廢物的認定以3 項條件任一成立為要件，條件一：對物品或物質原有利用價值已喪失的評價；條件二：拋棄、放棄行為的發生；條件三：法定納入固體廢物管理的規定。其中，最可能支持“二元論”的是條件一。

條件一要求對物品的利用價值進行評價，價值具有哲學、經濟學和科學多重屬性。在馬克思主義哲學范疇，價值是指特定屬性的客體滿足主體需要的意義關系；在經濟學范疇，價值是凝結在商品中的人類勞動，構成商品的因素之一；在科學范疇，價值是物質的客觀實在性同世界的其他組成部分的對立統一關系。顯然，價值評價基礎之一是評價對象的客觀屬性與評價主體的需求，具有鮮明的客觀性和主觀性，評價結果有賴于評價主體、方法和程序等。但是，現行固體廢物法律、行政法規未進一步明確或授權指定物品利用價值評價的具體方法。

在前述第一種觀點中，裁判觀點從產生單位對受讓單位進行補貼的行為，推定出產生單位存在處置固體廢物的故意，顯然參考市場價格進行利用價值評價。

在前述第二種觀點中，將物品是否納入產品管理范圍，推定是否納入固體廢物管理范圍，引用了環境行政管理部門的意見和文件作為依據。

3.2 固體廢物鑒別標準規范的法律強制性分析

生態環境部門制定了固體廢物鑒別技術規范，2006 年發布《固體廢物鑒別導則（試行）》（以下簡稱《導則》，2017 年 11 月廢止），2017 年發布《固體廢物鑒別標準 通則》（GB 34330—2017，以下簡稱《通則》）。在效力方面，現行《固體廢物污染環境防治法》等法律、行政法規尚未明確賦予《導則》和《通則》強制性。

《導則》與《通則》采用“二元論”作為認定廢物的基本邏輯，并將產品質量標準作為物品是否排除廢物范疇的判定標準。2006 年《導則》規定，一旦物質生產有質量控制，且滿足國家或國際承認的規范/標準，即認定為非固體廢物。2017 年10 月起實施的《通則》將非固體廢物認定的基本條件規定為符合國家、地方制定或行業通行的產品標準（規范）。按照《通則》，副產物首先默認為固體廢物，在滿足排除條件時方能認定為非固體廢物，基本的排除條件之一是達到國家、地方制定或行業通行的產品標準（規范）。原《導則》允許將企業標準作為排除廢物性質的依據，而在《通則》中則不再允許以企業標準作為排除依據。

該鑒別標準將可能通過固廢法修訂取得強制性效力授權。2019 年7 月全國人大網站公布的固廢法征求意見稿中，固體廢物含義增加“經無害化加工處理，并且符合強制性國家產品質量標準，不會危害公眾健康和生態安全，或者根據固體廢物鑒別標準和鑒別程序認定為不屬于固體廢物的除外”。假如此修訂內容通過立法程序并發布后，將賦予固體廢物鑒別標準強制性效力。

3.3 固體廢物鑒別標準和產品與標準化法律銜接分析

產品管理法律并未規定產品和廢物的區別?！懂a品質量法》規定，本法所稱產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品。雖然該定義限定產品范圍為“用于銷售”，但未將其他物品流通方式定性為違法，也未將其他方式流通的物品定性為廢物，可以理解為此“產品”定義的立法目的是為了界定《產品質量法》的監督管理對象范圍，不含有產品與廢物界限的目的。在銷售價格方面，按照《價格法》，除了少數商品實行政府指導價格以外，該法允許大多數商品實行市場調節價，價格由經營者自主制定，通過市場競爭形成，對積壓商品等可以依法降價處理，該法亦無從價格角度區分產品與廢物的規定。

產品管理法律也未區分副產物與一般產品的管理要求。《產品質量法》第26 條規定產品質量應當滿足3 個條件：（1）可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，應當符合保障人體健康和人身、財產安全的國家、行業標準；（2）具備必要的使用性能；（3）符合生產者明示采用的產品標準和產品質量說明。此外，法律法規有專門行政許可或管理要求的產品，例如工業產品行政許可范圍產品、危險化學品、易制毒易制爆等特殊產品還需要符合法律法規的專門規定。

因此，“二元論”的廢物鑒別規則與產品管理法律之間存在明顯抵觸。按照《通則》進行物品性質認定時，符合產品國家標準、地方標準或行業通行標準的副產物將排除在廢物范疇之外，而如果副產物不符合上述標準或者缺失對應的產品標準，則認定為固體廢物，從而使以上標準在廢物管理上具有強制性效力。而我國大量產品標準屬于推薦性標準，例如鹽酸產品標準包括《工業用合成鹽酸》（GB 320—2006）、《純鹽酸》（HG/T 2778—1996）、《副產鹽酸》（HG/T 3783—2005）均是推薦性標準。由于《標準化法》對強制性產品標準規定了從立項、編號、征求意見、審查、對外通報等嚴格要求，如將上述產品標準引用作為廢物認定的強制性依據，在法律依據和制定程序方面均可能與《標準化法》以及我國WTO 強制性技術法規有關承諾構成抵觸。

4 副產物的性質認定應當以廢物減量化和循環經濟為首要原則

4.1 副產鹽酸違法傾倒問題具有結構性原因

發生副產鹽酸違法傾倒案件的深層次原因，是我國工業快速發展，副產鹽酸綜合利用能力不足，以及鹽酸市場特點的結構性問題。

副產品伴隨目標產品而產生。隨著氯堿、化工等行業快速發展，生產目標產品的同時產生大量副產鹽酸，1990 年我國的副產鹽酸量已超過合成法鹽酸，自此以來我國鹽酸的產量長期以副產為主，逐年遞增［3］。據報道，截至 2017 年副產鹽酸產量已經超過全國鹽酸產量的70%，年產量超過400 萬 t。

