從運動式治理到常態治理：基層社會治理轉型的中國實踐

[摘 要]運動式治理逐漸成為社會轉型中社會治理實踐的重要分析范式，轉型中國秩序重建中的運動式治理的制度環境與實踐機制體現為壓力型體制下的層級協同機制、錦標賽體制下的政治動員機制、科層官僚制下的行政吸納機制。社會轉型語境中運動式治理困境體現為“運動式”治理與“科層制”實踐的“內卷化”困境、運動式治理行動中的“政策變通”與“共謀行為”以及運動式治理中基于“治理政績”取向的“治理劇場化”與“劇場政治”困境。中國基層社會治理變遷的中國經驗邏輯及其現代轉型體現了從運動式治理到常態治理、運動式治理到科層運作的雙軌協同、多元主體共治下的參與式治理以及行動者互動場域中的基層網絡治理轉向。

[關鍵詞]運動式治理;常態治理;社會治理轉型;中國實踐

Abstract：Campaign-style governance has gradually become an important analytical paradigm of social governance practice in social transition period. The institutional environment and practical mechanism of campaign-style governance in transitional Chinese society are embodied in the hierarchical coordination mechanism under the pressure-based system， the political mobilization mechanism under the championship system， and the administrative absorption mechanism under the bureaucratic system. In the context of social transformation， the Chinese practice of campaign-style governance and its predicament lie in the dilemma of" involution" of" campaign-style" and" bureaucracy" practice， the" policy flexibility" and" conspiracy behavior， and the" governance theatricalization" and" theatrical politics" based on the orientation of" governance achievements. Chinese experience logic and modern transformation of grass-roots social governance in China reflect the transition from campaign-style governance to conventional governance， which is embodied in the dual-rack coordination between campaign-style governance and bureaucratic operation， participatory governance under muti-subject co-governance and grass-roots network governance in the field of interaction between actors.

Key words： campaign-style governance; conventional governance; social governance transition; Chinese practice

改革開放后，社會環境日趨多元，社會治理體制轉型與國家政治秩序合法性再生產成為社會科學研究熱點。基于當代中國社會治理轉型和基層社會治理的實踐場域，現有研究范式集中于強調“運動式治理”的治理模式。運動式治理是以強大的政治合法性為基礎，國家通過有效的意識形態宣傳與超強的組織網絡滲透，借助政治動員對社會資源進行集中配置，以實現各項治理目的。[1]運動式治理作為對中國國家治理邏輯的政治修辭和隱喻，以“認同中國問題”為核心，對于解釋中國社會治理實踐具有強的文化契合性、經驗的一致性和理論的有效性，故一經提出便引起了廣泛學術關注。有研究者通過對傳統行政方式的批判性反思，批判運動式治理引發績效低下、公權力異化、中央權威性與地方自主性沖突等弊端。[2]也有研究分析政府推動社會治理所面臨的客觀局限，論證運動式治理存在的現實合理性。[1]本文從“運動式治理”向“常態治理”轉型的角度出發，將關注點集中于運動式治理與常規科層治理的互動過程，闡明兩者在現實治理中呈現出的結構性矛盾、實踐性悖論型態與作用機制，由此對運動式治理的運作機制與現實困境進行理論和經驗層面的反思，并進一步探討運動式治理當代轉型的現實路徑及中國經驗。

一 運動式治理的中國實踐：本土概念建構和理論解釋

運動式治理是對當代社會實踐中“運動型”“非常規型”治理手段的反思與歸納。總體性社會時期的“運動式”行政手段在改革開放后得到了部分延續，這種治理模式與多元社會中追求制度化、常態化的治理機制相悖。建立在“常態治理”理想類型的反思之上，“運動式治理”逐漸成為了當代社會治理實踐的重要分析范式。而對于運動式治理根源的探究既來源于新中國成立以來行政傳統的反思，也來源于當代治理條件局限的分析，通過雙重視角下的理論解釋，運動式治理被置于歷時性與共時性兩種維度之下進行詮釋。

（一）轉型社會中社會治理的中國實踐：運動式治理的概念建構

“運動式治理”概念的建構，建立在轉型期治理常態化的制度期望以及現實治理模式無法實現可持續治理的困境之上。國家運動與政治運動的治理手段，自革命時期以來逐漸成為中國傳統行政方式。然而，在總體性社會中，運動式行政手段的合法性有其特殊的政治社會根源，隨著改革開放的逐步深化，這種傳統的治理方式也面臨著更深刻的反思。

馮仕政曾提出“革命教化政體”的概念，將新中國成立以來的政治運動與“運動式治理”納入同一個解釋框架進行分析，以實現對傳統治理手段的整體反思。參見馮仕政.中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開放時代，2011（1）：73-97.

