論國家監察制度的政治屬性定位

褚爾康

(太原理工大學 馬克思主義學院，太原 030024)

黨的十九大和十九屆三中全會提出，深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。通過組建各級監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。這是以習近平同志為核心的黨中央站在新時代中國特色社會主義發展全局和戰略高度作出的重大政治決策，是事關全局的重大政治體制改革，對于增強人民群眾對黨的信心和信任，厚植黨執政的政治基礎，更好地體現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一具有重大政治意義，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了堅強而有力的政治保障。深化國家監察制度改革，以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循和行動指南，準確把握監察工作政治定位，堅持監察工作正確政治方向，核心在于明確國家監察制度的屬性定位。只有全面、系統、準確理解監察委員會的政治屬性，才能充分發揮統一思想、凝聚共識的重要政治引領作用，進而對于確保監察權能優化配置、內設機構科學設置、權力運行規范嚴密具有重要的理論和實踐意義。

從本質上理解，國家監察制度改革既是對既有監督資源的再整合再分配，也是對既有權力運行集中的整合和劃分，是國家監察制度取代“傳統分散反腐敗模式”的必然過程。在國家監察制度改革的過程中，監察權力的權能體系構建和制度運行機制等問題，必須圍繞“政治屬性”的基本內涵展開。通過推進國家監察體制改革，健全黨和國家監督體系，制定國家監察法，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，加強黨對反腐敗工作的統一領導，從而實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋的制度目標。

一、監察制度組織體系的政治屬性定位

黨的第十九屆三中全會提出，深化國家監察體制改革的首要任務是“完善堅持黨的全面領導的制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”[1]。此次國家監察體制改革從系統整合反腐敗資源為切入點，實現了行政監察(監察部門)、刑事調查(檢察機關反貪機構)與紀律檢查(紀律檢查機關)權能和組織的系統整合，達到了國家治理與黨內治理體系的高度融合。改革的實現目標決定了改革的基本路徑。監察委員會作為被依法賦予全新監察權的組織，不僅僅是職能疊加和機構合并，而是在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，實現了既調查職務違法行為又調查職務犯罪的程序拓展與職權銜接，成為一個被賦予新時代發展新內涵的嶄新的政治機關，“從體制機制上把反腐敗工作領導權牢牢掌握在黨的手里”[2]。

(一)黨對國家監察改革工作的全面領導性

無產階級取得政權之后，如何防止掌握國家權力的公仆蛻化和變質是對無產階級政黨的重大考驗，也是無產階級革命導師重點思考的理論問題。1871年，法國巴黎工人階級建立了現代人類歷史上第一個無產階級政權——巴黎公社，雖然存在時間短暫，但巴黎公社在實踐中創造性地提出了一系列關于權力結構和制約監督的原則，受到了馬克思、恩格斯的高度評價。馬克思認為，來自于人民群眾的監督是防止國家政權從社會公仆蛻變為社會主人的根本途徑，“不要再總是過分客氣地對待黨內的官吏——自己的仆人，不要再總是把他們當作完美無缺的官僚，百依百順服從他們，而不進行批評”[3]。作為階級專政的社會主義國家，與其他階級國家一樣，同樣具有權力監督的必要性。列寧在十月革命后，通過建立行之有效的監督機制，保證各種權力按照人民的意志正常運行，防止權力異化問題在社會主義國家重演，“應該有更多種多樣的自下而上的監督形式和方法，來杜絕毒害蘇維埃政權的一切可能性，反復不倦地鏟除官僚主義的莠草”[4]，從而探索構建了社會主義國家權力監督制約制度的雛形。因此，在馬克思主義權力監督理論指導下，中國共產黨人不斷探索在維護黨的集中領導下如何實現權力監督運行的有效機制問題，并在實踐中取得了一系列重要的理論成果。

