農村宅基地有償使用的村民自治路徑研究

劉圣歡 楊硯池

(華中師范大學 經濟與工商管理學院， 湖北 武漢 430079)

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，使2015年以來的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項試點改革成果上升為國家的法律制度。在宅基地制度安排上，明確了下放宅基地審批權、保障農民居住權益、鼓勵進城落戶農民自愿退出宅基地、盤活閑置宅基地和閑置住宅等內容，但未提及“探索農村宅基地有償使用制度”這項試點改革成果。農村宅基地有償使用問題需要進行更加深入的理論思考和實踐探索。本文以農村宅基地產權安排為基礎，通過對農村宅基地有償使用歷史經驗和試點成果的梳理，遵循因地制宜、激活土地產權、激勵節(jié)約用地、促進公益事業(yè)的價值取向，重點探討農村宅基地有償使用的村民自治路徑。通過解決宅基地有償使用資金“誰來收、向誰收、收多少、怎么用、可持續(xù)”等關鍵問題，可以有效推進農村宅基地有償使用進程，提高農村宅基地利用效率，進而形成具有地方特色的農村宅基地有償使用的村民自治路徑。

一、文獻回顧

農村宅基地有償使用和村民自治兩者結合的研究成果并不多，相關成果主要集中在產權與房地產稅費、農村宅基地產權制度與村民自治機制等方面。

(一)產權與房地產稅費

產權制度是市場經濟的基本制度。馬克思是第一位有產權理論的社會科學家①。他把產權等同于所有權，認為產權(所有權)是一種以私人間的排他性來界定“所有”的、可以進行市場交易的，并在交易過程中不斷增值的財產權。產權學派聚焦于產權的內容如何以特定的和可以預期的方式影響資源的配置和使用②，以及如何通過其界定和交易來提高資源配置效率③。20世紀60年代初，科斯在《社會成本問題》一文中，提出了權利界定和權利安排在經濟交易中的重要性，從而引起了阿爾欽、德姆塞茨等眾多經濟學者對產權問題的深入探索。雖然各類學者因研究前提差異等原因持有不同的產權定義，但是也存在一些共識④:產權是一種排他性的權利，是一種規(guī)定人們相互行為關系的社會基礎性規(guī)則，是一組分解為多種權利并統(tǒng)一呈現(xiàn)出一種結構形態(tài)的權利束。

產權的發(fā)展是為了使外部性內部化⑤。德姆塞茨在《關于產權的理論》一文中用例證證明了這種關系⑥。而合約經濟學家的研究結果則表明，在合約不完全時外部性會出現(xiàn)⑦。安東尼奧認為，資源用途的不完全產權導致了外部性的出現(xiàn)⑧。這些論斷認為產權與外部性之間是產權為“因”、外部性為“果”的因果關系⑨。當一個人的行為產生外部性以后，思考他是否有權實施該外部性是科斯采用市場方式解決外部性問題的一個必要前提⑩。科斯在《社會成本問題》中提出通過界定產權而不是通過對施害者處罰或許能更好地解決外部性問題。這暗含了外部性問題的原因是產權不清晰，而其解決方案又表明，外部性引致了新的產權安排。外部性內部化的路徑主要有四種方法：庇古稅或補貼、政府直接干預、產權交易、法庭談判，但是外部性問題的復雜性致使每一個方法都只能是在特定假設條件下才有效，務必要結合實際才能制定出切實可行的方案。

