我國行政合同中優益權規制研究

鄧明峰 郭 躍

（安徽中醫藥大學，安徽 合肥 230012）

行政合同是以合同為手段來干預社會、 維護社會公共利益的行政管理方式，具體而言，便是行政機關在法定職責的范圍內與公民、 法人乃至其他組織所訂立的具備行政法層面權利義務內容的協議[1]，不僅在保障行政機關依法履行職責中發揮著重要的作用， 在靈活維護社會公共利益中同樣有著突出的價值。 行政優益權是行政主體在行政合同中所享有的優惠條件及特權。 然而，當前的《行政訴訟法》并沒有對行政優益權做明確的規定， 行政機關行使行政優益權的條件、范圍、時間也缺乏具體的闡釋，這極大地增加了行政機關濫用行政優益權的風險，而一旦出現行政優益權被濫用的現象，勢必會侵犯行政相對人的合法權益。 同樣由于法律法規的不完善，行政優益權也存在不被行使的風險。 行政機關如果在需要行使行政優益權的時候而不去行使， 可能導致公共利益被損害。 此外，《行政訴訟法》及其司法解釋在行政合同未被履行時行政相對人的救濟途徑中，僅僅規定了訴訟救濟，救濟渠道過窄，不利于行政相對人合法權益的保護。 因此，必須從行政合同優益權立法中的問題出發，完善法律規制。

一、行政合同中優益權概述

（一）行政合同中優益權的內容

行政合同中的優益權是行政主體在行政合同從簽訂從履行、 變更等一系列過程中所享有的優惠條件及特權。 因為行政主體是國家意志的代表，肩負著維護公共利益的目標， 這就使其在合同訂立中享有其他主體不具備的權力。 從這個角度來看，行政優益權本質上是一種行政特權， 是以維護公共利益為目標，以法律法規的形式賦予行政主體的強制性權力。

行政合同中的行政優益權主要有以下幾點內容，第一、合同發起權與行政相對人的選擇權。 行政合同只能由行政主體，即行政機關發起，這和民事合同基于雙方合意有著很大的差別， 因為行政合同以維護公共利益為目標， 行政機關的行政合同發起權是合同訂立的基礎。 同樣基于維護公共利益的目標，行政機關有選擇合同訂立對象， 即行政相對人的權力。 當然，為了使行政相對人的選擇更加科學，行政機關需要 “提供一個為符合要求的各個相對人對合同權利義務進行了解的平臺”[2]。 第二、合同履行中的指導權與監督權。 指導監督權，也稱監督檢查權，是為了保障行政合同的履行而賦予行政機關賦予行政機關的特權。 行政主體雖然為行政合同的當事人，但具有超越一般合同當事人的身份，能夠在合同簽訂后指導監督行政相對人的合同履行，尤其是在行政相對人合同履行中出現問題以及突發情況時，行政主體有權對行政相對人的應對方式進行指導，并監督其履約效果。第三、合同單方處分權。行政主體在行政合同中所具備的單方處分權包括單方變更權與單方解除權兩種特權，換言之，行政主體可以在未征求行政相對人意見的情況下單方面變更行政合同的內容乃至直接解除行政合同。因為行政合同訂立的目標是維護公共利益，一旦合同無法維護公共利益甚至存在損害公共利益的情形時，自然需要進行處分。 第四、制裁權。制裁權是行政主體對行政相對人的特權，在行政相對人未能履行合同， 或者存在不積極履行合同的情況時，行政主體有權給予制裁，最為典型的便是土地出讓合同中的“無償收回土地使用權”。

（二）行政合同中優益權的性質

行政合同中行政優益權的性質是學界研究的熱點，有學者將行政優益權視作一項“權利”，因為行政優益權雖然具有很強的單方性色彩， 但畢竟是基于契約所產生的權利， 與法律賦予的權力有著根本上的差別，不能被稱作“權力”。 也有學者將行政優益權視作“權力”，因為它的主體是固定的，且應受到法律的嚴格約束[3]。 筆者同樣認為行政優益權為“權力”而非“權利”，理由有二：首先，行政優益權是行政主體所享有的，且僅能由行政主體享有的特權，這符合行政權力主體特定性的要求， 與民事權利主體的不特定大相徑庭；其次，行政優益權是行政主體必須依法行使的特權。 民事權利可以行使，也可以放棄，但行政權力則必須行使。 行政主體如果在應該行使行政優益權的時候而沒有行使， 不僅會導致公共利益受損，也違反了法律法規。 因此，將行政優益權的性質界定為“權力”是規范行使行政優益權的必然要求和客觀需要。 綜上，行政合同中的行政優益權是行政主體行政權的一種表現， 而其根源則是行政機關固有的行政優先權。 既然行政優益權屬于行政權，那么行政優益權在行使中就必須遵循法律法規的要求，既要避免濫用的現象，也要克服不作為的行為，真正做到依法行使。

