粵港澳大灣區港深科技創新政策的現狀與優化策略
——創新生態系統視角的分析

游玎怡 李芝蘭

(1.香港城市大學 公共政策學系， 香港 999077；2.中國科學院大學 公共政策與管理學院， 北京 100875)

針對中國科技創新缺乏創新型人才和關鍵核心技術、科技成果轉化效率欠佳等問題①，中央提出在粵港澳大灣區(以下簡稱“大灣區”)開展創新改革試點的策略②。出臺的一系列措施，旨在克服制度對創新的障礙并加強香港和深圳的輻射作用。實現這一政策目標，需要一定的技術和手段。政策分析文獻中將這種技術和手段稱為“政策工具”③。透過分析政策工具，可以檢視政府的治理思路和關注重點，量化比較不同政策體系的差異④。那么，在港深兩地差異化的歷史、制度、文化環境下，為促進大灣區科技創新，針對香港和深圳的政策，都運用了哪些政策工具？存在什么異同點？

本文從創新生態系統理論出發，運用政策工具比較港深兩地政策差異，探討兩地政策的合理性與改進空間。創新生態系統理論源于對美國硅谷創新產業的觀察，被視為對國家、區域、產業等不同層次的創新問題有良好解釋力⑤。與當前被廣泛用于大灣區研究中的區域一體化理論⑥相比，創新生態系統理論充分考慮了科技創新的個性特征，強調創新具有高度不確定性，是一種多變、復雜、非線性、非對稱的活動，不能通過要素的疊加和交換產生⑦。同時，該理論明確了環境的可干預、可建設性，并將政策視為重要的環境要素，為通過政策設計，改善創新環境、促進創新活動和產出提供了依據⑧。

下文將首先回顧創新生態系統理論及其政策啟示，并建立政策工具的分析框架。隨后，運用政策工具框架對當前香港、深圳兩地的168份政策文件、955個內容分析單元進行系統的分析和比較，考察兩地政策的異同點。進而，在創新生態系統視角下，發掘兩地政策體系中存在的共性弱點和各自的薄弱環節。結論部分提出對如何用好港深創新生態系統的優勢及更好激發系統潛能的一些初步想法。

一、創新生態系統理論與政策工具分析框架

(一)創新生態系統及政策啟示

創新生態系統理論通過生物學隱喻，將創新過程解釋為物種、種群、群落對環境及其變遷的應答過程，是繼創新價值鏈、國家創新體系之后，研究創新問題的新視角和新方法⑨。物種、種群和群落相互之間以及與它們生存的環境之間，通過物質流、信息流和能量流聯系起來，相互依賴、共生共贏又相互競爭，在動態演化中形成創新的持續涌現⑩。該理論認為，環境的多樣性為不同類型、特征主體的生存和發展提供了更加包容的空間和更多在適應中進化的機會，增加了物種發生突變的概率，并使變異結果呈現出更多可能性。

理論指出，政策是創新生態系統中環境的重要組成部分。政策供給不僅會直接改變系統中的制度環境，還可以通過物種、種群、群落和環境之間的互動，對系統中其他主體及主體之間的關系產生影響。美國、日本、歐盟等國家和地區政府都嘗試運用創新生態系統的理論和觀點來指導公共政策設計，旨在通過出臺創新政策，更好地集聚和協調創新資源，加強主體間聯系，打通和促進物質、信息、能量流動。我國政界與學界也在此領域展開大量研究和討論。2011年時，科技部舉辦了創新生態系統建設問題的專題決策咨詢。2012年，深圳率先將“構建充滿活力的創新生態系統”寫入地方政府工作報告，將創新政策、創新人才、創新文化、知識產權保護作為構建良好創新生態的基本經驗。