征收房地產稅費是將土地產權制度影響的外部性內部化和提高土地資源配置效率的重要途徑。房地產稅費種類繁多，既有交易環(huán)節(jié)的稅費，也有保有環(huán)節(jié)的稅費。根據(jù)課征對象的不同，房地產稅分為三種：第一種是對房產和地產分別課稅；第二種是對房屋和土地分別課稅；第三種是對房屋和土地合并課稅。房產稅制度是調整政府與納稅人在房產保有環(huán)節(jié)征稅與納稅方面的權利與義務的法律規(guī)范。目前，大多數(shù)國家在征收房產稅，其名稱有“不動產稅”“財產稅”“地方稅”“物業(yè)稅”等不同的稱呼。征收房產稅具有組織地方財政收入和公平分配社會財富的功能，能夠降低住房空置率和提高土地利用效率。房產稅在本質上是居民住房財產的產權保護費和資源使用費。只有繳納房產稅，才能得到政府對住房產權的保護。我國無償取得和無償使用的農村宅基地制度，意味著農戶利用宅基地建造房屋不僅無須支付成本，而且可以享有居住、房屋出租、房屋轉讓等權益。村民節(jié)約宅基地的行為具有較大的正外部性，過度使用宅基地的行為具有較大的負外部性。實施農村宅基地有償使用制度，對占用耕地建設房屋加收土地使用費，除當?shù)剞r業(yè)人口在一定的面積范圍內減免外，其余人員均繳納宅基地使用權費，且有償使用資金專款專用于村莊公益事業(yè)，能夠有效實現(xiàn)外部性內部化。沿著城市房地產稅費征收的思路，探索農村宅基地有償使用制度，或能夠進一步體現(xiàn)宅基地的財產權益，且能夠在實現(xiàn)外部性內部化過程中進一步優(yōu)化農村土地資源配置。

(二)農村宅基地產權制度與村民自治機制

產權與治理密切相關，產權要通過一定的單位來運作，治理要以一定的單位為依托，如果產權單位與治理單位存在對稱性，就會形成良好的產權績效和治理績效。村集體土地具有公共利益屬性，是實行村民自治的經濟基礎，運用村民自治的機制管理集體土地，既是村級社會治理的重要職責，也是我國農村土地產權制度運行的內在要求。村民自治是賦予村民管理與其相關的各類公共事務的基本權利。農村土地產權的行使是村民自治權益的首要內容，其有效途徑是組織村民依法依規(guī)按照民主程序制定和實施規(guī)范化的管理制度。我國現(xiàn)行“集體所有，村民使用”的農村土地制度構成了村民自治的產權基礎。農村宅基地有償使用是在“落實農民集體土地所有權”的基礎上的探索。由于農村宅基地集體所有權履行存在主體模糊和權能殘缺等問題，導致了“農民集體”所有權主體被虛置，也產生了所有權如何實現(xiàn)，農民成員權如何實現(xiàn)，他物權如何完善等需要解決的問題。解決這些問題的一個重要途徑是通過村民自治機制推進農村宅基地有償使用，既能夠有效落實農村宅基地的集體所有權，也能夠在審慎穩(wěn)妥推進中深化有償使用探索的成果，促進節(jié)約土地和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理模式。

二、起點與需求

農村宅基地有償使用的探索由來已久。在20世紀80年代，宅基地有償使用是遏制農村亂建房、促進節(jié)約土地的行政手段。2015年啟動的農村宅基地制度試點改革，將有償使用作為一項重要的改革內容在各試點地區(qū)再次進行探索，并取得了顯著成效。新修改的《土地管理法》雖未明確農村宅基地有償使用制度，但暗含了有償使用的“影子”。如該法第62條第6款規(guī)定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”另外，中央農村工作領導小組辦公室、農業(yè)農村部在2019年9月印發(fā)《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》提出，鼓勵村集體和農民采取自主經營、合作經營、委托經營等方式依法依規(guī)利用宅基地經營農家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等，這也意味著鼓勵農村基層組織通過村民自治盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。因此，農村集體經濟組織及其成員通過村民自治路徑，立足實際推進農村宅基地有償使用制度，從而有效落實集體所有權、保障農戶財產權、盤活閑置宅基地、促進集約節(jié)約利用土地，已經具備實踐積累的基礎、試點探索的經驗和政策導向的支持，從而形成了農村宅基地有償使用村民自治路徑的實施起點和現(xiàn)實需求。

