民國時期的縣長，有多難做？

文 于瀚

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國民政府時期的縣長任用，有考試和薦舉兩種途徑。

兩條路，都不容易。考試的實際錄用率非常低，即便被錄用，也很難有出路。

北洋時期軍閥割據，不受中央政府約束，縣缺成了大小軍閥們獎賞部屬或贈送親友的禮物，副官馬弁當縣長者比比皆是。

國民政府成立后，幾度立法，力圖將縣長任用納入正軌。其中最重要的方式就是通過考試遴選縣長。但要想通過縣長考試并不容易。

首先，縣長考試舉行的次數非常少。1928-1929兩年間，湖廣和東南各省先后舉行過一到三次縣長考試，共錄取1300余人。此后直到抗戰結束，除極少數省區舉行過一兩次外，多數省區沒有再進行過縣長考試。

其次，考試競爭非常激烈。1928年廣西舉行第一次縣長考試，與試者數百人，錄取名額僅一名。而且，考上了也未必能得到實際任用，江西省在全面抗戰之際，舉行縣長考試四次，共計錄取63名，實際任用為縣長者僅12人，不到五分之一。

而且，考出來的縣長往往仕途困頓。以湖北為例，1928年考取縣長40人，五年后跟蹤調查發現，3人亡故，15人賦閑，9人離省，5人轉就他業，1人因案判刑，1人被交付懲戒，只有6人仍在縣長任上。1930年，湖北考取縣長29人，三年后跟蹤調查發現，只有2人仍在縣長任上。

大多數的縣長，是通過保薦選出來的。

按國民政府的規定，舉薦縣長是由民政廳長提名二到三人，然后走程序轉請任命。這意味著民政廳長掌握了舉薦縣長的權力。這些人大權在握，自然會滋生腐敗，任人唯親很普遍，買官賣官也是常事。1929年，江蘇省民政廳長繆斌售賣縣長和公安局長職位，一等縣縣長6000元、二等縣縣長5000元、三等縣縣長4000元。湯玉麟任熱河省主席期間，任命縣長等官員時“按缺的肥瘦、報效的多少，論價出售”。

1.民國時期新繁縣一景

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想當上縣長不易，想把縣長做安穩更困難。

2.民國時期的河南

民國時期的縣長更替非常頻繁。僅1931年，河南就更換了縣長226人次（當時河南共有112個縣），平均每月更換縣長16人次。1931-1935年，河南共計更換縣長513人次，平均每年約103人次。其中，商丘、安陽、確山等縣1927-1937年換了25任縣長，陜縣換了30任。也就是說，縣長的任期普遍不滿一年。這種頻繁更替，成了民國官場的一大頑疾。

想要坐穩縣長寶座、做滿任期，至少需要滿足如下條件：

1.祈禱省府主政者不要更換

縣長的任命權掌握在省主席和民政廳長手里。所以，每一位省長官上臺，必然出現一次縣長大換血，時人將這種情況描述為“更換一次首長，薦信三尺，帶員數十，趕走一半”。比如，西安事變之后，朱紹良出任甘肅省主席，前省主席于學忠的勢力被驅除，“隴南原有十一個縣長中，十個都被撤換了”。1940年，谷正倫出任甘肅省主席，又將“隴南11個縣長全部撤掉”。再如，陳調元、方振武與石友三在1929年相繼擔任安徽省主席，該年安徽省的縣長更調高達114次——當時安徽只有61個縣。

2.須與當地豪紳搞好關系

縣長上任之后，拜訪當地有勢力的豪紳聯絡“感情”，尋求其對施政的支持是必須做的功課，否則會出現嚴重的后果。這些地方豪紳往往控制著縣中的書吏、糧差、政警一類職務。朱紹良做甘肅省主席，曾痛批該省“各縣長平日總是深居縣府，一切事情，假手于書吏”；時人也有總結稱，“縣長想要發財，非聯系縣紳不可；縣紳欲保地位，亦非要好縣長不行，他們的關系，如膠似漆。故欲善做縣長者，甫蒞任，即須與縣紳聯歡……”

3.應付好省府機關分派下來的各種苛刻任務

國民政府致力于“縣政自治”，要求縣長積極有為，官方指定的《縣長須知》中，著落在縣長頭上的基本職責，有民政31大項、財政28大項、建設48大項等，總計172大項。每一大項中，又有許多小項，如民政類31大項可細分為160小項。這些構成了縣長的“日常功課”。此外，縣長還要承擔許多特殊任務。比如，上世紀三十年代前期，為配合“剿匪”，江西省的縣長多出了15項必須興辦的“要政”。

名目繁多之外，工作量也是個頭疼的問題。上世紀三十年代初，國民政府大興統計之風，省府各機構群起動作，向下屬縣長索要各種各樣的統計資料。1934年，江蘇各縣被要求填寫的表格多達271種，從名勝古跡、中西藥房到工人失業、勞資糾紛，調查對象幾乎無所不包。而且表格設計繁細，不進行實地調查，根本沒法填寫。上級機關催逼甚急，縣長們不勝其苦，只好捏造各種數據，“臨表涕泣”在縣長們的自嘲中有了新的時代涵義。

溫嶺縣縣長唐楩獻

上級管轄機構過多，也讓縣長不勝其煩。1930年的四川，縣政府之上的管轄指揮機關至少有37個；同期的湖南，至少有33個；湖北至少有31個。這些上司們各有主管政務，都希望縣府第一時間配合自己向下推行。于是就出現了這樣的情況：“在戰前的某一時期內，一個縣政府同時接到建設廳要求浚河筑路，民政廳要求切實辦理積谷，財政廳要求清追田賦，教育廳要求舉辦社會教育，保安司令部要求訓練壯丁，專員公署要求編組保衛團等命令。”