改革開放后，現代化背景下的社會治理轉型引起了學界的重視。在諸多學者對社會治理轉型的討論中，科層化、制度化、常態化的治理模式被視為應對社會多元化的重要基礎。一些研究通過“常態治理”來概括在政治運動不再成為國家主要政策工具的社會中，通過科層化、組織化水平較高的制度體系，將社會治理納入到可預期性較強的組織運作之中的治理方式。[1]除了“常態治理”，其他學者還通過“治理常態化”“可持續型治理”“制度化治理”“常規科層治理”“行政治理機制”等概念來描述類似的治理手段。[2]這類概念均體現出在治理手段現代化中“去政治化”“去運動化”的制度表達。然而，中國的社會治理實踐卻與這類追求制度化、組織化的治理手段呈現出相當程度的背離，如詹姆斯·湯森等人所提出的，改革意味著社會生活的常態化，但這種常態化進程卻不得不以動員的方式進行，由此構成了中國制度化運動的經驗。[3]運動式治理的概念正是基于社會治理實踐基礎和中國社會轉型的經驗邏輯，在常態治理理想類型的對比之下而提出的。

相對于常態治理，運動式治理的特征體現在治理手段的靈活應對、資源配置的整合傾向及組織形式的扁平化。第一，從治理手段來看，常態治理注重運行方式的制度性，講求照章辦事，而運動式治理注重決策的經驗主義，根據已有的經驗而非制度，遵循有限理性原則進行決策。[4]因此，運動式治理在治理手段上最終展現為行政機構為解決實際問題偏離科層組織與正式制度，形成一種準正式的運作方式。[5]第二，從資源配置來看，常態治理強調資源依照專業分工進行分配，資源配置依賴制度設置，而在運動式治理進程中，政府可以通過動員式手段，跨越常規資源配置途徑，完成社會資源的高強度整合配置，實現對社會治理目標的短期性回應。[6]第三，從組織形式來看，常態治理注重層級劃分，體現在分工明確、等級有序的組織結構，而運動式治理常常導致原有條塊關系工作模式的失效，高層通過競爭性授權，引發政治任務激勵，下級借此打破部門邊界，整合行政系統結構，使得不同層級出現臨時性的高度協作。[7]

（二）路徑依賴與政策工具選擇：運動式治理“合法性承載”的理論解釋

對運動式治理的理論解釋主要源于兩種視角：路徑依賴理論與政策工具理論。兩種視角分別從制度體制傳統、中國社會轉型的經驗邏輯和現實條件約束幾個層面對運動式治理的合法性基礎進行理論解釋。

在路徑依賴的視角下，運動式治理被視為新中國成立初期以來中國社會政治運作方式在當代的延續。道格拉斯·諾斯曾提出，在人類技術變遷和制度變遷中，均存在著報酬遞增和自我強化的機制。在這種機制作用下，一旦人們選擇了某種路徑，便會在技術與制度變遷中產生自我強化效用，強化對于固有路徑的依賴。[8]國家的治理模式與其歷史發展的過程有著密切的聯系。[9]一些研究表明，自革命時期以來，政治運動與社會動員就成為中國在政治與經濟領域所采取的主要執政手段之一。[10]而在改革開放后，在社會問題治理領域仍充斥著大量名目繁雜的“運動”，這類運動與傳統政治運動表現出明顯的延續性，二者在價值取向、政策目標和手段過程方面有著共通之處。[11]因此，運動式治理的治理模式被歸結于傳統“運動型”行政手段造成的社會治理的“路徑依賴”，前改革開放時期政治運作模式仍然在當代社會治理環節中延續。[12]