關于創新生態系統理論對政策設計的啟示，學術界存在兩類觀點。一類關注底層生態環境的營造和要素投入，強調政府需要對系統演化中出現的偏差和市場失靈進行糾偏和干預，為系統內的物質、信息和能量提供流動的機制和動力。相關的公共政策包括三個層面：宏觀層面的創新文化培育、法律與社會規范；中觀層面的教育培訓、基礎設施建設、科技公共服務；微觀層面的創業投融資、稅收等。另一類觀點以需求為導向，提出創新生態系統運轉的核心原則是滿足系統多樣化的需求，將“產學研”的概念拓展為“產學研用”的生態化新模式，認為應將需求政策作為創新政策的重要內容,提出要支持以用戶導向創新，強化對用戶的補貼、向市場釋放信號，通過商業化前采購、創新券等政策工具，促進創新成果在生態系統中自組織發展。

無論是傾向供給或需求，這些討論均指出了加強環境面政策的重要性。創新政策的目標在于促進系統的自組織和自生長，應以優化系統運行環境、滿足系統多樣化的發展要求為政策出發點，尊重科技創新的客觀規律，減少對微觀事務的干預。但現有研究往往聚焦于內地制度條件下的科技創新環境，對作為創新生態系統核心思想的環境多樣化的關注則顯得不足。在這方面，粵港澳大灣區包含兩種制度、三個關稅區、三種文化，其系統環境具有獨特的差異化特征。這種政策環境的異質性，有利于考察不同政策主體對創新生態系統現狀和需求的應答方式，并提供更多有益啟示。

(二)政策工具的分析框架

政策工具是實現政策目標的手段，也是政策設計和分析的常用框架。在政策工具框架下考察科技政策，可以量化政策體系的特點和規律，并對其進行科學的分析，為未來政策的調整和優化提供有效途徑。現有文獻普遍采用了“供給側”、“環境面”和“需求側”的分類方式，按照影響科技創新的層面，將政策工具分為三種類別。這一分類方式對復雜政策體系進行了有效的降維處理，被視為具備較強的目標針對性和內容指導性，同時，也與有關生態系統政策啟示的討論中“環境營造”、“需求政策”的論述有著較高的契合度。

“供給側”政策工具是指政府通過人才、信息、技術、資金等的投入，改善和擴大創新要素供給，表現為政府對科技創新的推動力。“環境面”政策工具是通過法規管制、稅收、金融等方式，改變影響科技發展的環境因素，從而間接促進創新活動。“需求側”政策工具則是對新技術、新產品市場的開拓和穩定，通過政府采購、貿易管制、海外機構管理等方式，減少市場不確定性、激發消費需求，從而拉動科技創新和產品開發。

在中國的科技政策研究中，趙筱媛、蘇竣較早運用了政策工具的分析框架，以《鼓勵軟件產業和集成電路產業發展若干政策》為例，分析了政府如何應用政策工具，來激勵軟件和微電子產業的發展。研究發現未有使用供給側政策工具中的科技信息支持、公共服務，以及需求側工具中的海外機構管理；提出應當更加重視未曾涉及或占比過低的工具，并在未來的政策調整中填補這些空白。其后許多研究沿用了這一思路，對不同領域的科技政策進行分析，在發現不同政策工具使用比例的基礎上，提出要更多使用當前政策體系中占比偏低的工具。這種研究方向為查找政策的薄弱環節提供了依據，但在一定程度上忽略了政策作用對象的實際情況和需求，也缺乏有關如何提升創新效能的理論支撐，不能有效區分“不需要且無政策”和“有需要但無政策”兩種截然不同的狀況。

因此，本文將致力于改善現有分析方式：一方面勾勒港深創新政策的工具使用現狀，厘清各類工具在政策體系中的比例；另一方面運用創新生態系統理論，指導對政策工具合理性與薄弱環節的討論，考察各類政策工具在提升創新主體能力，促進創新生態系統中物質、信息、能量流動方面的作用。這一分析方式充分尊重了港深科技創新的實踐情況與創新的特征和要求，能避免單純考慮政策數量高低的不足之處。

