以政務誠信水平的提升助力營商軟環境建設研究＊

郭 蕊，趙偉偉

一、問題的提出

營商環境是當前政府及社會各界普遍關注的話題。習近平總書記在主持召開中央財經領導小組第十六次會議時指出：“要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。”[1]營商環境的優化已經上升到國家建設的高度，各地對于營商環境的優化都非常積極，從過去追求政策高地轉變到現在追求營商環境高地。

營商環境是指企業在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循的政策法規所需要的時間和成本等條件，包括影響企業的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等，是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的系統工程。[2]簡單來說，營商環境即企業的生存環境，是企業生存發展的基礎。

2019 年5 月發布的《2019 中國城市營商環境指數評價報告》（以下簡稱《報告》）中，將營商環境分為硬環境和軟環境，并細分為不同的指標（如下表所示）。

營商環境指數體系

其中硬環境指數占營商環境指數的權重為40%，具體包括自然環境和基礎設施環境2個二級指標，11 個三級指標；軟環境指數占營商環境指數的權重為60%，具體包括技術創新環境、人才環境、金融環境、文化環境和生活環境等5 個二級指標，24 個三級指標。中國經濟規模排名前100 的城市中，2019 城市軟環境指數排名前十的分別為北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、武漢、天津、成都、西安。此次評價結果顯示，軟環境指數排名前十的城市與營商環境指數排名前十的城市高度一致，可見，軟環境成為決定城市營商環境競爭力的關鍵因素（如下圖所示）。

軟環境指數排名前10與營商環境指數排名前10的城市

從《報告》中可進一步看出，各地區硬環境的差距在不斷縮小。不同地區營商環境的差距主要體現在營商軟環境上，營商軟環境是一個地區市場發育程度、政府管理水平和社會文明進步的綜合體現，是推動經濟發展的重要資源要素。從企業的開辦到最后的破產清算，其整個生命周期都需要和政府打交道，政府在營商環境中扮演著重要的角色。近年來，各級地方政府為了吸引投資者，制定了許多優惠的招商引資政策，但效果并不理想。很顯然，這種物質利益的優惠政策并不是投資者選擇投資的考量標準，目前真正吸引投資者的是一個地區的政府信用狀況。政府信用狀況是影響社會資本投資的主要因素，也是營商軟環境建設的重要組成部分，信用環境的優劣直接影響投資者的利益，致力于政務誠信建設是優化營商軟環境的重要路徑之一。那么，政務誠信的內容是什么，它對營商環境建設的意義有哪些，目前在此方面存在的問題是什么，改進措施有哪些，這些是本文的關注重點和試圖解決的問題。

二、政務誠信的內容及對營商環境建設的意義

黨的十八大報告指出：“深入開展道德領域突出問題專項教育與治理，加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。”[3]習近平在中央全面深化改革領導小組第二十九次會議上指出：“加強政務誠信、個人誠信體系和電子商務領域誠信建設，是社會信用體系建設的重要內容。”[4]可見，政務誠信是“第一誠信”，是社會誠信的風向標，在社會誠信體系建設中居于首要地位。

（一）政務誠信的含義及內容

政務誠信主要是指政府行政行為中的誠信關系和現象，是誠實守信原則在政府各種公共行政活動中的具體體現，是政府誠信理念、誠信制度、誠信活動等的總稱。政務誠信的主體包括地方各級政府機關及其公務人員，其突出屬性是政治性、權威性和公共性；政務誠信的對象是廣大人民群眾。政務誠信是一個極其復雜的系統，具有多維性、可變性、互動性。政務誠信主要體現在人員、制度、活動三個方面，政府公務人員要做到誠實守信，政府機關及其公務人員制定的規章制度、開展的行政活動都要體現誠實守信。[5]從廣義政府的視角來看，政務誠信可以分為立法誠信、司法誠信和行政誠信。[6]立法誠信要求立法有據，司法誠信要求違法必究，行政誠信則要求執法必嚴，這三者形成了一個緊密的有機體，構成了政務誠信的整體框架。營商環境建設中的政務誠信就是指政府及其公務員在執行公務的過程中要嚴格遵守法律法規、踐行契約，不得違約，它包括政府在行使國家行政權力和公共管理運行過程中，依法行政、規范權力運行、政務公開透明、行政監督體系健全等內容。