在政策工具的視角下，運動式治理被視為客觀制約下政府為實現治理目標而進行的理性選擇，具有一定現實合理性。政策工具是指政府為實現一系列政策目標而采取的行為方式，以及調節這種政府行為的控制機制。[12]政策工具理論不僅關注治理手段本身，也更加強調政策工具的選擇邏輯。具有政策工具論傾向的研究，試圖通過分析政府治理手段選擇時面臨的內在與外在局限，來解釋運動式治理何以可能。從內在條件來看，傳統權威體制賴以維系的制度要素，與社會有效治理之間存在著深刻的組織矛盾，政府因而采用運動型治理機制以應對傳統科層制的組織失敗，以實現糾偏和規范邊界的作用。[5]從外在條件來看，轉型期的中國面臨著治理資源相對貧弱的處境，政府不得不通過間歇性的“運動式”治理方式集中社會資源，來應對社會治理需求與國家治理規模之間的結構性矛盾。[1]

綜上所述，運動式治理并非由某種單一視角所決定，而是基于中國社會轉型的經驗邏輯，由路徑依賴與政策工具兩種機制的交互作用而實現。改革開放后，總體性社會的消解并沒有帶來現代官僚體系的確立，官員仍然通過傳統手段尋求政治合法性，而壓力型體制下的日常科層行政的缺陷，也迫使政府選擇運動式手段應對治理績效低下的問題。因此，運動式治理“以權力先導、體制發動取向沿襲和因循著‘總體性支配權力’的國家治理路徑，同時又將‘技術性治理’取向和‘政策工具’手段的運用不斷發揮”[13]。其中，路徑依賴為運動式治理提供了政治合法性的基礎，組織失敗、治理資源不足又使得運動式治理成為實現治理目標的政策工具理性選擇，兩種理論視角共同構成了運動式治理在當代中國實踐的理論解釋。通過歷時性與共時性雙重維度的詮釋，運動式治理的概念已不僅僅是對當代中國社會治理現象的描述，更是基于中國歷史傳統與轉型期社會治理背景下的當代治理分析范式。

二 轉型中國社會中運動式治理的制度環境與實踐機制

運動式治理在基層中的運作機制，是當代國家治理制度環境制約下，運動式治理手段與基層政府應對策略共同塑造的。當代塑造運動式治理運行態勢的制度環境主要有壓力型體制、錦標賽體制與科層官僚結構。在三種制度環境下，運動式治理的基層運作機制主要體現為三個方面：第一，在壓力型體制的作用下，基層政府的層級與部門邊界得到暫時重塑，實現了運動式治理組織協調與資源配置;第二，在錦標賽體制的作用下，上級政府通過政治方式，將各級官員納入到晉升博弈的競賽形式中，實現了運動式治理的政治動員;第三，在科層官僚制的作用下，基層政府通過科層結構將運動式策略轉化為行政實踐，實現了對運動式治理的行政吸納。

（一）壓力型體制、上下分治與運動式治理的層級協同機制

在壓力型體制的作用下，基層運動式治理的組織關系體現為借由高位推動打破原有科層分工，實現基層政府治理的層級協同與資源配置。所謂壓力型體制，是指上級政府為實現有效治理，將治理的目標轉化為各項任務與指標，并層層分解下放到各級政府組織與部門，通過“目標責任制”帶來的行政壓力，促使各級基層政權組織按照任務要求落實各項政策，從而形成“上下分治”“層級協同”。[14]在運動式治理的組織運行中，領導意志是觸發運動式治理的重要環節。常規治理的組織失敗往往激發政府注意力的再分配，一旦某項治理需求獲得足夠的“合法性承載”，便有可能借由高位推動形成自上而下的促動機制，從而由常規治理轉向運動式治理。[15]因此，高位推動所產生的行政壓力是運動式治理首要的制度環境。

從具體運作機制來看，壓力型體制下的運動式治理使得基層政權組織的科層結構被打破，常規職能分工與任務分配皆圍繞運動式治理進行再整合，上級政府借此實現跨越層級與條塊關系的政策實施。在實踐過程中，政府通過競爭性授權的方式，對已有的官僚層級分工進行短暫重塑，促使地方政府以政治忠誠為基礎，圍繞運動式治理的核心目標調整行政內容，由此構建出了基層運動式治理中以行政壓力為基礎的上下層級協同與互動。而在運動式治理的組織關系重塑中，資源分配同樣遵循不同于常規治理的實踐邏輯。上級政府通過運動式治理強化權威合法性，借此跨越科層組織資源的日常配置，對治理資源進行統一調配。而對于基層政府而言，運動式治理與日常行政在資源分配方面勢必存在沖突，然而在壓力型體制的作用下，基層政府首先需要考慮應對上級政府的政治壓力，因此在資源分配方面也表現出對運動式治理的積極回應與追隨，由此形成了以合法性權威為基礎的，上級政府主導的跨越層級與部門邊界的整合型分工方式與公共資源配置方式。[6]