二、數據來源與處理

(一)數據來源

本文分析的數據主要來自三個方面：

(1)2017年9月至2019年11月間，綜合運用開放式訪談和半結構化訪談，對北京、深圳、香港的科技部門官員、科研人員、科技園區管理者、天使投資人、科技公司管理層等開展調研，收集他們對于大灣區，特別是大灣區國際科技創新中心建設的態度、期望和建議，從不同利益相關者的視角，了解香港和深圳在科技創新方面的優勢、困難和成因。同時，也與海外科技工作者展開廣泛對話，了解他們開展科技創新的經驗以及對香港和深圳的印象與態度。

(2)已有的學術論文與書籍、統計信息、研究報告、新聞報道等各類與香港、深圳或大灣區科技創新相關的文獻資料。

(3)2015年1月至2019年9月間，中央政府、香港特區政府、廣東省政府和深圳市政府發布的與香港或深圳科技創新相關的政策文本。

香港方面，包括中央出臺的規劃和指導意見，特別是對于加強香港與內地科技創新領域互動的安排，以及香港創新科技署發布的項目、特區政府施政報告中關于創新活動的安排和計劃、立法會發布的與科技創新有關的文件和法律公告以及政府通過科技園公司施行的計劃與項目。剔除其中重復的部分，共收集40份文件。

深圳方面，包括中央、廣東省、深圳市三級政府發布的與科技創新相關的法律、規劃、辦法、通知、意見等各類政策文件。通過政府官方網站和“北大法寶”進行收集整理，共得到128份政策文件。

(二)政策文本編碼

首先，對收集的168份政策文件，按照政策來源-政策文件序號-條文序號的方式編碼。其中，政策來源方面，1代表中央政府發布的，同時涉及香港和深圳的文件；2代表中央政府發布的，僅涉及香港的文件；3代表中央政府發布的，僅涉及深圳的文件；4、5、6分別代表香港特區政府、廣東省政府、深圳市政府發布的文件。特別地，對于一個政策文件僅涉及一方面內容的，只進行前兩級編碼。

隨后，對各條文按照使用政策工具的類別進行編碼。在對科技政策的研究中，一般將知識產權保護工具獨立于法規管制工具，單獨進行分析。本文考慮到港深兩地的制度異質性、環境多樣性特征，將旨在消除港深兩地制度壁壘的環境面政策，也區別于一般的法規管制工具進行討論，并將其單獨命名為“消除兩地壁壘工具”。

表1 政策工具的類型及條文舉例

最終，三大類工具被進一步細分為21種具體工具。部分編碼舉例如表1所示。對于同一政策條文中使用了多個政策工具的，在條文序號后用方括號內的數字標記不同工具，形成多個政策的內容分析單元。4-32-4[1]表示香港特區政府發布的第32個政策文件、第4條中使用的第1種政策工具。

2015-2019年間，與香港和深圳有關的政策文件和內容單元的數量如表2所示。其中，A/B表示在對應年份，政策主體共發布A個政策文件，其中包括B個政策的內容分析單元。

可以看出，與深圳有關的政策文件數量和內容單元數量分別是香港的三倍和七倍。從中央到省、市使用的政策工具數量基本相當，對科技創新的關注程度都很高。中央出臺的與香港有關的政策較少，或側面體現了“一國兩制”下，香港特別行政區的高度自治。

三、港深創新政策的工具使用情況

與香港和深圳有關的創新政策中，各類政策工具及其子類別的使用比例如表3所示。

表2 政策文件與內容單元數量

表3 香港、深圳創新政策中各類政策工具的比例 單位：%

與香港有關的119個政策內容分析單元中，使用頻率最高的是供給側政策工具(56.30%)，其次是環境面政策工具(36.13%)。與深圳有關的836個內容單元中，環境面政策工具占比最大(55.86%)，其次是供給側政策工具(37.44%)。兩地對需求側政策工具的使用比例都不足8%(香港為7.56%，深圳為6.70%)。