正是基于馬克思主義經典作家關于無產階級權力監督理論的深入思考和列寧關于社會主義權力監督制度建設的實踐指導，中國共產黨人不斷加強權力運行監督的理論和制度建設，并取得了令人矚目的成效。其中，在新的歷史條件下，深化國家監察體制改革，成為了在新時代加強黨對反腐敗工作統一領導的重要探索。堅持國家監察體制改革的基本政治原則，首先要旗幟鮮明地加強黨對紀檢監察工作的全面領導。從國家監察體制改革目標來看，是要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，本質上也需要加強黨對反腐敗工作的集中統一領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。新時代黨的建設總要求是要以黨的政治建設為統領。這一論斷深化了對馬克思主義執政黨建設規律的認識，為全面從嚴治黨和推進黨的建設新的偉大工程提供了科學理論指導和根本遵循。堅持以黨的政治建設為統領，就是要在各項工作中始終遵循黨的意志、貫徹黨的要求、依靠黨的領導。具體到監察體制改革工作中，就是要始終堅持和加強中國共產黨的領導地位，把堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導作為根本政治原則，貫穿改革工作各方面。堅決貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略，確保監察工作政治方向正確，推動改革不斷深化，最終確保黨的意志與國家意志、黨的紀律與國家法律、依規治黨與依法治國的有機統一。按照黨的十九大和十九屆三中全會確立的機構改革目標，國家監察體制改革設定的組織機構實行黨委統一領導、人大監督的管理體制，由中央監察委員會統一領導全國監察委員會的工作、上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。在履行監督權職能的過程中，“監委不設黨組、不決定人事事項，本質上就是黨的工作機構”[5]，其職能定位、日常辦公、工作規則、活動方式、干部管理等都要遵循黨的方針政策，由黨實行統一領導和管理。這確保了黨的反腐敗工作重大部署在國家監察機關中的貫徹執行，加強了黨對監察委員會的思想建設和組織領導，鞏固了黨在我國腐敗治理體系中的政治核心地位。

(二)國家監察組織機構權能整合的整體性

2018年11月26日，中共中央政治局審議了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》，將之上升為黨內進行紀律審查的基本法規，進一步堅持和加強了黨對紀律檢查工作的領導。監察委員會與紀律檢查機關合署辦公，是實現黨對反腐敗工作的集中統一領導政治屬性的集中體現。從政治關系角度看，完善和發展監委同紀委的合署辦公組織架構，不僅從形式上實現了依規治黨和依法治國、黨內監督和國家監察的有機統一，而且從實質上全面落實了黨對反腐敗工作的組織領導。在履職過程中，黨內紀律檢查機關依據黨章和黨內法規，對黨員違紀行為進行監督，目的是為了保障黨章和黨內法規的貫徹，推進從嚴治黨，保障黨組織的先進性；而監察機關，依據法律規定監督國家公職人員公權力運行，目的是為了保證法律執行和政令暢通，規范公權力行使。紀委和監察機關在日常工作中共用一個辦公場所，機關工作人員相互融合；共同設立內設機構，如執紀監督、審查調查、案管和審理等部門，同時隸屬于紀律檢查委員會和監察委員會，實現“兩塊牌子、一套人馬”；在業務流程查處違紀違法問題上緊密銜接，證據調取相互聯動配合，實現了監督與監察工作的無縫對接，從而構筑起嚴密的法治監督體系。特別是將原來分散承擔的監督職能進行系統整合，規定監察委員會是黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，并將其置于黨的領導之下。通過密切紀檢機關與監察機關之間的業務聯系，使得各級黨委能夠通過黨的紀檢機關加強對監察委員會的政治領導，能夠更好地將黨的反腐敗意志貫徹落實為監察行為和活動。

作為事關全局的重大政治體制改革，國家監察體制改革核心在于國家監察權的配置與運行，而監察權的屬性問題則是國家監察制度的根本性問題，它不僅涉及監察體制改革的方向路徑和價值取向，也涉及到監察委員會與其他國家權力結構的相互關系，是新時代中國特色社會主義政治文明建設發展的必然選擇。監察體制改革絕對不是簡單地將監督權力屬性相加或是混同，而是實現將黨紀調查權、政紀調查權與刑事調查權等既往權力進行改造、重組和揚棄后的高度融合，是新型“復合型國家權力”質的飛躍，成為與立法權、行政權、司法權相獨立且平行的“第四權”。由于目前監察體制改革實現了機構合署辦公的組織方式，職權運行實行“紀行刑一體”的調查模式，那么就需要從政治層面探討權力運行過程中監察體制內部制約機制的建設問題，即在實現權能“整合”過程中，具體履行環節依然要嚴格依據內部監督規范進行職責“分離”。這是因為，違紀調查和犯罪調查分別屬于不同的處理程序，監察機關在兩類程序中可以使用的手段措施等有所差異，這就需要明確劃清紀委與監委之間的監督、監察業務界限，徹底把違紀調查和違法調查程序清晰區分開來。正是在這種“分”“合”之間權威性和高效性的辯證統一，實現了監察委員會內部各權能之間的紀法協同，統籌運用紀法兩把尺子，進一步實現好把執紀和執法貫通起來、將監督執紀和監察執法一體推進的改革整體目標，從而更好地發揮監察專責機關的政治定位。