（三）行政合同中優益權的必要性

行政合同中的行政優益權在保護公共利益中有著獨特而重要的作用，因此，不少國家均以立法的形式對行政優益權做了明確的規定。 當然，由于各國國情不同，行政優益權的法律規定也有一定的差別，以歐洲大陸為例， 法國將行政性作為行政合同的主要屬性，將合同性作為行政合同的附屬屬性，凸顯了對公共利益的保護， 而德國則保護相對人利益的角度對行政優益權進行了限制[4]。但無論從何種視角出發，行政優益權都是必要的，首先，它是行政合同特殊性的必然要求。 行政合同有別于一般的合同，它既是合同的一種，也是行政主體管理社會的方式，代表著行政主體對國家公共事務的管理，因而，行政主體在行政合同中的地位不可能如同一般合同中的當事人，它有超越一般當事人的權力， 這種權力便是行政優益權。 因而，盡管行政合同形式上是行政主體與行政相對人合意的結果， 但濃厚的行政色彩使得其必須賦予行政主體優益權。 其次，它是維護公共利益的客觀需要。 行政合同將公共利益的代表者——行政主體與個人利益（企業等）締結了起來，但公共利益與私人利益并非總是相符的， 如果行政主體不具備行政優益權， 一旦行政相對人在合同履行中存在損害公共利益的現象，行政主體將無權采取有效的處分，比如合同變更等，這不利于公共利益的保護，也與行政合同簽訂的初衷背道而馳。

二、行政合同中優益權立法現狀

隨著社會主義法制建設的不斷完善， 行政合同中行政主體優益權的立法工作取得了長足的進步，當前，我國已經初步形成了以《行政訴訟法》為主體，以司法解釋為延伸， 以單行法律為補充的行政優益權法律規制， 在保障行政優益權的依法行使乃至維護社會公共利益中發揮著非常重要的作用。

《行政訴訟法》主要從限制行政優益權的角度為行政主體行政優益權的行使畫了一條紅線， 在促進行政主體依法行使行政優益權以及保障行政相對人合法權益中發揮著基礎性的作用。 《行政訴訟法》（2017）修正12 條中，列舉了多項對行政主體提起訴訟的情形，其中第十一款便是“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”，這賦予了行政相對人為維護自身權益而起訴行政主體的權利。2015 年，最高人民法院通過了《關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），第十一條明確規定“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、 法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議， 屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議”，擴大了行政相對人的訴訟范圍。 不僅如此，《解釋》還對行政相對人基于行政合同的訴訟時效、 適用法律以及特定情況下的處理方式做了規定， 這些均在行政優益權的依法行使以及行政相對人合法權益的保護中有著重要的作用。 從當前我國立法實踐來看，行政合同（行政協議）的法律地位已經得到了承認， 有關行政優益權行使的法律依據與限制條件也在不斷增加， 但在行政優益權內容、 條件、 方式的界定中仍然存在很大的欠缺。 2019 年12 月10 日，最高法發布《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，全文共29條，明確行政協議的定義和范圍，也明確行政協議訴訟主體資格，保障當事人訴訟權利，同時增加了行政機關行使優益權的合法性審查等內容， 進一步完善了行政優益權的法律規制。

除了《行政訴訟法》及相關司法解釋外，其他單行的法律法規也對行政合同中的行政優益權做了規定，比較典型的有《土地管理法》、《房地產管理法》。《土地管理法》第五十八條在關于收回土地使用權的情形描述中，將“為公共利益需要使用土地的”作為第一情形。 《房地產管理法》第二十條明確規定“在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回， 并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。 ”可見，維護公共利益始終是行政優益權的基礎和核心。不同領域的法律法規對行政優益權的規定，在保障、維護公共利益乃至防治行政優益權濫用中起到了一定的作用。 但同樣需要注意的是，散見于單行法律法規的描述存在不夠系統的問題， 對行政優益權的依法行使帶來了一定的負面影響。