(一)供給側政策工具

兩地供給側政策工具的使用比例都較高，大致覆蓋了供給側的各個方面。其中，香港特區政府出臺的政策中，超過六成屬于供給側政策工具，遠高于其他政策主體的使用頻率。與深圳相關的政策則表現出各級政府間的差異，從中央政府到省政府再到市政府，越基層的政府越偏愛供給側政策(中央政府為31.88%，廣東省政府為34.75%，深圳市政府為48.07%)。

兩地使用頻率最高的供給側政策工具均為科技資金投入。香港政府使用了27次科技資金投入工具，有11個資助項目在2015—2019年間付諸實踐，覆蓋高校、一般企業、初創企業、科學園等各類主體。深圳市政府使用了45次，資金投入可分為兩種類型：一類是改善已經存在的創新主體的資源基礎，使高校、科研機構、企業等專注于具體的基礎研究或技術開發環節。包括“基礎研究補短板工程”、“技術創新躍升工程”、“企業全周期研發支持工程”等一系列項目；另一類則是通過針對性的資金投入，從無到有地聚集和形成新的創新種群，如資助企業設立孵化器、支持承擔國家級重大創新載體的建設、鼓勵各類機構搭建綜合服務平臺等。

土地/租金優惠較少被中央和廣東省政府提出，但同時受到了香港特區政府和深圳市政府的重視。具體表現為，通過對初創企業、孵化器、科技園、示范區等不同主體的土地優惠和租金減免，促進主體對創新的參與，或通過提供優惠的人才住房等方式，增強當地對人才的吸引力。

除以上相似性特征外，港深在兩組供給側工具的使用上表現出差異化特點。第一，香港使用了較多的科技基礎設施建設工具，深圳則更加重視公共服務(香港的科技基礎設施建設工具與公共服務工具占比分別為7.56%和1.68%，深圳則為4.55%和6.34%)。與香港有關的供給側工具中，科技基礎設施建設的使用頻率位列第三，主要用于解決兩個方面的問題：一是將本地興建研究所、工程技術中心與引進國際科研團隊結合起來，通過提升科研條件、打造創新平臺，吸引更多國內外知名研究團隊來港落戶；二是政府出資建設工業邨，為創業企業提供開展小試、中試的場地和設備，彌補工業、產業鏈缺失對香港創新造成的不利影響。與深圳有關的政策中則包含大量公共服務政策工具，既包括一般性質的法律咨詢、代理、公證、鑒定、政務服務平臺等基本公共服務，也包括促進科技資源與創新信息平臺的建設、完善科技型中小企業的創新服務體系等更加專業的科技類公共服務。關于提供服務的主體，則包含政府內部的科技創新、司法行政等部門以及外部的第三方專業服務機構。即，香港政府較為重視科技基礎設施等公共產品的提供，而深圳政府則更加關注科技類公共服務。

第二，深圳有關教育培訓的政策比例偏低(深圳為6.44%，香港為9.28%)，而人才引進工具的使用比例偏高(深圳為4.29%，香港為2.06%)。其中，兩地關于教育培訓的政策重點也有較大差異。香港的教育培訓工具主要與STEM教育相關，意在加強科技、工程類人才供給，以調整香港長期依賴金融等服務行業所形成的人才結構偏差，更好地滿足研發與創新的人才要求。深圳則強調兩個人才培養的著力點：鼓勵高等院校、技工院校、中小學開展創新創業的教育與技能培訓，以及依托國家科技創新基地等，吸引海內外高校、科研機構和創新團隊，提高人才培養能力和本地的創新能力。即，香港傾向于本地創新人才的培養和結構調整，深圳則依然采用了引入為主、培養為輔的人才政策。

(二)環境面政策工具

與深圳相關的政策措施中，環境面政策工具占了最大比例(55.86%)，香港的環境面政策工具也約占1/3。其中，中央頒布的與香港相關的政策主要集中在環境面(68.18%)，香港政府自身運用環境面政策工具的比例則相對較低(28.87%)。