(一)政府主導下宅基地有償使用的歷史探索

20世紀80年代后期，受國有土地有償使用成功經驗的啟發(fā)，部分地區(qū)開展了農村宅基地有償使用的探索。1990年1月3日，國務院批轉原國家土地管理局1989年12月15日上報的《關于加強農村宅基地管理工作的請示》。該請示指出：“1988年以來，山東省德州地區(qū)和全國二百多個縣的部分鄉(xiāng)、村試行了宅基地有償使用，取得了明顯效果。”根據(jù)國務院批轉的請示，農村宅基地有償使用試點工作主要圍繞三個方面展開：一是選擇經濟基礎較好、耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村，有組織、有步驟開展試點；二是兼顧有償原則和群眾的經濟承受能力制定宅基地有償使用的收費標準；三是按照“取之于戶，收費適度；用之于村，使用得當”的原則和實行“村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶”制度管理土地使用費。1990年至1992年間，農村宅基地有償使用地區(qū)擴大到28個省(自治區(qū)、直轄市)，約1200個縣(市、區(qū))、6600個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、13萬個行政村。基于減輕農民負擔的政策目標，1993年7月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》，取消農村宅基地有償使用收費、農村宅基地超占費和土地登記費(包括集體經濟組織、農戶和國有農場)在農村收取的部分。但是，農村宅基地有償使用制度在制止農村亂占亂建、有效保護耕地、減少宅基地糾紛、增加集體經濟收益和促進村莊公益事業(yè)建設等方面發(fā)揮了積極作用，取消有償使用后的“弊大于利”逐漸顯現(xiàn)出來。

(二)農村集體經濟組織主導下宅基地有償使用的試點探索

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。各試點地區(qū)根據(jù)上述意見，由農村集體經濟組織主導，探索農村宅基地有償使用模式。浙江省義烏市將有償使用與處理農村住房歷史遺留問題相結合，對嚴重違法的住房依法拆除，對輕微違法住房納入有償使用范圍，按照農村宅基地的基準地價，一次性收取20年的有償使用費。四川省瀘縣按照農戶常住農業(yè)人口50m2/人的標準無償取得宅基地，對超標準的部分按180元/m2的標準收取有償使用費，對農戶新建房屋申請使用宅基地面積小于法定標準的部分給予農戶100元/m2的獎勵。重慶市大足區(qū)實施“宅基地30m2/人和附屬設施20m2/人”的分配標準，對超標準的部分實行“階梯式”有償使用收費模式。湖南省瀏陽市按照“城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍內的宅基地140m2/戶”和“城鎮(zhèn)建設用地范圍外的宅基地180m2/戶”的分配標準，對超標準的部分“階梯式”收取有償使用費。云南省大理市結合解決農村宅基地歷史遺留問題和農村土地管理現(xiàn)狀，探索有償取得、有償利用和有償退出制度。大理市在有償取得方面，村集體將最適合建房的村莊規(guī)劃預留建設用地按照不高于10萬元/畝的價格將使用權收歸村集體，并按照“統(tǒng)規(guī)自建”的模式有償分配給住房困難戶；在有償利用方面，對少批多占宅基地向農戶收取不低于30元/m2的有償使用費，對改變宅基地用途用于餐飲、民宿等商業(yè)經營的，根據(jù)地理位置和權屬來源分類收取10元/m2至200元/m2不同標準的土地收益調節(jié)金；在有償退出方面，通過“批新退舊”和“空心村”整治的方式，村集體有償收回閑置宅基地，統(tǒng)一拆除和統(tǒng)一規(guī)劃整治后再分配給住房困難戶使用。

與以往政府主導的農村宅基地有償使用模式不同，此次試點按照頂層設計的要求，充分發(fā)揮了地方政府和村集體的主動性，得到了試點地區(qū)的廣泛認可和積極參與。從各地區(qū)的實際情況分析，有償使用試點方案具有顯著的差異性。在有償使用環(huán)節(jié)上，有的地區(qū)僅限于超標準面積的占用環(huán)節(jié)，也有些地區(qū)涵蓋了有償取得、有償利用、有償退出各個環(huán)節(jié)；在有償使用范圍上，多數(shù)地區(qū)只針對超標準占用的宅基地部分，也有部分地區(qū)涵蓋了初始取得宅基地和改變用途的宅基地；在“一戶一宅”法定面積標準的劃定上，有些地區(qū)以“人”為單位劃定法定面積，有些地區(qū)以“戶”為單位劃定法定面積；在收取方式上，有些地區(qū)按年度逐年收取，有些地區(qū)一次性收取。有償使用方案的顯著差異性，與各地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平、農村宅基地管理的歷史與現(xiàn)狀、土地資源的稟賦、基層干部群眾對宅基地管理工作的價值取向等因素息息相關。鑒于各地農村實際情況差異，審慎穩(wěn)妥推進農村宅基地有償使用不宜采取“一刀切”的政策規(guī)定，更適宜于在國家頂層設計指導下，鼓勵發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，因地制宜穩(wěn)妥推進，將節(jié)約利用宅基地理念融入村民自治、扎根農村、深入民心。