(三)黨內監督與國家監察制度的組織銜接性

“以改革創新精神全面加強黨的建設，既是貫徹落實中國特色社會主義理論體系的重要內容，又是堅持和發展中國特色社會主義理論體系的關鍵所在。”[6]而深化國家監察機構改革則是涉及全面從嚴治黨和國家治理現代化建設的一場系統性、整體性、重構性的重大政治體制改革，既有當下“改”的具體舉措，又有長久“立”的頂層設計，改革力度規模之大、涉及領域之廣、觸及權責利益之深前所未有。因此，必須在改革推進過程中始終堅定監察體制改革的目標方向。

鄧小平同志強調：“無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活。”[7]社會主義國家監督體系的構建最終是以實現政治文明建設為根本立足點的。只有首先做到治黨的堅強有力，才能確保治國的正確有效；只有首先實現從嚴治黨，才能直接影響和制約其他監督形式的作用發揮和效果體現，進而推進國家治理體系和能力現代化發展目標的實現。但是長期以來，紀檢監察工作中違法違紀查處程序混合疊加，案件調查過程中既查違紀、又查違法，導致了大量監督資源的重復浪費，形成了紀檢監察機關就是抓貪污腐敗分子的“黨內的公檢法”的錯誤社會認知。“強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民，強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權”[8]。黨內監督與國家監察是社會主義監督體系的重要組成部分，深化國家監察體制改革的目標要求就是要實現“以國家監察體制改革的實際成效推動全面從嚴治黨縱深發展”的政治方向，從而進一步強化日常監督、紀法處置的政治定位。紀律檢查工作要遵循好紀嚴于法、紀在法前的重要指導原則，貫通運用好監督執紀“四種形態”，依據黨內法規和法律規范，履行好監督、調查、處置的基本職責，代表黨和國家專司好監察專責機關職能。

二、監察制度權力體系的政治屬性定位

綜合上述分析可以看出，監察機關是由人民代表大會產生的與行政機關、司法機關并列的國家政治機關，是國家權力結構的重要組成部分，其依據《憲法》和相關監察法律制度獨立地行使監察權，承擔著調查黨員違紀行為和職務犯罪行為的監督、監察雙重職責，體現了黨的意志和國家意志、政治性和強制性的辯證統一。因此，“監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關，政治屬性是第一屬性、根本屬性”[9]。從本質上理解，國家監察制度同其他政治制度一樣也是由多種組成要素、多重組織結構、多樣制度措施構成的綜合系統，其政治屬性最終體現了《監察法》確立的監督、調查、處置三項基本職權要素之間相互聯系、相互制約以及相互銜接的動態過程。監察機關在履行職責過程中既要加強日常監督、查清職務違法犯罪事實，并進行相應依規依律處置，同時還要開展嚴肅的思想政治工作，強化理想、信念、宗旨教育，努力取得良好的政治效果、監督效果和社會效果。

(一)監督權的政治基礎性定位

縱觀社會主義國家監察體系建設的歷史發展進程，對于無產階級政黨而言，在取得政權之后從根本上保證人民賦予的權力予以有效制約、確保權力規范運行是加強和改進黨的建設的重要理論。有效加強無產階級政黨自身監督，防止黨的各級領導干部由人民公仆蛻化為人民主人，防止黨的機構出現官僚主義滋生、腐敗等問題，是各國共產黨人不懈探索的重大課題。黨內監督主體在監督方式上可以劃分為一般性監督和專門性監督兩種類型。鄧小平同志指出，提升黨內監督的針對性和有效性，最重要的措施是要由專門的機構依據嚴格的黨內法規進行“鐵面無私”地監督檢查，專門的監督機構在黨內監督機制中具有無法取代的重要作用。作為履行監督執紀職責的專門機構，黨的紀律檢查機關嚴格依據黨內法規賦予的職權，綜合運用各種手段開展監督活動，進一步提升了監督的針對性和有效性，特別是運用監督執紀的“四種形態”，構建起了以批評教育、誡勉談話、輕處分、重處分、職務調整或執紀審查相互銜接系統高效的黨內監督責任要素體系，明確了“黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數”的指導思想。同時，在監督工作中體現出較強的政治屬性，不僅加強了對監督對象行為活動的日常監督力度，而且在監督環節中著重開展嚴肅的思想政治工作，進行理想、信念、宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，實現了良好的政治效果、法紀效果和社會效果的統一。