（二）政務誠信在營商環境建設中的意義

第一，政務誠信是提升政府公信力的關鍵，是政府存在合理性與價值性的唯一源泉，關系到政府的權威和公信力，同時也是政府是否能夠取得廣大人民群眾認可的基礎。政府公共權力和政府職能的執行與履行彰顯著政府的誠信意蘊。在營商環境建設中政府不僅要扮演好市場監管者的角色，更要努力扮演好服務者的角色，政府部門及其公務員代表了政府對公權力的行使，政府是否依法行政、是否政務公開，是否將人民賦予的權力造福人民將直接影響政府形象的樹立，影響公民對政府的認可度。所謂“得民心者得天下”，政府一旦失信于民，其本質是對公共責任的破壞和對公共利益的損壞，結果會導致政府威望的下降進而影響政府職能的有效行使，而政府不能充分行使其職能，反過來造成政府公信力的喪失。對此，政府要正確看待和運用手中的權力，真正做到“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”。

第二，政務誠信是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。加強政務誠信建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，是政府治理體系的一部分，提升政府誠信能力是政府治理能力現代化的組成部分。營商環境建設的過程也是公共治理的過程，政務誠信作為營商環境建設的軟環境，是優化營商環境的重要內容。當前，政務誠信要作為國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程來推進，以實現由政府包攬向市場主體、社會協同的轉變，建立起政府、市場、社會、民眾良好的信任合作關系，形成國家和社會之間的良性互動。

第三，政務誠信是深化放管服改革的必然要求。放管服改革是處理好政府與市場關系、轉變政府職能的重要內容。李克強總理在2019年6 月25 日全國深化放管服改革優化營商環境的會議上強調，要進一步簡政放權、放管結合、優化服務。一方面，政務誠信是服務市場體系發展的重要組成部分，另一方面，政務誠信也是改善政府行政服務質量的重要基礎，更是構建服務型政府的政務服務意識的要點。誠信的政務環境是政府向社會提供的公共物品之一，它的受眾是全社會，在誠信的政務環境下，政府大力縮減市場準入負面清單，簡化行政審批流程，給中小微企業提供稅收優惠政策，大大提高了政府的服務效率，保證了投資信心，不僅有利于繼續推進放管服改革，建設服務型政府，還有利于構建新型的既“親”又“清”的政商關系。

第四，政務誠信是法治政府建設的重要內容。政務誠信是法治政府的必然要求，在法治政府建設中起著示范和引領的作用。依法行政是政務誠信的生命線，政府行為的運行方向以法律和制度為中心，政府的承諾兌現能力和令行禁止能力最后都要落實到誠實守信上，由誠實守信完成其承諾的行政目標，誠信政府建設是法治政府的重中之重。

三、目前營商環境中政務誠信現狀、政務失信的表現及成因分析

（一）政務誠信在推動營商環境建設中取得的成就

《小康》雜志中“2018 中國信用小康指數”之“中國營商環境大調查”數據顯示，我國各類市場主體數量增加近80%，目前已經超過1 億戶，其中企業3100 多萬戶。[7]國家統計局發布的上半年經濟數據顯示，今年1-6 月，民間投資同比增長8.4%，增速比1-5 月份提高0.3 個百分點，比去年同期高1.2 個百分點。世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》顯示，我國營商環境總體得分77.9 分，比去年上升4.26 分，排名躍居全球第31 位，比去年提升15 位。這也是世界銀行營商環境報告發布以來中國的最好名次。我國已連續兩年被世界銀行評選為全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體之一，上述數據表明黨的十八大以來，由于政務誠信的提升我國各地的營商環境優化，市場主體增多且日益活躍。

（二）政務失信的主要表現

從目前我國的營商環境來看，現階段政務失信專項治理已初見成效，但不可否認在一些地區、個別領域仍存在政務失信的情況，今年4月，《半月談》曾刊文直指困擾企業家的營商環境七大“堵點”：“朝令夕改，決策如同兒戲。請君入甕，新官不理舊事。言而無信，承諾一紙空文。喜新厭舊，重招商輕落地。急功近利，光摘果不種樹。推諉扯皮，不擔當不作為。地方保護，公正公平難求。”由此可見目前地方政府的政務誠信建設中還存在一些問題，客觀看待這些問題是提升政務誠信以優化影響環境建設的重要前提，具體來說，政務失信主要表現為以下幾方面。