同時，鹽酸作為基礎化工原料，本身具有價格低、儲運費用高、銷售半徑小、區域性強、區域間價格差距較大的特點。即使是質量較高的合成酸，在消費淡季富余鹽酸也可能會出現向外埠傾銷，價格下探至低價格的情況［4］。副產鹽酸由于雜質含量多于合成酸，價格更低［5］。2015 年以來，下游大量醫藥、造紙、化工、表面處理企業停工整頓，鹽酸需求整體下降，副產物鹽酸的處理難問題愈發凸顯［6］。副產鹽酸以極低價格銷售，乃至于補貼費用給接收方成為一種市場慣例。一旦出現接收方客觀上再銷售或利用能力不足，主觀上串通或騙取補貼費等動機，則可能出現違法排放或傾倒副產鹽酸，發生污染和破壞環境事件。

4.2 破解副產鹽酸結構性問題應當以促進廢物減量化和循環經濟為首要原則

副產鹽酸管理法律制度，需要從破解經濟發展結構性問題的角度進行完善。除了嚴厲打擊違法傾倒、拋棄行為，依法追究違法者法律責任之外，更應當破解阻礙發展副產鹽酸循環利用的體制障礙。

破解副產鹽酸傾倒問題根本原則，應當是促進廢物減量化和發展循環經濟。在源頭環節需要促進產生單位改進生產工藝和氯化氫回收處理工藝，減少副產鹽酸的產生；流通環節需要暢通渠道，降低跨區域流通成本，破解銷售半徑小、區域性過剩問題；在利用環節需要鼓勵和扶持利用企業研發和提升技術，增加收益，拓展副產鹽酸的利用市場。

假如采用“二元論”認定方法，將副產鹽酸列為固體廢物，按照固體廢物對副產鹽酸的產生、貯存、流轉、運輸、利用環節進行管理，將大幅加重副產鹽酸的管理、流通和利用成本，例如跨省轉移需要辦理審批手續，中間貿易商儲存副產鹽酸需要危險廢物經營資質，既加重企業負擔，同時也不利于副產鹽酸的循環利用。2019 年9 月《國家危險廢物名錄（修訂稿）》擬對廢鹽酸作為生產原料綜合利用或作為污水廠中和劑利用情形下的利用過程不按危險廢物管理，體現了促進綜合利用的考慮。但考慮副產物的市場價值往往較低、儲存運輸成本高等因素，僅豁免利用環節的固廢管理要求可能還顯得不足，還需要在副產物管理的全過程貫徹優先促進循環利用的原則。

4.3 副產品與固體廢物的區別更宜在循環經濟法層面予以界定

《固體廢物污染環境防治法》等固體廢物管理法律以防治固體廢物污染為目的，不可避免地出現固體廢物監管力度最大化傾向。以固體廢物法律角度界定副產物，容易陷入“廢物優先”“默認推定為固體廢物”。從《環境保護法》統籌環境與發展角度出發，副產品與廢物的界定，更適宜納入循環經濟法律予以規制。這方面歐盟、德國等國外循環經濟法律有很好的借鑒作用。

例如，德國《循環經濟法》第4 條對副產品與廢棄物這兩個概念［7］作了具體區分，規定“一項材料或物體在制造程序中產生，而制造程序的主要目的并非制造此材料或物體，則在以下情形下，該材料或物體被作為副產品而不被作為廢棄物看待，當：（1）可以確保這一材料或物體得到進一步的使用；（2）對此，不需要一個進一步的、超出正常工業程序的預處理程序；（3）這一材料或物體是作為一個制造過程的不可分割的部分而被生產的；（4）進一步的使用是合法的；此種情形，即這一材料或物體滿足所有對其各種使用方式適用的生產、環境或健康保護要求，并總體上不會對人類與環境造成有害影響”。這里，材料或物體必須同時滿足以上4 項條件，才能被看成是副產品。

德國上述“副產品”的概念來源于歐盟第2008/98 號指令第5 條第1 款規定。規定此概念的目的，是為了彌補原有法律以“丟棄意愿”認定廢棄物時的標準不足問題。“丟棄意愿”的認定具有很強的主觀性和價值評價含義，我國法律固體廢物定義中“喪失原有利用價值”與此類似。上述德國法律中認定副產品的4 項條件，以確保副產品可低成本地、可靠地、環保性地被利用為優先立法原則，在概念上明確獨立于廢棄物概念，防止廢棄物概念外延過于寬泛，避免企業因為廢棄物管理范圍的寬泛而負擔超出合理范圍的關于廢棄物全過程控制與處理處置的義務，同時還可提高與副產品相關的材料的利用效率，實現其利用途徑的多元化。而廢棄物的利用與清除通常需要較高的處理成本，而且可能會對環境造成現實或潛在的威脅。

5 結語

保護與改善環境是環境法律保障的根本法益。單純從固體廢物管理法律角度嚴格副產物規制，對于副產鹽酸傾倒類污染事件而言僅是治療了“表征”，相當于發燒病人吃退燒藥。而要根治此類案件的“病灶”，必須從產生問題的結構性問題著手。循環經濟優先原則，可以成為“醫治”副產物污染法律問題的一劑“良方”。