(三)農村宅基地“三權分置”釋放的政策信號

2017年12月28日，中央農村工作會議首次提出：“要完善農民閑置宅基地和閑置農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”2018年中央一號文件第一次以黨內文件明確要求探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。在新修改的《土地管理法》實施以后，2020年中央一號文件再次強調：“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點”。這也說明農村宅基地制度改革目前仍然還處于深化試點階段，期待著進一步形成“可復制、能推廣、利修法”的實踐探索經驗。“三權分置”政策強調“適度放活”宅基地和農民房屋使用權，主要是激勵利用農村閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)等產業(yè)。例如，位于大理蒼山洱海國家級風景名勝區(qū)的銀橋鎮(zhèn)2018年向外來人口出租宅基地和房屋使用權的就達258宗，利用宅基地經營客棧103戶，經營餐飲90戶，他們把宅基地使用權從集體土地所有權和農戶宅基地資格權中分置出來，形成了農村宅基地“三權分置”的現(xiàn)實模式。宅基地“三權分置”改革政策的實施，不僅改變了宅基地的使用主體，使本集體經濟組織成員之外的人員也可以使用宅基地，而且在保障農戶宅基地資格權的前提下改變了宅基地的居住用途，使宅基地從農戶居住的“生活資料”轉變成了具備商業(yè)價值的“生產資料”。在農戶出租宅基地使用權用于商業(yè)經營的過程中，政府可以向經營戶征收稅收，農戶可以向承租者收取租金，經營者可以獲得利潤，但是村集體經濟組織不僅沒有獲得收益而且還承擔著為經營者和消費者提供道路、停車、環(huán)衛(wèi)保潔、社會管理等公共服務，增加了經濟支出的成本和管理服務的負擔。因此，能否以及如何向改變宅基地使用主體和用途的農戶或經營戶收取有償使用費，真正實現(xiàn)宅基地“三權分置”產生的土地收益在政府、集體、農戶和經營者之間的合理分配，成為一個需要研究的現(xiàn)實問題。

(四)集體所有權權能體現(xiàn)的需求

在農村土地制度中，土地產權的各項權能不是集中在一個主體手中，而是可以分割給不同的產權主體。土地產權分割性表現(xiàn)最明顯的三種主要權能是終極所有權、占有權和使用權。在農村宅基地“三權分置”的權利結構下，所有權屬于村集體，類似于資格權的農戶占有權屬于農戶，而使用權則分割給具體的土地利用者。土地所有者的收益權能是村集體行使土地所有權的本質體現(xiàn)。根據(jù)《物權法》第 39 條的規(guī)定，集體土地所有權的行使主體依法享有集體土地的收益。但是，我國集體土地所有權存在所有權主體缺位、所有權客體界定模糊、所有權發(fā)展權能缺失、所有權的性質存在爭議等問題。國家在2006年取消的村提留本質上是“農民集體”對土地所有權的收益，取消村提留導致了集體土地所有權的收益權能極度殘缺和合法的土地權益徹底虛化。取消后，盡管國家向農戶發(fā)放資金補貼、向農村輸入資源以改善農村基礎設施，但未能提高農民的自組織能力，一些農民甚至把國家資源輸入當成了等靠要的權益。針對以上問題，通過村民自治探索農村宅基地有償使用，或可以落實宅基地的集體所有權，增強繳費主體服從于村集體管理土地的義務感和責任感。