蔣介石的核心智囊楊永泰曾如此感慨：“縣政府最感痛苦的事情，就是上級機關太多。同是一件互有關聯的事，這個廳令叫這樣辦，那個廳令又叫那樣辦……弄得無所適從。”

有太多的活要干，有太多的領導要伺候，可供縣長調配的人力卻相當有限。在上世紀二三十年代，一個縣政府少僅10余人，多亦不過20-30人；省政府的公務員人數，少則四五百，多則逾千。縣公務員人數只相當于省公務員人數的百分之二三。這種狀況長期沒有得到改善，1945年，四川省各縣政府職員平均為66人，而省政府職員多達5536人；1946年，湖北省各縣政府職員平均為65人，而省政府職員多達5035人。

職責配置與人力配置如此不成比例，除了敷衍塞責之外，縣政的運作并無別的辦法。1935年，河南省第三專區第二任督察專員王澤民向省政府報告稱：“各縣縣長每向澤民報告稱曰：一縣政府之大，庶政之繁，表冊之多，僅設錄事八名，焉能謄寫應付愉如？縱夜以繼日，欲不積壓亦不可得。”

除了不給人，還存在著不放權。王澤民在報告中寫道：“地方一切庶政，均奉上級政府頒布條例，事無論大小，均有想想周密之規定，下級政府無周旋之余地，否則稍越范圍，只有遭駁斥而已，因地制宜，因時制宜與因事制宜，均談不到。”

另一方面，名目繁多的職責中，任何方面出了問題，縣長都很可能會受到上級的問責。國民政府時期，對縣長的懲戒甚多。1931-1935年，河南省縣長受到的行政懲罰總計750次，受到的獎勵則僅有116次，懲罰次數約是獎勵次數的6.5倍。1934年，河南省府考察28位縣長，被評為合格者僅6位，“境內電線被竊”等事也須向縣長追責。處境如此，縣長們遂以“期之若圣人，驅之若牛馬，防之若盜賊”來形容省府對自己的控制。

4.必須當好軍隊的“軍需兼副官”

在那些由軍閥控制的省份，想要坐穩縣長，首要之務是籌錢募兵的工作必須做得漂亮。要不然，輕則丟官罷職，重則性命不保。甘肅高臺縣縣長，因為給馬步芳集團籌款不力，未能滿足索求，一度被軍隊軟禁。該縣長送客，“走到城門口，卻被守衛擋了駕。據說他們是奉上峰的命令，目前軍款急如星火，不要放縣長出門，因為前任縣長是為了款子太急借機會跑到省里去了，縣長無法，只好折回縣政府。”1933年4月，甘肅合水縣的縣長裴某，因無法應付當地所駐38軍催逼錢糧，只好偷偷離境不知去向，軍隊不肯甘休，又將該縣會計主任黃調元逼得服鴉片自殺。1947年，袁第銳出任臨澤縣長，特意致信大軍閥馬步芳，要了一張馬的照片，將之放大懸掛在自己的辦公室，以震懾那些來縣府催糧催款的小軍閥。

義敦縣長在寒酸的縣政府門前的留影

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既然縣長如此難做，何不干脆解職走人脫離苦海？

但走人也不是一件容易的事。

民國時期的縣長，實行的是“承包體制”。即一位縣長上任、卸任，不僅從科長、秘書、收發、差役這全套的班底得隨他同來同去，連上任所需的總理遺像和黨國旗幟也要自備；解職時財政收支也要全盤交代清楚。

這樣一來，縣長更替交接一次，全縣田賦、積谷、城墻、衙署、文廟、公產等，均須清查一次。而僅盤查全縣積谷一事，往往就需耗時數月。如果認真走流程，繁瑣的移交手續，一般需要數月甚至幾年時間，這期間所需各項費用，須由縣長個人承擔。如此，辦移交就成了縣長必須承擔的一筆巨大的額外開支。比如，江西某縣長在職不滿兩年，計其所得薪金不過4000元，而辦移交的費用卻高達2000元。

這樣高的交接費用，如果奉公守法，當縣長肯定會成為賠本買賣。所以，時人劉道本曾言：“再廉潔的人員，他也得用不正常的方法去準備一筆移交費，這里面如果要研究貪污的問題，恐怕全國的官吏，最少百分之九十是犯法的，苦難的是地方人民。”

因貪腐而導致的離任交代不清，是當時官場的通病。在四川，1935-1941年間移交不清的縣長計達403人之多，每年平均有57人。在廣東，1925-1936年間移 交不清的縣長共有548人，每年平均有49人，占到了去職縣長人數的80%以上。

西康省德格縣縣長范昌元

其實，不單單是交接費用在迫使縣長走向貪腐，民國時期與縣長有關的上述種種制度設計，都是在逆向淘汰廉潔奉公之人。曾任酒泉縣長的魏允之，這樣概括自己的工作：“全副精力，須以百分之三十應付土劣，百分之三十周旋駐軍各軍官，百分之二十辦理等因奉此，其余百分之二十姑得努力地方政治。”

簡言之，除了貪污腐敗，縣長幾乎做不了正經事；但如果做縣長本就奔著貪污腐敗而去，自然也就不必再做正經事，上述種種制度設計上的問題，也就不是問題了。