第一，政策不穩。政策的穩定性、連續性差，政策多變，朝令夕改，“一拍腦袋”就變了主意。一是一些地方政府在招商引資制定政策時缺乏責任和利益約束，往往只考慮本屆政府的政策行為，以致政府領導換屆出現了“新官不理舊賬”的現象。企業家反映，個別地方政府不履行承諾，上一屆政府簽好的項目、協議，一旦換了新的領導，對前一任領導的這些項目就不承認，有的要重新簽協議、加條款，有的則推倒重來，導致企業利益受損，項目擱置。二是個別地方政府在招商中承諾的配套政策不落地，“假配套”。有的企業需要寬帶普及、公共交通設施等，部分政府在簽訂合約時，承諾基礎設施的建設跟上企業的發展進度，結果幾年過去了，政府的承諾依舊沒有兌現。三是有個別地方政府貪戀審批權力，不少審批事項只是換了個“馬甲”，從明轉為暗，從上面轉到下面，從政府轉到了政府有關的中介，審批服務中的各種要件、程序、環節等還是關卡林立，幫助企業降低成本的“好政策”被困在了“最后一公里”，讓降成本的好政策淪為“空頭支票”。

第二，產權保護不清晰。《中共中央國務院關于完善保護產權制度依法保護產權的意見》中指出，產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。[8]改革開放以來，國家大力推進產權制度改革，產權法律制度體系逐漸完善，全社會產權意識不斷加強。但另一方面產權保護狀況仍然不容樂觀。一是侵害民營企業私有產權的現象時有發生。受傳統的重公有、輕私有的觀念和長期以來對非公經濟制度供給不足等因素的影響，各所有制經濟的權益不能得到平等的保護，政府部門利用公權力違法查封、扣押、凍結民營企業財產，給民營企業家造成巨大的財產損失和精神損害，民營企業的利益得不到有效保護，嚴重影響了民營企業家投資的信心。二是知識產權保護不力，侵權易發多發。加強知識產權保護，是完善產權保護的最重要內容。民營企業在市場交易和競爭中，部分領域和環節存在侵權易發多發的問題，企業維權的周期長、成本高、賠償低，實際保護力度與政府承諾的穩定、可預期和法治化的營商環境存在相當大的差距，惡意侵權、群體侵權的現象在某些地區仍然比較嚴重，這也成為保護產權的一大難題。

第三，單方面壟斷政務信息。隨著網絡通信技術的發展，信息幾乎實現共享，網絡結構已經打破了信息來源的單一化困境，提供了無限的信息傳播途徑。但是在地方政府招商引資過程中，政府部門掌握著絕大部分信息，對很多應該減免的稅收和企業項目，企業不問，管理部門不說；企業不細問，管理部門則不細說。如果企業不主動提出來，有的部門在本已知道應該減免的情況下，還會繼續收費和審批。企業多數條件下都處于“信息劣勢”地位，信息公開制度的不健全使處于“信息優勢”地位的行動者通過操縱和歪曲信息來謀取自身的利益，產生了所謂的投機行為。政府信息不公開阻礙了企業對政府部門的信譽進行正確性的評估。企業成為信息的劣勢方，無法根據政府出臺的信息對市場進行合理的預期，導致企業可能將現有的資金投入到曾經獲利的行業中，或者花費更大成本進行尋租，增加企業的制度性交易成本。

（三）政務失信的原因分析

第一，政策制定不科學，政府信用約束機制不健全。在制定決策時有些領導干部只考慮本部門的利益，經常是“三拍”決策，缺乏對政策制定的科學性評估，導致許多政策不穩；還有部分政府職能交叉，職責不清，導致政策易變。現行的行政管理體制缺乏健全有效的政府信用責任機制、政府失信責任追究和懲罰機制，難以對政府失信主體的失信行為從根本上進行有效制約。社會信用體系建設是一項長期、復雜而龐大的工程，涉及面廣，影響深遠。而在我國社會信用制度的建設起步較晚，許多政府部門對此不夠重視。首先，現階段除了一些地方性法規之外，國家層面的法律法規還不健全，特別是關于征信、信用評價方面的法律還存在空白；其次，監督體系不完善。政府部門及其官員作為公權力的代表，依靠其道德自覺還不足以遏制政務失信行為的發生，若權力不受監督和制約，就會導致權力的專制和腐敗，極易侵害企業的利益；最后，責任追究機制不健全。截至目前還沒有建立一套完整的行政責任追究制度和行政賠償制度，客觀上為官員的失信行為提供了推卸責任的借口。

第二，政府法治意識淡薄，產權保護制度體系不健全。非公有制經濟在我國社會主義市場經濟中發揮的作用越來越重要，但在產權保護方面遇到的困難阻礙了經濟的發展。一是公私產權保護力度不對等。在當前的改革實踐中，“重公輕私”的現象依然存在，產權保護的不平等和不到位成為諸多領域改革的阻力。非公有制經濟在經營、投資和發展中遇到各種不合理的“玻璃門”“彈簧門”，在資源占有、要素使用上受到歧視；二是執法和司法的規范性有待提升。對非公經濟“依權監管”的現象仍然存在。部分基層執法司法部門能力建設不足，司法執行過程不規范，司法執行隨意性大，粗放執法、越權執法，加上司法機關的“行政化”和“地方化”已嚴重影響民營企業權益保護。尤其是在處理產權糾紛時，司法不能公平公正地對非國有企業做出裁決。