(五)土地資源優(yōu)化配置的需求

農村土地集體所有制、土地的農業(yè)用途以及農用土地供給不足等因素導致了農村土地的低效率配置和低水平利用。農村宅基地有償使用曾經在促進農戶節(jié)約利用土地方面發(fā)揮了積極的作用。法律規(guī)定農村居民一戶只能擁有一處宅基地，但是“一戶一宅”政策的精準實踐操作性不強，農戶因婚姻、繼承等原因會產生一戶多宅的情況，而且農村宅基地取得的無償性及占有無留置成本，誘致了農戶“不占白不占”的多占宅基地欲望，導致一戶多宅、超標準占有宅基地和土地閑置浪費等問題。在農村宅基地管理實踐中，無償使用導致農戶建房“批新宅基地、不退舊宅基地”和“建新房、不拆舊房”。久而久之，農戶建房新占土地逐年增加，而舊村莊閑置的宅基地也在增加，進而導致宅基地供給結構性失衡的矛盾越來越突出。一方面，村莊大量的“空心村”和“閑置院落”產生了宅基地資源的浪費；另一方面，因為土地資源的稀缺性，尤其是村莊規(guī)劃預留建設用地不足，加劇了一些住房困難戶建房選址難的實際問題。因此，建立農村宅基地有償使用制度，或能夠激發(fā)超占多占宅基地的農戶退出閑置宅基地，遏制農村建房無序擴張，實現(xiàn)土地資源高效配置。

三、價值取向

通過村民自治推進農村宅基地的有償使用，必須堅持土地公有制性質不改變的政治制度底線、耕地紅線不突破的土地用途管制底線和農民利益不受損的社會穩(wěn)定底線，發(fā)揮有償使用的經濟調節(jié)作用，提高土地利用效率。有償使用資金要用于村莊公益事業(yè)建設，讓村民分享土地收益，釋放有償使用紅利的“最大公約數(shù)”。實施過程要激發(fā)群眾參與的主動性，增強改革探索的參與度和獲得感。

(一)依靠產權主體支持

農村宅基地有償使用事關民心向背。作為農村集體經濟組織成員的農戶，既是宅基地的共同所有者，也是具體享有宅基地資格權和使用權的產權主體，他們高度關注涉及切身利益的宅基地有償使用工作。在村民自治的視野中，宅基地有償使用不是普遍執(zhí)行的強制性政策，而是鼓勵有條件的地區(qū)進行探索性實踐，因此，必須取得廣大集體經濟組織成員的支持，鼓勵廣大集體經濟組織成員主動參與，讓他們在實踐中真正增加獲得感和幸福感，進而形成不斷深化和完善宅基地有償使用制度的核心驅動力，有效降低宅基地使用權改革的制度成本。同時，要依靠廣大集體經濟組織成員對可能出現(xiàn)的隨意“搭便車”收費行為進行監(jiān)督，將不合理的收費項目及時清除。

(二)激活宅基地產權權能

探索農村宅基地有償使用的村民自治路徑，必須結合宅基地產權安排謀劃有償使用的運行機制。宅基地“三權分置”制度安排已經為激活農村宅基地各項產權權能提供了政策支撐。宅基地的所有權屬于村集體，有償使用正是所有權的權能體現(xiàn)。對相關的使用者收取有償使用費則體現(xiàn)了其占有宅基地資源的經濟價值和合法的產權權益依法受到保護。村民既是土地所有權的持有主體組成部分，也是各自宅基地的占有使用者，通過“集體行動”可以構建宅基地有償使用的村民自治機制。通過村民的共同參與，使其切實感受到宅基地有償使用能夠強化集體土地資源管理和規(guī)范村莊建設行為，可提高宅基地產權制度運行的成效，進而進一步激活并完善宅基地用益物權。

(三)優(yōu)化宅基地資源配置

在全國農村宅基地制度試點改革的方案設計中，明確規(guī)定農村宅基地有償使用的范圍是歷史上形成的一戶多宅、超標準占用宅基地和非集體經濟組織成員因繼承房屋等原因占有宅基地的情況，其目的是規(guī)范農村宅基地的用地標準和提高宅基地利用效率和社會效益。探索宅基地有償使用的出發(fā)點和落腳點不是為了收費，而是貫徹落實保護耕地和集約節(jié)約利用土地的政策。有償使用是實現(xiàn)集約節(jié)約利用土地的一個重要途徑，需要合理確定有償使用范圍和收費標準，切實維護廣大農民群眾的合法權益，按照“多占者付費”的理念引導其退出多占的宅基地，以實現(xiàn)宅基地依法公平取得和集約高效利用的目標。