（二）晉升博弈、錦標賽體制與運動式治理的政治動員機制

在錦標賽體制的作用下，基層運動式治理的動員方式體現為績效導向下，上級政府通過政治激勵，引發基層政府的晉升博弈，由此實現對基層的政治動員。錦標賽體制用以描述長期以來存在于中央與地方之間的關系機制：中央通過設立目標、制定規則，使地方參與到經濟扶持與晉升機會的競爭之中，完成對基層的動員。而錦標賽體制與總體性社會的政治運動手段有著內在的契合性。[16]對于運動式治理而言，其臨時性、集中性的特點使得治理成效成為上級政府關注的核心要素，這使得可供量化比較的治理績效在治理過程中獲得了不言自明的合法性。因此，相對于日常行政，運動式治理更加突出了績效導向的邏輯，基層政府也在運動式治理過程中被卷入到了更加集中的、非常規的競賽機制中。

從具體運作機制來看，運動式治理通過打破科層邊界、激發官員晉升博弈的方式，在一定程度上實現了治理資源的整合，克服了常規治理的失效，短期內實現了治理目標。在依托于科層組織的常規治理中，錦標賽機制引發的政治激勵處于弱啟動狀態，常規治理僅僅停留在“去問題化”的層面，在治理過程中也存在著部門之間互相推諉、行政效率低下等問題。為了應對常規治理所產生的績效失敗，運動式治理借由上級政府釋放出更強的壓力信號，各級官員在強大政治動員的影響下，進入到以績效為導向的晉升競爭中。[17]通過錦標賽治理機制，政府實現了部門的層級協同與資源的統一配置，進一步達成對某一治理目標的“全面整治”。借助官員晉升博弈機制，運動式治理在一定程度上彌補了常規治理的結構性不足，短期內激發了政府組織活力，促使治理任務快速推進。此外，運動式治理的錦標賽邏輯突破了科層制的限制，引發了科層組織內部環境的變化，因而可以實現對官僚體制的“糾偏”與規訓。[18]

（三）科層制、政治儀式與運動式治理的行政吸納機制

在科層官僚制的作用下，基層運動式治理的實踐邏輯體現為官僚系統本身對運動式治理實踐邏輯的重塑，即官僚系統行政吸納的作用機制，這也為運動式治理進一步賦予了科層化的氣質。科層官僚制的核心在于中央政府借助行政統轄規劃的權力，通過自上而下的人事管理覆蓋國家治理的各個領域與部門，由此確保科層制國家的一體性。[19]自改革開放以來，中國行政體制的“科層制”特征愈發明顯：行政機構分工明確、等級嚴格，行政官員強調技術化、規范化，行政過程注重執行效率與程序公正。諸如此類的變化也使得傳統壓力型體制的作用機制產生了新的變化。[20]相比于總體性社會時期的政治運動，泛政治性傾向與強意識形態色彩已在運動式治理的運作機制中被逐漸去除。[21]作為一種治理策略，運動式治理不得不依靠已有的官僚系統才能在基層社會中轉為具體實踐。從國家運動降格為治理工具的運動式策略，也就必須應對常規型科層組織對于臨時性高強度治理行為的消解。

從具體運作機制來看，自上而下的壓力型體制雖然通過政治壓力打破了下級政府的條塊邊界，實現治理資源的統一配置，然而這種依附于官僚體系的政治動員在科層結構的執行過程中，最終轉化為以“目標責任制”為具體表現的實踐手段。在這種轉化中，暫時性、集中式的治理手段被科層結構重塑為某種“政治儀式”，成為常規治理的一部分，由此實現了“運動式治理的常規化”。[13]而在另一些研究中，也指出了當前基層政權的治理策略呈現“行政吸納運動”的態勢，認為本應排斥運動式組織方式的科層行政，卻在現實中“吸納”了運動，借助運動的方式完成了基層治理的實踐。[22]無論是“運動式治理的常規化”還是“行政吸納運動”都明確指出，運動式治理在基層的組織方式并非單一按照“運動式”邏輯或“科層制”邏輯，而是“運動式”策略下沉到基層政權時，借助科層結構得以轉化為具體行動，由此完成運動式治理的基層實踐。