三、行政合同中優益權制度中的問題分析

（一）法律規定不系統

盡管我國有關行政合同中優益權的法律條文正在不斷增加， 但相比于行政合同優益權依法行使的實際需要而言，法律規定存在系統性強的問題。 事實上，僅憑《行政訴訟法》以及最高院的司法解釋，根本無法為行政合同中優益權的依法行使提供足夠的法律支撐。 其他法律部門雖然有一些關于行政優益權的零星表述，但僅適用于各領域的行政主體，比如土地管理法適用于國土資源部門等， 不能涵蓋整個行政主體。 因此，嚴格意義上說，我國當前尚沒有對行政優益權從法律層面做出明確的規定。 一方面，在行政優益權的行使中， 現有法律沒有關于行政優益權行使條件、時間、范圍的詳細闡釋，作為行政優益權的行使主體， 行政主體在權力行使中自然會從有利于自身的角度出發來行使權力， 這會導致行政相對人利益受到損害；另一方面，2014 年修訂的《行政訴訟法》 雖然將行政合同糾紛納入到行政訴訟的情形中，但籠統、模糊的表述缺乏實踐性，無法對行政相對人的合法權益起到有效的保護， 行政相對人在權益受損的情況下，缺乏有效的司法救濟途徑。

（二）程序控制不完善

除了立法層面的問題外， 程序控制不完善也是行政合同中優益權的癥結所在。 我國現行法律法規并為對行政主體行政優益權的行使做出明確的程序性規定， 這使得法律在規制行政主體行政優益權的行使中存在很大的不足， 無法真正實現約束行政優益權濫用的目標。 由此帶來的后果主要有以下兩點，第一、可能導致行政優益權的濫用。 如前所言，行政優益權屬于行政權的范疇，是一種權力，而如果權力得不到有效的程序控制，勢必會出現蔓延的現象，增加了行政優益權濫用的風險， 這不但會極大地損害合同相對人的合法權益， 更危害到社會整體層面的公正與和諧[5]。第二、不利于公共利益的維護。程序性規定的缺乏使得行政主體對行政合同中的行政優益權認識不深刻， 甚至在應該行使行政優益權的時候出現了不作為的現象，損害了公共利益。 更為嚴峻的情形則是， 行政主體與行政相對人利用當前法律法規的漏洞，合謀不行使行政相對權，既導致公共利益受到損害，也增加了貪污腐敗的風險，對我國廉政建設同樣有著很大的負面影響。

（三）司法救濟不健全

行政優益權是行政主體的固有的行政優先權的一種表現， 它使得行政主體超越于一般的合同當事人， 也在客觀上增加了行政相對人權益保護的難度。2014 年修訂的《行政訴訟法》突破了行政合同糾紛僅適用民事規則的局限性，將因行政優益權引發的糾紛納入到行政訴訟的范疇， 一定程度上改變了此一現象，但總體而言，司法救濟制度仍然存在著很大的欠缺。 首先，糾紛解決機制單一。 隨著社會不斷的發展，群體利益訴求呈現出多元化的趨勢，基于行政合同優益權的糾紛也在不斷增加。當前的糾紛處理方式以行政復議和行政訴訟為主。作為最為主要的糾紛解決機制，行政訴訟雖然有效，但未必是最適宜的方式，存在成本高、時效慢的問題，但行政優益權糾紛的非訴訟解決機制尚未建立[6]。其次，行政主體無法借助訴訟解決糾紛。 在現行的法律規制下，行政訴訟僅能由行政相對人提起，換言之，行政主體僅能作為被訴訟的對象。 這從表面上看是維護了行政相對人的權益，但帶來的結果卻并非如此。因為行政主體在不能提起行政訴訟的情況下，很能可能濫用行政優益權來迫使行政相對人做出不利于自身合法權益的行為，這反而會激化矛盾。