(四)促進公益事業(yè)發(fā)展

農村公益事業(yè)是構建宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村、提高農戶生活質量的重要保障。將宅基地有償使用的收益用于村莊規(guī)劃建設管理和村莊公共設施建設等公益事業(yè)，會有效提升農村公共服務能力。目前，政府以行政推動為主導的農村公益事業(yè)建設模式存在民主缺失、資源浪費、效率不高等問題，需要改進農村公益事業(yè)供給模式，通過村民自治制度，健全農戶利益訴求的表達渠道，使公益事業(yè)建設更能體現(xiàn)農戶的意愿。宅基地有償使用的收益源于農村土地的集體所有權，取之于對宅基地資源的占有和利用。在宅基地有償使用的村民自治過程中，將土地使用費的一部分用于農村公益事業(yè)發(fā)展與完善是基于產權和公平的價值取向。

四、關鍵路線

深化農村宅基地有償使用制度改革，要將國家政策的宏觀指引與基層因地制宜的實踐探索相結合，激活農村內生力量，完善農村宅基地產權運行機制，彰顯農村宅基地所有權、資格權、使用權的權能；秉承“多占土地多付費”的理念，喚醒農戶對宅基地所有權屬于集體的公有制產權意識；按照有償使用資金“用之于村”的理念，激發(fā)農戶共建共享村莊公益事業(yè)的參與性和獲得感。分析并識別農村宅基地有償使用的關鍵環(huán)節(jié)，有利于形成宅基地有償使用的村民自治關鍵路線，以保證通過村民自治“集體行動”，實現(xiàn)農戶多占宅基地產生的負外部性內部化，夯實農村宅基地有償使用自治機制的產權根基和利益基礎，有效解決宅基地有償使用資金“誰來收、向誰收、收多少、怎么用、可持續(xù)”等關鍵問題。

(一)確定有償使用的實施主體

產權可分為經濟權利和法律權利，產權主體實現(xiàn)經濟權利是最終目標，而法律權利是達到最終目標的途徑和手段。構建農村宅基地有償使用機制，本質上就是讓宅基地所有權的主體——村集體通過依法自治收費的路徑實現(xiàn)所有權的經濟價值。共同產權對村集體推進村民自治發(fā)揮著越來越重要的決定性作用。由于有償使用制度目前未能在《土地管理法》的修訂中得到明確體現(xiàn)，因此需要從集體共同利益、共同產權、共同公共事務的視野，尋求農村宅基地有償使用的實施主體。基于國家構建鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)實要求和村民委員會是基層群眾性自治組織的特征，適宜于以村民委員會作為實施主體并以行政村為單位探索農村宅基地有償使用機制。在前期論證階段，村民委員會要理清農村宅基地的占有現(xiàn)狀、利用情況和土地資源稟賦，結合農戶對宅基地的關注程度和經濟社會條件，研究宅基地有償使用的可行性。按照“一事一議”或“四議兩公開”等方式，組織農戶協(xié)商制定宅基地有償使用方案，確保方案得到集體經濟組織成員的廣泛支持，夯實宅基地有償使用的村民自治基礎。通過確定有償使用的實施主體，有效解決“誰來收取”農村宅基地有償使用資金的問題。