兩地的環境面政策工具中使用比例最高的均為法規管制(香港為10.92%，深圳為18.66%)和目標規劃(香港為7.56%，深圳為9.69%)，且從中央到地方，級別越高的政府使用這兩類工具的比例也越高。但兩地有關法規管制的政策重點存在差異。香港的管制重點偏操作層面，且多為增量政策。主要是針對科技創新中新出臺的計劃或項目，制定相應的管制措施，規范項目的運行。深圳對法規管制工具的應用范圍更廣，既包括“多管一點”：彌補制度空白、加強法治建設；也包括“少管一點”：簡政放權，減少行政審批，賦予不同主體更多自主權等。兩者都運用了大量的法規管制工具來破舊立新、優化制度環境。

四個政策主體均使用了消除兩地壁壘的政策工具。中央牽頭制定了大量措施：一是便利港澳居民在內地的發展，鼓勵港澳青年在內地創新創業；二是完善開放合作的體制機制，共建共享研發機構和創新平臺。特別是從2018年起，試行了允許科研經費“過河”的規定，改善了兩地科研合作的制度基礎，為創新生態系統中的物質流提供了新的通道和動力。香港政府的努力主要集中在優化《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA)的框架，暢通香港專業技術人才在內地的就業，降低香港企業和產品進入內地的門檻。廣東、深圳政府也多次強調，要深化“港深創新圈”合作，共建大灣區國際科技創新中心；整合創新資源、提升資源共享水平；落實CEPA，支持港澳專業人士和企業在內地發展等。一個代表性舉措是在深圳前海等地推動改革創新試點，允許香港專業人士直接進入內地市場，優化港深合作的治理模式。

此外，與深圳有關的政策中還較為綜合地運用了金融支持工具、稅收優惠工具、知識產權保護工具等各類環境面政策工具，不斷創新金融服務模式，優化資本市場和稅收體系，完善中小企業、眾創空間等不同創新主體的籌融資環境和發展空間。同時，運用知識產權保護工具，完善知識產權的管理和服務體系，強化企業對知識產權的保護和應用能力，也是深圳創新政策的重要方面。比較而言，香港對這些環境面政策工具的運用較少，特別是金融支持工具的使用頻率(1.68%)遠低于深圳(8.73%)。

(三)需求側政策工具

新的技術和產品，需要在開發和使用中發現、解決問題，并通過生產者-消費者互動，不斷提升產品性能、滿足消費者需求、獲得市場競爭力。但對于如何促進從消費者向生產者的信息流、從消費者角度拉動創新系統的自我演進，港深兩地都缺少針對性舉措。從表3可見，兩地對需求側政策工具的使用都不足8%(香港為7.56%，深圳為6.70%)，使用的工具類型也較單一。

香港主要運用海外機構管理工具(4.20%)，以增加企業獲取海外市場的能力和機會：一是通過官方渠道，在全球主要經濟體設立海外經濟貿易辦事處，不斷拓寬貨物貿易和服務業貿易網絡，拓展對外貿易的空間和機遇；二是以企業、民間組織、科學園等為依托，強化市場主體自身的對外推廣能力，幫助香港的企業和產品“走出去”。為政府購買和消費端補貼(均占1.68%)，在創新政策中所占比例較低。

相對而言，深圳更少采用海外機構管理工具(1.44%)，需求側政策主要集中在政府購買(2.27%)和消費端補貼(2.15%)。中央、廣東省、深圳市都多次強調要完善創新創業產品和服務的政府采購措施，加大對創新產出、核心關鍵技術的采購力度。通過遠期約定政府購買，擴大首購、訂購等非招標方式在政府購買中的應用等方式，支持科技成果轉化產生的新技術、新工藝、新材料、新產品、新服務，降低創新風險。但當前消費端補貼政策的受益對象還集中在“作為消費者的企業”，通過創新券制度，支持中小微企業和創客向高等院校、科研機構、企業和科技服務機構購買管理咨詢、技能培訓、市場開拓、檢驗檢測認證、研發設計等科技服務。真正面向終端消費者的科技創新產品補貼仍較匱乏。