第三，“官本位”思想遺存，政企信息不對稱。政府的信用是社會公眾和企業對當地政府守約重諾的意愿、能力和行為的評價，是在政治委托——代理關系中產生的代理人信用。在打造營商環境過程中，信息不對稱表現為委托人——企業、公眾與代理人——政府之間的低質量溝通。一方面，有些地方政府部門為了自身的利益對一些優惠政策在企業審批的過程中“知情不報”，抑或有些政府部門存在“地方保護主義”，重視本土企業的發展。另一方面，政府信息公開和更新不及時，使企業不能方便及時地了解政府的政策變動，導致部分企業的搜索成本和機會成本增加。

四、提升政務誠信水平以優化營商環境的建議

（一）建設誠信政府，提高決策的科學性

隨著現代民主社會的發展進步，責任政府逐步形成，政府作為社會誠信的管理者及示范者要以身示范，做好表率。第一，政策制定要體現公平、公正的原則。政府在服務企業的過程中對所有企業要一視同仁、同等對待，不能因為企業的性質、規模、大小而區別對待。要保障不同所有制企業在資質許可、政府采購、科技項目、標準制定等方面的公平待遇，堅決查處濫用行政權力排除和限制競爭的行為。同時，政府要有創新意識，追趕時代潮流，積極鼓勵引進新興產業，為當地經濟的發展添活力。第二，政策制定要“對癥下藥”。中小企業貢獻了50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術創新，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量，是擴大就業、改善民生的重要支撐，是企業家精神的重要發源地。[9]因此，要采取有效的措施，重視中小微企業的發展。一是針對一些企業的“融資難、融資貴”的問題，要繼續推出一系列減免稅政策。二是政府可以通過一些政策引導中小企業提高現代化的管理水平，建立規范透明的財務體系，降低融資難度。三是政府的決策制定要符合客觀實際，尊重客觀規律。各領導干部要提高自身的履職盡責能力，提高政策制定的科學性、協調性，決策過程要體現科學、公平和民主。

（二）建設法治政府，以法治保障產權

法治是最好的營商環境。法治社會是良好營商環境最重要的基礎和最有力的保障。加強產權保護，根本之策在于推進依法治國。一是完善平等保護產權的制度。產權平等保護是市場經濟合理有效運行的前提。我國的基本經濟制度就是“堅持以公有制為主體，各種所有制經濟共同發展”，完善投資者權益保護的法律途徑，對民營企業和國有企業要一視同仁、同等保護，要從刑法上加大對非公有財產的保護力度。二是嚴格執法和司法程序，提升公平裁判能力。在現代市場經濟條件下，產權就意味著契約，保護產權就等于保護契約，因此，政府要嚴格依法行政，嚴格執法程序。在執法、司法和行政實踐中，加強對市場主體產權的公平裁判。同時，加強執法和司法人員的素質教育和守信踐諾的意識，提高執法水平。三是加大知識產權侵權打擊力度。完善和更新新時代關于知識產權的保護規則，細化知識產權保護制度，確保制度實施的有效性和針對性。同時，探索創立知識產權侵權懲罰性賠償制度。

（三）完善信息公開機制，拓寬信息公開渠道

打造公開透明、可預期的制度環境，是優化營商環境的重要內容。首先，政府要完善和規范信息公開機制，致力于服務過程的公開透明，保證信息公開的及時性和有效性、可信度和完整度，保證交流互動的靈敏性和回應性，保證服務過程的透明性和標準化。其次，真正落實政府的權力清單制度，建立“負面清單”管理模式改革，推進執行公開、服務公開、結果公開的政策決策和管理機制；最后，政府要充分利用“互聯網+政府”這一模式，構建線上線下相結合的政府服務體系，拓寬政府公開信息的渠道。強調政府要建立正式的官商交往渠道，暢通多樣化的信息公開機制。

政務誠信建設是社會信用建設的關鍵，對其他社會主體誠信建設發揮著重要的表率和導向作用。規范政府的行為，夯實政務誠信基礎，對優化營商環境、促進經濟高質量發展有著舉足輕重的現實意義。在不斷深化改革的過程中，各級地方政府都要堅定不移地將提升政府信用水平，打造誠信政府作為優化營商環境的重要抓手深入下去，不斷提升地方整體競爭力、促進地方發展和文明進步。