(二)調查權的政治手段性定位

雖然履行黨內執紀職能的監督權處于基礎性地位，但其權力運行的載體是調查權，并且處置權的實現也是以調查權的行使為前提。本次《監察法》的修改，構建起了以調查權為核心的監察權運行體系，圍繞“調查權中心”系統全面地規范了監察權的組織機構、證據規則、運行程序等基本制度，充分體現了監察法規范性和政治性的基本特征；并將原有的單純行政調查權，拓展為黨紀調查、政紀調查和刑事調查三種模式。由于監察機關的調查活動被法律賦予了強制性調查手段，甚至可以為了限制被調查人財產權和人身自由權采取查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查和留置等調查措施以及專門的技術調查措施，因此，對于其本身活動的屬性問題引發了學術界的關注。例如有學者指出，留置強度接近于逮捕，由于其可能會對公民合法權益造成限制和侵犯，所以不能因其稱為調查而掩蓋其偵查的實質。正確認識上述問題，需要堅定監察委員會“政治機關”的屬性定位。但從本質上來看，調查行為是將檢察機關職務犯罪偵查行為進行了吸收和融合，雖然從形式上看留置措施與刑事法律制度的偵查手段確有相似之處，但究其本質依然是帶有政治屬性的國家行為。監察機關的調查既要嚴格依法收集證據，也要用黨章黨規黨紀、理想信念宗旨做被調查人的思想政治工作，而不僅僅是收集證據，查明犯罪事實。因此，從法律關系上看，《監察法》作為與《刑事訴訟法》同位階的法律制度，調查行為與偵查行為是具有同等地位的法律屬性，不存在相互混同的問題。

(三)處置權的政治效果性定位

習近平總書記在講話中多次指出，監察機關是一個監督機關而不是辦案機關。它既調查公職人員職務違法行為，又調查職務犯罪行為；既要收集能夠證明被調查人違紀違法行為的證據材料，也要收集能夠證明被調查人沒有違紀違法事實的證據材料；既要調查被調查人有罪、罪重或罪輕的事實與證據材料，又要調查被調查人無罪的事實與證據材料。通過查明和區分違反黨紀事實和違反政紀事實，為監察委員會作出黨紀處分和政務處分提供事實根據。在對黨員做出上述處理意見時，一般程序是經過支部大會討論決定，并報黨的基層委員會批準；特殊程序則是在特殊情況下，由縣級和縣級以上各級黨的委員會和紀律檢查委員會直接決定對黨員予以紀律處分。無論是適用一般程序還是特殊程序，對違紀黨員的處分都要經過紀委的專門調查程序，并由紀委提交調查報告。監察委員會發現被調查人構成職務犯罪的，將案件移送檢察機關審查起訴。可以看出，監察機關處置權混合了黨紀處分、行政監察與刑事司法等多種程序，不僅有黨的紀律處分還有刑罰處罰，不能單純以行政權、司法權來進行規制，必須以“依托紀檢、拓展監察、銜接司法”的政治監督新模式來進行解讀。

三、監察制度運行機制的政治屬性定位

黨的十九大報告指出，要“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”，明確了新時期國家監督體系建設的改革思路。監察委員會制度改革的關鍵就是要通過建立運轉順暢的監督權力運行機制，確保監督權力運行主體權能和組織機構、運行程序的有效整合。因此，在實現上述目標的過程中，構建切實有效的銜接機制措施，是減少改革過程中可能存在的制度慣性障礙、確保改革過程平穩有序的關鍵。

(一)“對事”與“對人”對象協同定位

2017年11月全國人大常委會做出的《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》中首次明確提出：“監察委員會按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察。”而《監察法》再次明確規定：“監察機關依照本法對行使公權力的公職人員進行監察。”有學者提出，國家監察體制改革的方向被正式確立為監察對象“對人”而不“對事”、對“個人”而不對“組織”，進而認為，這種“對事監督權”的缺失，有可能“造成監察權作用場域退縮、權力的固有屬性發生變化”，“導致監察權在面對公權力‘為權不為’、‘為權不彰’與‘為權低效’時的無能為力”[10]。

