我國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策的演變分析

一、前言

新中國成立后，我國實(shí)施了一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策，發(fā)揮了區(qū)域經(jīng)濟(jì)重心的帶動(dòng)與輻射作用，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了斐然的成就。目前對我國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策的研究文獻(xiàn)已不在少數(shù)。陸大道等（1999）將建國至1999年的區(qū)域規(guī)劃政策分為四個(gè)階段（1949～1972、1973～1978、1979～1992、1992～1999），文章主要分析了我國實(shí)行不均衡的區(qū)域規(guī)劃政策期間的政策效果、問題等并提出政策建議。[1]郭麗（2009）通過分析建國六十年來區(qū)域發(fā)展政策的變化，將建國后到2009年的區(qū)域規(guī)劃歷程分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段（1949～1978年，公平優(yōu)先但效率損失）、不平衡發(fā)展階段（1978～1998年，效率優(yōu)先）、協(xié)調(diào)發(fā)展階段（1999年至今，兼顧公平與效率）。[2]井雯（2012）研究了從建國到2012年期間中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索的過程，總結(jié)出我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略最開始重視均衡，之后為了解決普遍貧困的局面而重視非均衡，“八五”后為解決地區(qū)差距加大的問題而實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的政策思路。[3]范恒山（2012）將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為生產(chǎn)力均衡布局階段（建國初～1978）、梯度推進(jìn)階段（1978～20世紀(jì)90年代中后期）、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段[4]。孫久文（2018）在文章中分析了自“九五”計(jì)劃提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念以來我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的演進(jìn)，自1995至2018年劃分了三個(gè)階段[5]。

二、我國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策的演變歷程

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)要素、資源在區(qū)域間合理利用與配置等為目的而實(shí)行的一系列措施、條例等。馬先標(biāo)（2016）提出過在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下中國實(shí)施的區(qū)域經(jīng)濟(jì)計(jì)劃為廣義的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，市場化改革后才有了通常意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。[6]本文經(jīng)過閱讀文獻(xiàn)、梳理搜集的主要區(qū)域政策文件，以劃分細(xì)致清晰為原則，將建國后的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策演變劃分為三個(gè)主要階段。

（一）均衡發(fā)展階段（1949～1975；1976～1978）。均衡發(fā)展階段為建國初的30年左右（1949～1978）。由于建國之初，我國剛脫離戰(zhàn)爭威脅，國內(nèi)國際形勢都不穩(wěn)定，同時(shí)由于列強(qiáng)侵略的影響，致使我國東西部之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大。國家為了平衡沿海與內(nèi)陸的工業(yè)、生產(chǎn)力等資源分布，調(diào)整東部、內(nèi)陸的發(fā)展差距，再考慮到戰(zhàn)爭等不穩(wěn)定因素，強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展。《論十大關(guān)系》中專門針對“沿海”與“內(nèi)地”的發(fā)展問題做出描述，提出將一部分沿海工業(yè)遷至內(nèi)陸。20世紀(jì)60年代到80年代為了加快國內(nèi)工業(yè)發(fā)展，國家的投資重點(diǎn)大多側(cè)重于“三線”，這使國內(nèi)不同區(qū)域間的差距有一定程度的縮小。《1976～1985年發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃綱要（草案）》是文革之后對國內(nèi)發(fā)展的重要規(guī)劃方案，也相當(dāng)于部署了“五五”的發(fā)展重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)沿海要積極發(fā)展，同時(shí)注意支援內(nèi)地建設(shè)，是轉(zhuǎn)向非均衡發(fā)展的過渡。所以本文將均衡發(fā)展階段又細(xì)分為了1949至1975，1976至1978兩個(gè)時(shí)期，前一時(shí)期為均衡發(fā)展布局階段，后一時(shí)期是轉(zhuǎn)向非均衡發(fā)展的過渡期。

（二）非均衡發(fā)展階段（1979～1990）。非均衡發(fā)展階段是1979年至1990年。經(jīng)過前一時(shí)期的均衡發(fā)展，雖然國內(nèi)的生產(chǎn)力、工業(yè)基礎(chǔ)等在區(qū)域間有了一些平衡，但期間受“文化大革命”的干擾及投資力度把控不適的影響，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并沒有比較顯著的提升，人民生活困苦，所以國家積極探索發(fā)展出路，開始了不均衡發(fā)展的路徑。1978年底，中央工作會議強(qiáng)調(diào)允許部分地區(qū)、部分人的生活先好起來，再帶動(dòng)其他地區(qū)、其他人。同年也決定了實(shí)行改革開放策略。“六五”計(jì)劃（1981～1985），指出積極利用沿海的位置優(yōu)勢和已有基礎(chǔ)，建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)。1988年“兩個(gè)大局”發(fā)展思路的提出，明確了先沿海再帶動(dòng)內(nèi)地發(fā)展的規(guī)劃。從1980年開放四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)起，由南向北又陸續(xù)規(guī)劃了珠、長三角，浦東新區(qū)、滿洲里口岸等等，開放程度不斷擴(kuò)大，東部經(jīng)濟(jì)得到了快速持續(xù)發(fā)展。