香港未使用貿易管制工具，深圳對這一工具的使用也非常謹慎，僅占創新政策中的0.84%。主要表現為加大對先進設備、先進技術的進口和擴大對“擁有自主知識產權、自主品牌、自主營銷網絡和高技術含量、高附加值、高效益的產品”的出口。

四、分析：政策的合理性與薄弱環節

上一節比較了當前香港、深圳科技創新政策的工具使用情況。本節結合兩地創新生態系統的基礎條件和演進要求，對政策體系的合理性與薄弱環節進行討論。

(一)香港

香港政府大量使用供給側政策工具，或可以看作對當前香港科創薄弱環節的回應。根據世界經濟論壇2019年發布的《全球競爭力報告》，香港的全球競爭力排名第3，但其中與創新生態系統相關的指標還有較大提升空間。特別是“研發支出”(全球44位)和“研究中心質量”(全球29位)偏低，被認為是阻礙香港科技創新進一步發展的主要因素。基于本地創新生態系統的這一狀況，較多采用科技資金投入、科技基礎設施建設與教育培訓工具，有助于提升創新生態系統的整體效能。

在彌補短板的同時，香港也致力于發揮傳統優勢，使用了較多的機構引進工具，吸引海外研究機構或科技企業在香港設立研發中心。一方面，在長期的開放與對外合作中，香港企業和專業人士更加熟悉國際法律、管理和習俗；另一方面，香港面臨的國際環境相對寬松，在吸引國際企業、研發團隊、人才和其他創新要素方面有獨特優勢。機構引進工具的使用，有利于促成這種傳統優勢為科技創新服務，利用好香港的國際化與開放性特征，為大灣區創新生態系統建設做出獨特貢獻。

另一個與傳統優勢相關但在目前政策中體現不足的是環境面政策工具的運用。盡管香港在法律、稅收、營商環境等方面具有優勢，但這些優勢建基于傳統的發展軌道，香港的創新生態系統的環境依然存在改進空間。例如，作為國際金融中心，香港金融市場高度成熟。但許多業內人士表示，香港金融業對實體行業的興趣不大，初創企業很難獲得來自私營部門的風險投資。大量優質的風險投資機構、信用評價機構、保險機構等中介組織尚未形成對科技類初創企業的有效支撐力量。香港政府未能有效運用金融支持工具，調動金融機構參與初創企業的籌融資活動的積極性。如何通過政策設計，引導持份者在關注自身運轉和創新的同時，也關注和支持生態系統中其他主體的發展，提升傳統優勢對科技創新的支撐力度，還需更多思考和改進。

在對香港創新創業參與者的訪談中，政府是受到較多批評的主體。許多受訪者認為，香港政府一貫“按例辦事”，未能隨社會的快速變化而變化，與創新對專業、靈活、高效的要求不相適應。對政策工具的檢視進一步說明，對于科技類公共服務的供給，以及如何運用法規管制等環境面政策工具、營造與科技創新更相適應的系統環境等，政府尚未形成有效方案，沒有做好將自身納入創新生態系統建設的準備。受限于WTO相關協議要求，和以“市場”、“公平”為重點的治理思路，香港政府缺少推出優先采購本土商品、初創產品的舉措。受訪者表示，2014年施行的“公營機構試用計劃”進展緩慢、效果有限。國際知名公司依然在政府采購中具有絕對優勢，本地初創企業的產品難以獲得進入市場、得到從消費者到生產者的信息反饋的機會。

(二)深圳

從創新生態系統的現狀看，教育是深圳的短板，其培養規模、層次和水平都不能滿足系統的演進需要。同時，深圳的政策體系對高水平人才存在重引進、輕培養的傾向。側重引進的政策設計，雖然有助于緩解深圳人才供給的“燃眉之急”，但可能難以形成本地持續、穩定的的基礎研發能力，也不利于引進人才的長期發展。