(二)劃定有償使用的實施范圍

農村宅基地有償使用要充分考慮宅基地產權安排的福利性與財產性的關系。宅基地的福利性要求依法保障農戶無償取得、永久使用宅基地，并保障宅基地分配的公平性；宅基地的財產性要體現(xiàn)在國家保障農戶依法享有宅基地使用權和地上房屋等財產權益。實行農村宅基地有償使用，一方面要充分保障農戶無償取得和永久使用“一戶一宅”的資格權和財產權，另一方面對超“一戶一宅”部分實行有償使用才能保障制度執(zhí)行的公平性。農村宅基地有償使用的范圍主要是一戶多宅、超標準占有宅基地、主體資格不符合條件、改變用途等情形。對“一戶多宅”情形中的“多宅”部分收取有償使用費，妥善處理不符合法律規(guī)定的“一戶多宅”問題；對“一戶一宅”中存在的超法定面積占用宅基地的“一戶大宅”問題，對超占面積部分實行有償使用，鼓勵超占者退出超占土地，實現(xiàn)標準化的“一戶一宅”；對非集體經濟組織成員因繼承等原因取得宅基地使用權的“主體資格不符合條件”的占用者收取有償使用費，激勵其退出宅基地使用權，或者通過繳費來實現(xiàn)土地所有權主體對宅基地的管理；對改變宅基地福利性用途的宅基地租賃、經營等主體收取有償使用費，實現(xiàn)宅基地的所有權主體參與分享宅基地“入市”收益。通過劃定有償使用的實施范圍，有效解決“向誰收取”農村宅基地有償使用資金的問題。

(三)制定有償使用的收費標準

農村宅基地有償使用的標準主要包括收費方式和定價方法。收費方式主要是指按年度收取還是一次性收取，定價方法主要是指用什么方法計算收費的具體金額。在收費方式上，要遵循農村宅基地政策的精神，分類確定一次性收費或按年度收費的類型。由于每一宗宅基地都具有“難分割”的完整性，對“一戶一宅”的超占部分一次性收取有償使用費，對“一戶多宅”的“多宅”部分按年度收取有償使用費，激勵其適時退出“多宅”部分；對“主體資格不符合條件” 的占有者按年度收取有償使用費，激勵其適時交回宅基地使用權；對改變宅基地使用主體和用途的采取分年度有償使用，實現(xiàn)宅基地所有權主體同步分享宅基地“入市”收益。在收費方式上，可以采取累進制方式確定極差收費標準，體現(xiàn)“超占越多、標準越高、負擔越重”的懲罰性導向。收費范圍的劃定和計費方式的確定必須通過村民自治的方式研究和決定，使其符合當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平和土地資源配置現(xiàn)狀，確保有償使用標準的科學性、合理性和可操作性。通過制定有償使用的收費標準，有效解決“收取多少”農村宅基地有償使用資金的問題。

(四)規(guī)范有償使用的資金管理

農村宅基地的集體所有權應當體現(xiàn)在實現(xiàn)其經濟利益。實行宅基地有償使用能夠解決所有權與使用權處于“分置”狀態(tài)下的集體土地所有權虛置問題，收益資金應歸土地所有者，資金的用途應由村民集體確定，這是體現(xiàn)集體土地所有權的重要途徑。農村宅基地的有償使用費類似于城市國有土地建設項目中的城市基礎設施配套費。農戶超占了農村建設用地和超建了房屋面積，會增加村莊的發(fā)展承載力，勢必會產生占用更多農村公共服務資源的可能性，因此有償使用費要優(yōu)先用于改善村莊公共服務設施。農民集體要通過村民自治的方式，制定農村宅基地有償使用資金管理辦法，建立資金收取、管理、分配和監(jiān)督機制。在資金用途上，可以提取一定比例的資金用于農村宅基地管理等相關的工作經費以保障此項工作順利開展，其余資金須用于村莊公益事業(yè)建設，實現(xiàn)農村宅基地有償使用收益“取之于民、用之于村、群眾受益”的宗旨。通過規(guī)范收益資金的分配和監(jiān)督管理，有效解決“怎么用好”農村宅基地有償使用資金的問題。