（三）協(xié)調(diào)發(fā)展階段（1991～2005；2006至今）。協(xié)調(diào)發(fā)展階段為1991年至今。本文又將其具體細(xì)分為兩個(gè)時(shí)期，第一個(gè)時(shí)期是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)期（1991～2005）。“八五”計(jì)劃（1991～1995）開始強(qiáng)調(diào)由沿海到內(nèi)地，沿海要進(jìn)一步開放，同時(shí)帶動(dòng)西部發(fā)展。“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”這個(gè)關(guān)鍵性的指導(dǎo)思想在“九五”（1996～2000）計(jì)劃中第一次出現(xiàn)，國家指出要引導(dǎo)部分勞動(dòng)、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中西部，也要加快對東北地區(qū)的調(diào)整和改造。1999年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議決定實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。“十五”（2001～2005）階段，強(qiáng)調(diào)東部繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)與對外開放方面領(lǐng)先發(fā)展，中部要起到連接?xùn)|西的積極作用，同時(shí)推進(jìn)西部大開發(fā)，先改善西部的生態(tài)與基礎(chǔ)設(shè)施狀況，然后進(jìn)一步吸引投資資金。2003年，國家做出振興東北老工業(yè)基地（黑、吉、遼）的決策，至此，國家促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策不斷實(shí)施，基本的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃格局形成。

第二個(gè)時(shí)期是深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)期。“十一五”（2006～2010）規(guī)劃指出要用“發(fā)展和改革”來解決問題，不僅注重速度，更強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、效益。在此期間，國家針對西部特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（能源、農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)等）、中部六省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、長江三角洲（上海、江蘇、浙江）擴(kuò)大改革開放等出臺了一系列文件。進(jìn)入“十二五”（2011～2015年），國家以“區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”為主旋律。2013年提出“一帶一路”倡議，2014年提出京津冀三地協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。由此可以看出國家在總體區(qū)域規(guī)劃政策的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了政策細(xì)化，更有針對性地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。“十三五”（2016～2020）規(guī)劃更加重視區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展，重視區(qū)域協(xié)作交流，逐步完善對口支援策略。我國2016年提出推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、2017年決定設(shè)立雄安新區(qū)等都是持續(xù)優(yōu)化東部發(fā)展的舉措，同時(shí)也大力支持中、西、東北、革命老區(qū)、邊疆等地區(qū)的健康發(fā)展。

三、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的基本發(fā)展態(tài)勢

目前我國的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策，在大的層面上以東、中、西、東北為四大區(qū)域，根據(jù)相應(yīng)情況給予相應(yīng)政策規(guī)劃，在小的層面上有沿邊、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、省級規(guī)劃等更具針對性的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策予以補(bǔ)充。不僅如此，國家還輔以主體功能區(qū)、自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)（國家在2019年又計(jì)劃增加云南、山東、河北等6個(gè)，國內(nèi)目前為18個(gè)）、自主創(chuàng)新示范區(qū)等局部重點(diǎn)帶動(dòng)局部經(jīng)濟(jì)發(fā)展；粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)等國家級片區(qū)帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“十三五”計(jì)劃指出，要以沿海、沿江、輔之“一帶一路”，形成貫穿東西南北的發(fā)展軸帶，促進(jìn)區(qū)域間資源、要素的自由流動(dòng)。2018年11月，國家《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢（以差別性區(qū)域政策來保證），努力消除區(qū)域間政策壁壘，推動(dòng)區(qū)域間綠色協(xié)調(diào)、共享共贏發(fā)展。統(tǒng)籌發(fā)達(dá)欠發(fā)達(dá)、統(tǒng)籌陸海發(fā)展，推動(dòng)省際交界合作、流域上下游合作、東西扶貧合作等。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，注重協(xié)調(diào)發(fā)展的健康性。總之，國家在全力協(xié)調(diào)各區(qū)域均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，也積極利用重點(diǎn)、優(yōu)勢區(qū)域創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

四、結(jié)語

區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策是國家積極促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方案，文章通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)及梳理區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策，結(jié)合時(shí)間順序劃分了三個(gè)主要演化階段。分別是：① 階段一：均衡發(fā)展階段（1949～1978年）。其中又包括均衡發(fā)展布局期（1949～1975年）、均衡到非均衡過渡期（1976～1978年）。② 階段二：非均衡發(fā)展階段（1979～1990年）。③階段三：協(xié)調(diào)發(fā)展階段（1991年——）。這一階段又包括促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展期（1991～2005年）、深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展期（2006至今）。我國目前區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的基本發(fā)展態(tài)勢是在全力協(xié)調(diào)各區(qū)域均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極利用重點(diǎn)、優(yōu)勢區(qū)域創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，重視特殊地區(qū)發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，重視保護(hù)環(huán)境、生態(tài)，推動(dòng)區(qū)域間綠色協(xié)調(diào)、共享共贏發(fā)展。在國家高度重視協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)代，各個(gè)區(qū)域也應(yīng)該積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，形成各區(qū)域和諧競爭、協(xié)調(diào)共進(jìn)的發(fā)展局面。