另一個值得注意和加強的環節為知識產權保護。對深圳來說，加強知識產權保護不僅直接有利于科技創新，亦能加強對港深之間信息流的保障，從而促進更大的科技創新平臺的建設。訪談發現，香港業界對內地的知識產權保護普遍缺乏信心，對抄襲風險和無法保障合法權益的擔憂，降低了部分核心技術所有者將香港及國際科技前線的知識和技術帶到內地進一步開發和生產的愿望。這一問題存在已久，若能切實加大知識產權保護工具的使用力度、加強知識產權保護體系建設，不僅有利于知識在港深之間的跨區流動，還將提升深圳對全球知識的吸引力。

此外，與香港相比，深圳的國際化程度還存在一定差距，但在當前政策體系中，除人才引進工具外，政府對機構引進和海外機構管理等政策工具的使用還顯得不足。2019年香港貿發局舉辦的秋季電子產品展共吸引120多家初創企業參展，其中半數左右為深圳的初創企業。我們訪問了部分參會代表，均表示獲取海外市場是赴港參展的主要動力。受訪者認為，當前深圳還缺少打開海外市場的通道和機會，而香港的展會能吸引更多海外經銷商，拓寬企業的海外銷售網絡。因此，有必要在創新政策的設計中，加強對用好香港在海外市場中的“橋梁”作用的論述，為企業的自發性行為提供更多制度保障，同時，應更加積極主動地思考如何加強與海外市場的聯系。

(三)港深之間的聯系

除香港和深圳自身需要完善和改進的問題外，在共建港深創新生態系統的過程中，還需針對性地攻破實踐中的難點，切實加強兩地之間的聯系與互動。

準入壁壘高是香港企業拓展內地業務的首要難題。標準、資質等方面的限制，既不利于香港本土企業和產品進入內地，增加了香港創新創業的難度，也不利于吸引國際科技公司在港設立研發中心，降低了香港為大灣區集聚全球創新資源的作用。與香港相比，深圳不存在進入內地市場的壁壘，但海外推廣能力有一定差距，國際企業對在深設立研發中心的顧慮也更多。兩地理應優勢互補，共同吸引國際知名的科技團隊與企業，開拓海內外市場。但當前兩地的政策體系中，關于如何用好兩地優勢、在科技創新領域開展更多深層次的合作，還缺少系統化論述。

作為整體的港深創新生態系統，需要通過物質、信息和能量的交換與循環，建立起相互之間的聯系。物質流是指人才、資金等各類創新資源的流動與交換；信息流包括從知識開發到知識應用的正向流動和基于消費者和用戶回饋的逆向流動；能量流則是創新生態系統中新增價值的流動。從當前的政策體系看，各級政府有關物質流的努力最多，其次為信息流，對兩地間的能量流還缺乏關注。

已有文獻中對區域一體化的討論，主要聚焦于物質流，強調要降低壁壘、促進創新要素的自由流動。破除要素流動障礙、加強物質交換，也是當前政策密度最高的方面。CEPA的制定和出臺，正是暢通兩地間物質流的典型舉措；而其薄弱環節體現在政策的可操作性和落地過程。缺乏配套措施常常導致“大門開小門不開”問題，阻礙了良好政策構想的實現。

當前政策也致力于改善兩地之間的信息流。例如，有關合作申請項目、共同開發科學園區等方面的政策措施，都為兩地間的信息流動創造了新的渠道和機制。若能擴大深圳的信息開放程度、加強知識產權保護，努力建成符合國際慣例、受到國際認同的知識開發與保護體系，將有利于進一步強化港深間的信息流，提高信息在兩地間的共治、共享水平。