四、行政合同中優益權的法律規制對策

（一）完善法律法規建設

在行政優益權糾紛高發的今天， 從立法層面完善行政合同的法律規制成為法學界的共識。 當前，有關行政合同立法的思路主要有三種， 前兩種以既有法律為基礎， 一種主張在行政法中增加行政合同的相關內容，另一種主張在合同法中增加行政合同的相關內容。第三種則主張以單行法的形式來規制行政合同[7]。為了避免立法資源重復，前兩種是行政合同立法的可靠路徑，筆者認為在行政法中增加行政合同的相關內容最為可行。因為行政合同本身就是一種行政管理方式，且肩負著維護公共利益的任務，不能簡單地等于一般合同，在行政法中設置專章更有利于闡明行政合同的內涵，也更契合行政優益權的權力本質。 首先，明確行政優益權的內容。 現階段有關行政優益權內涵的認知更多地是基于實踐層面的認知，缺乏可靠的法律依據，立法機關需要從行政合同簽訂、履行、處分、制裁的角度出發，明確行政優益權的具體內容，為行政優益權的形式奠定法律基礎；其次，完善行政優益權的各項規定，比如行政優益權的行使條件、行政優益權中制裁權的具體措施等。

（二）健全權力行使程序

法制建設不僅要注重實質正義， 更要凸顯程序正義。 當前，行政主體在行政優益權的行使中缺乏有效的程序控制， 導致行政優益權的行使存在形形色色的問題，既不利于依法行政的推進，也事實上損害了行政相對人的權益。 因此，必須從以下三點出發來健全行政優益權的行使程序，首先，建立公開制度。行政主體在行政合同的簽訂與履行中要將各項信息公之于眾，確保行政相對人的知情權，比如在行政相對人的選擇中，及時發布與行政合同有關的信息，確保潛在的行政當事人對合同內容以及履行要求有清楚的認知，針對行政當事人提出的異議，行政主體要在第一時間予以答復；其次，建立回避制度。 當行政主體的工作人員， 尤其是主要領導人員與潛在的行政相對人有特殊關系時，需要回避，這不僅是確保行政優益權依法行使的客觀需要， 也是維護公共利益的必然要求；最后，建立協商聽證制度。 為維護公共利益，行政主體具有單方面處分行政合同的權力，比如變更合同內容乃至解除合同， 也有制裁行政相對人的權力。 但行政主體要慎用這些行政優益權，將協商、聽證作為前置程序，聽取行政相對人的訴求與看法，不到最后一刻，慎用單方面處分權與制裁權。

（三）豐富糾紛解決方式

隨著社會主義法治進程的不斷進步，“民告官”已經不是新聞。 2014 年修訂的《民事訴訟法》將行政合同糾紛納入到行政訴訟的情形， 為行政合同糾紛的訴訟解決提供了法律基礎。 但在行政合同行政優益權糾紛不斷增加的今天， 僅僅依靠行政訴訟來化解，不僅費時費力，更容易激化社會矛盾，因此，必須將創新糾紛解決方式作為完善司法救濟的重要途徑， 從而為行政合同中行政優益權糾紛的破解提供新的思路。 首先，注重非訴訟解決方式的作用。 除了訴訟以外，協商、仲裁等非訴訟方式在行政優益權糾紛處理中同樣有著突出的效果。 以法國為例，法國在行政優益權糾紛處理中有著非常豐富的非訴訟途徑，比如調節專員、議會救濟等，我國需要吸收借鑒歐洲大陸的成熟經驗， 將行政主體與行政相對人的協商作為行政優益權糾紛處理的前置程序， 只有在協商無果的情況下，再提起訴訟。 同時，我國需要修改《仲裁法》第二條，將行政合同納入到仲裁的范圍中，為糾紛處理提供多元化的處理機制[8]；其次，擴大提起行政訴訟主體的范圍。 現行的《行政訴訟法》僅將行政相對人作為行政訴訟的主體， 這雖然有保護弱勢方的作用，但在實際的糾紛中，行政主體并非始終處于強勢地位，相反，它們很多時候可能處在被行政相對人蒙蔽的一方， 因為二者在合同的履行中存在著信息不對稱的問題， 且行政訴訟主體地位的缺失會導致行政主體采取其他行為來維護自身利益，增加了行政相對人利益受損的可能性，因此，必須賦予賦予行政主體相等的行政訴權。

五、結語

行政優益權是行政主體在行政合同中所享有的特權，它是凸顯行政合同特殊性以及維護公共利益的客觀需要。我國行政優益權法律規制中存在著不少的問題，增加了行政優益權濫用的風險，因此，必須從當前行政優益權的問題出發，采取好有效的措施。