從監察機關的政治屬性角度出發，監察活動的實現實際上就是在圍繞“人”和“事”兩個不可分割的要素在組織運行。“人”與“事”具有一體性，不可分割。作為監察對象的“人”，一定是具有一定職權和法定職責的主體，其行為必然是能夠引發監督的事項；而作為“事”，則必然是監督主體所為之事，必須是法律法規所規定的實現之事，帶有鮮明的政治屬性。從本質上理解，監督對象形式上是“人”的行為，但實質上是“事”的對象化。正如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》提出：完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，“要把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”。國家監察體制改革的目的，就是要從以“行為”為中心的監督維度轉向以“權力”為中心的監督體系，“通過對公職人員的監督，達到對公權力組織監督的效果”，從而實現“對事”和“對人”協同的政治定位。

(二)“依法”與“依規”規范協同定位

在實現黨的治國理政法治化建設的同時，需協同推動黨的自身建設法治化進程。通過依法治黨帶動依法治國，是推進我國社會主義法治國家建設的重要途徑。從本質上理解，黨內法規與國家法律體系在制定主體、實施對象、制度淵源、調整關系上存在本質的不同。但是，作為社會主義法治體系的共同組成部分，同時作為調整社會關系的制度規范手段，國家法律和黨內法規在國家治理體系現代化進程中共同發揮著治國理政之重器的重要作用。具體到監察制度規范體系建設而言，黨內法規較相關法律制度規定，監督對象上更加廣泛深入、監督程序上更加具體細致、監督措施上更加嚴格規范。“黨規黨紀必然要嚴于國家法律”，黨的紀律不僅約束黨員行為，更要嚴肅規范黨員的思想作風。黨的紀律約束要遠遠嚴于法律的標準；法律的制裁后果要嚴于黨的紀律處分。因此，要“把紀律和規矩挺在前面”，強化紀法貫通，對于所有違反黨內法規的行為，都是黨內監督規范和調整的對象。對于那些既違反了黨規也觸犯了法律的嚴重違紀違規行為，需要處置過程中嚴格依據黨規和法律規定處理。特別要重視的一點是，監察機關的規范體系中不僅有成文的規矩，同時黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例也是重要的黨內規矩，是需要必須嚴格遵循的規范準則。習近平總書記指出，黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。這是對黨員干部思想、政治、工作、生活等各個方面的總體性要求，也是監察機關政治屬性定位的重要理論意義所在。

(三)“紀律”與“法律”責任協同定位

從監察體制改革的政治定位來看，國家法律與黨內法規在監察規范體系中的位階屬性存在不同，這種規范運行體系直接導致了“紀律”與“法律”責任銜接協同機制的政治屬性。從責任承擔的角度來看，監督權運行機制的最終落腳點在不同責任的承擔方式上。從上文論述可以看出，監察機關的處置行為具體劃分為黨紀、政紀、犯罪三種類型，黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍，政務處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等；而對于涉嫌職務犯罪的公職人員，監察機關經過調查后認為其犯罪事實清楚、證據確實充分的，應當移送檢察機關依法提起公訴，并由審判機關履行最終處分權。另外，監察機關可以對其監督和調查的公職人員的主管機關提出監察建議，對在監督和調查過程中發現的廉政建設和依法用權等方面存在的問題令其進行整改，涉嫌犯罪的移送檢察機關進行起訴，對其他不構成犯罪的行為提出監察建議。對于不履行或者不正確履行廉政職責的，監察機關可依照權限對負有責任的領導人員直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。在責任銜接程序方面，2018年8月修訂的《中國共產黨紀律處分條例》明確提出：“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理。”這進一步堅持了“紀嚴于法、紀在法前”的基本政治原則，從而確保了監察機關責任體系銜接制度的系統完備性。

四、結語

綜上分析可以看出，國家監察制度改革是國家監督體系權力組織結構、權力運行機制的重要創新，是國家政治文明建設的重要舉措。正是基于其自身的政治屬性定位，才能夠進一步明確監察委員更好地履行監督、調查、處置三項職權，從而更好地發揮黨紀檢查、行政監察、犯罪調查等功能，形成覆蓋黨紀處罰、行政處罰、刑事犯罪處罰等黨、政、法“三位一體”全部手段的強大監察體系。因此，妥善處理好監察委員會內部各機構之間以及監察委員會同其他國家機關之間的相互關系，是未來監察體制改革過程中必須妥善處理好的重大理論問題。基于上述分析，可以看出監察委員會的政治屬性定位，最終落腳點在于在實踐中如何構建完善、協同、高效的權力運行機制，并以此為基礎通過監督體系內部各組成要素的相互作用，達到一種平衡性的有序結構，從而實現監察制度系統功能自我調整與完善的運行目標。