價值流強調，生態系統的穩定與平衡，不僅需要主體的價值增值能力，還需保持價值在主體間的分配張力。在港深合作中，香港對于人才、知識和初創企業流失的擔憂，反映出兩地尚未建立合理、有效的價值流動和分配機制，使得香港未能從系統中獲得對其基礎研究和人才培養投入的合理價值回報。這一問題當前尚未有效解決，需要得到兩地及中央更多的重視。未來可探索建立整體的協調和價值分配機制，通過知識產權交易、股權分配、合作研發、預付購買等多種方式，為系統中新增價值的跨區流動注入動力。

四、小結

港深創新種群和群落間的差異性和互補性，以及“一國兩制”下的制度異質性、文化多樣性，是港深創新生態系統的獨特優勢，有潛力孕育更多突破性成果。本文展示的港深科技創新政策的差異化特征，反映出制度異質性既是因為兩地創新生態系統的現狀不同，也是由于兩地政府在回應創新生態系統要求時的選擇不同。

在港深創新生態系統的建設中，這種制度條件和治理思路上的差異，難免導致兩地間的摩擦。這就要求兩地政府以自然界中同一生態系統下不同種群和群落間“共生競合”的理念，以更加智慧的方式，處理各項潛在或已經凸顯的矛盾沖突，形成協同關系。

因此，應當盡快制定和出臺在需求側的港深合作策略，以兩地各自的制度特征和市場條件為基礎，形成以用戶為中心的需求側創新政策，拉動客戶對科技創新產品的需求。需求側合作，不同于區域一體化中討論的“要素流動”，而是在市場層面上的開放與合作。關鍵是用好各自在需求側的優勢，展開合作，達致激發兩地的創新活力、提升港深創新生態系統的整體效能。一些潛在的政策要點包括：如何讓更多的香港人才和創新產品通過進入內地市場而獲得進一步開發和大規模生產；如何用好香港優勢使深圳產品得到更多國際認可和提升、更穩健地走向海外市場。

總之，在未來港深科技創新政策的設計中，應更多從創新生態系統的建設要求出發，既要注重提升兩地各類創新主體的水平、保護多樣化特征，也要從暢通和活躍物質流、信息流和能量流的角度進行優化。

致謝：感謝香港持續發展研究中心的研究員李建安、博士研究生羅曼在本文研究和寫作中的幫助。

注釋

①可參見穆榮平等：《中國創新發展: 邁向世界科技強國之路》,《中國科學院院刊》 2017年第5期；仲為國等：《中國企業創新動向指數：創新的環境、戰略與未來——2017·中國企業家成長與發展專題調查報告》，《管理世界》 2017年第6期。研究認為，教育文化、創新環境、科技信息流動、知識產權保護與市場秩序等制度因素的不足，是導致這些問題的重要原因。

②詳見中共中央、國務院于2019年2月發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。《綱要》提出要“建設國際科技創新中心”，“推進全面創新改革試點”。

③M. Howlett， “Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implementation: National Approaches to Theories of Instrument Choice，”PolicyStudiesJournal, vol.19, no.2, 1991, pp. 1-21．

④A. Schneider and H. Ingram, “Systematically Pinching Ideas: A Comparative Approach to Policy Design，”JournalofPublicPolicy, vol. 8, no. 1, 1988， pp. 61-80．

⑧曾國屏、茍尤釗、劉磊：《從 “創新系統” 到 “創新生態系統”》，《科學學研究》2013年第1期。

⑨Chong-Moon Lee, William F. Miller, Marguerite Gong Hancock等人最早在2000年出版的TheSiliconValleyEdge:AHabitatforInnovationandEntrepreneurship中將硅谷的特點總結為“創新與創業精神的‘棲息地’”，認為只有從生態系統的角度思考，才能理解硅谷的成功關鍵和難以復制性，引發了對“創新生態系統”的關注和討論。有關創新生態系統與國家創新體系關系的研究，可參見曾國屏、茍尤釗、劉磊：《從“創新系統”到“創新生態系統”》，《科學學研究》2013年第1期。

⑩參見D. J. Jackson，WhatIsanInnovationEcosystem？， Arlington: National Science Foundation, 2011．