(五)完善有償使用的配套政策

農村宅基地有償使用是手段，其目的是構建農戶依法、公平、高效利用宅基地的長效機制，需要完善相關的配套政策保障有償使用工作的可持續(xù)性。首先，要建立農村宅基地的確權登記頒證制度，通過澄清底數(shù)為制定有償使用方案提供現(xiàn)實依據(jù)。其次，探索自愿有償退出宅基地機制，村集體給予退回閑置宅基地的農戶適當?shù)慕洕a償，激勵農戶退出閑置宅基地，并通過統(tǒng)一規(guī)劃和土地整理實現(xiàn)收回宅基地的再利用，減少閑置宅基地的數(shù)量。再次，要夯實村民自我管理宅基地的治理基礎，實現(xiàn)農村住宅建設從“農戶行為”向村民的“集體意志”轉變，組織群眾有序參與村莊規(guī)劃的編制與實施管理、宅基地指標的公平分配與農戶建房的監(jiān)督管理，對違規(guī)利用土地和違法建設行為能夠及時發(fā)現(xiàn)、高效處置，形成人人參與村莊規(guī)劃建設管理、共建共享美麗家園的鄉(xiāng)村治理氛圍。與此同時，國家要完善相關法律法規(guī)，將農村宅基地管理和有償使用全面納入基層組織建設、鄉(xiāng)村治理等政策體系，為實現(xiàn)“可持續(xù)”推進農村宅基地有償使用制度提供更完備的政策支持。

五、結語

農村宅基地有償使用符合中央深化農村綜合改革和促進鄉(xiāng)村振興的政策導向，是有效落實集體所有權、進一步完善宅基地用益物權、落實“一戶一宅”政策、盤活閑置宅基地的重要途徑。深入推進農村宅基地有償使用既有歷史經驗和試點成果可以借鑒，也有解決農村宅基地占有使用不公問題和促進節(jié)約利用土地的現(xiàn)實需求。通過村民自治路徑推動農村宅基地有償使用，不僅明晰了宅基地的產權及其主體，有效減少了宅基地有償使用制度改革的實施成本，促進了土地資源的有效利用，而且保障了農戶和村集體的權益。在村民自治實施路徑的安排上，要把完善宅基地“三權分置”的各項權能作為切入點，把實現(xiàn)村民共同利益作為落腳點，統(tǒng)籌安排關鍵路線上的關鍵節(jié)點，形成“實施主體——實施范圍——收費標準——資金管理——配套政策”的村民自治關鍵路線。在具體實施過程中，應尊重集體成員的民主權利，及時回應村民集體的利益訴求。倡導村民主動與有序參與，以健全議事協(xié)商機制、科學制定有償使用方案和強化資金使用管理為重點，構建規(guī)范有序、充滿活力的村民自治機制，使農村宅基地有償使用的實踐立足群眾、依靠群眾、惠及群眾，有效解決宅基地有償使用資金“誰來收、向誰收、收多少、怎么用、可持續(xù)”等關鍵問題。

注釋

①S. Pejovich, “Karl Marx, Property Rights School and the Process of Social Change,” in J.C. Wood, ed.,KarlMarx’sEconomics:CriticalAssessments, vol. VI, London: Croom Helm Ltd, 1988, p.240.

②艾瑞克·G.菲呂博騰、斯韋托扎爾·平喬維奇：《產權與經濟理論：近期文獻的一個綜述》，見羅納德·H.科斯等：《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海：格致出版社，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2014年，第148頁。

③沈越：《現(xiàn)代社會主義經濟理論》，北京：經濟科學出版社，2005年，第96頁。

④劉圣歡：《權利、合作與市場化：城市物業(yè)管理問題研究》，武漢：華中師范大學出版社，2015年，第18-19頁。

⑤盧現(xiàn)祥：《西方新制度經濟學》，北京：中國發(fā)展出版社，2003年，第152頁。

⑥H. Demsetz， “Toward a Theory of Property Rights，”TheAmericanEconomicReview, vol.57, no.2,1967,pp. 347-359．

⑦Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart, “The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration，”JournalofPoliticalEconomy, vol. 94, no.4,1986,pp.691-719；O. Hart, and J. Moore, “Property Rights and the Nature of the Firm，”JournalofPoliticalEconomy, vol.98, no.6,1990,pp.1119-1158．

⑧N. Antonio, R. Matteo and M. Alessandra, “Towards a Theory of Incomplete Property Rights,” American Law & Economics Association Annual Meetings，2007.

⑨同時，安東尼奧等也認識到產權與外部性的關系似乎并不如此簡單，而具有一種復雜的共同演進的關系。

⑩在外部性出現(xiàn)以后會存在一個新的產權安排問題。