三 社會轉型語境中運動式治理的中國實踐及現實困境

在多重運作機制的形塑下，運動式治理呈現出三個方面的現實效應。從結構層面看，運動式治理難以擺脫持續的模式再生產，陷入治理內卷化困境;從行動層面來看，運動式治理引發的大量政策變通與共謀行為，導致了基層治理的制度失效;從績效層面來看，運動式治理的劇場化效應，使得治理績效難以擺脫“功利化”色彩，治理效果難以持續。

（一）“運動式”治理與“科層制”實踐的“內卷化”困境

運動式治理的中國實踐及其轉型困境體現為一種結構性困境，運動式治理難以擺脫治理模式的不斷再生產，難以突破“運動式”與“科層制”的往復運作，陷入“內卷化”的困境。在常規治理經歷組織失敗與績效低下后，運動式治理通常會被作為一種應對措施予以啟動。[23]然而，運動式治理建立在自上而下的壓力型體制及與之配套的“目標責任制”等制度之上，對于地方政府而言，追求暫時性的治理規模及績效提升，比建立長效治理機制更具現實合理性。運動式治理績效的不可持續性，使得這種治理模式與日常行政在實踐中呈現交替往復的運作狀態：常規治理的失效引發了運動式治理，但運動式治理未能轉化為長效治理機制，當上級政府的激勵減弱后，“運動式”手段消解為日常行政，其治理績效逐漸下降，而上級政府也不得不再度采用運動式治理的手段，對基層政府施加壓力，造成了績效導向下治理過程的“棘輪效應”，治理過程陷入“內卷化”。[13]同時，運動式治理機制頻繁觸發，不斷侵損現代科層制的運作基礎，從而進一步強化了運動式治理的再生產。[24]由此，運動式治理在結構層面呈現出周期性的態勢，這種治理手段也最終未能轉化為理想中的“常態治理”，而是在實踐中逐漸形成了一種畸形的“常態化”運作，使得運動式治理的模式被不斷再生產，難以實現治理機制的轉型。

（二）運動式治理行動中的“政策變通”與“共謀行為”

運動式治理的中國實踐及其轉型困境體現為一種行動性困境，在行動層面，運動式治理還引發了密集的“政策變通”與“共謀行為”。基層政府的“政策變通”與“共謀行為”均用于描述基層治理過程中政策目標與實際執行過程偏離的現象，即基層政府通過條塊關系之間的合謀策略，以應對來自于上級政府的政策壓力與績效考核。[25]在運動式治理中，上級政府通過強激勵機制，使得治理目標得以進入基層政府。然而，運動式的動員手段與科層制的運行邏輯存在結構沖突，治理目標在進入基層政府后，原先的政策意圖被重塑，重新建構在與中央政策相悖的地方利益共同體之上，由此而引發了治理過程的“目標替代”。在此作用下，基層政府借助政策變通與共謀的手段，來應對上層壓力，維護自身利益。而已有的研究發現，上級政府的激勵強度與基層政府“共謀行為”的密集程度存在正相關。[25]運動式治理的壓力型機制也因此在基層治理環節誘發了頻繁的變通與共謀。

（三）運動式治理中基于“治理政績”取向的“治理劇場化”與“劇場政治”

運動式治理的中國實踐及其轉型困境體現為一種治理績效困境，在績效層面，運動式治理也呈現出治理劇場化、不可持續的弊端。“績效導向”是運動式治理在基層政府實踐的基本邏輯。在“目標責任”和“績效考核”的規制下，運動式治理被蒙上了“功利化”和“工具化”的色彩，治理績效成為基層政府在政治錦標賽機制中展示自我、獲取晉升空間的核心要素，如何在競爭場域中展示“治理政績”，也成為了基層官員關注的首要目標。在此條件下，運動式治理追求治理速度而忽視了治理質量，其治理績效也往往被批評為“形象工程”。治理的“劇場政治”還體現在基層官員為了展示工作成效，往往在實踐中刻意追求治理規模，盲目調動人力物力財力，增加了行政成本，對于治理資源也產生了較大浪費。[2]此外，治理績效的不可持續性也是運動式治理廣受指責的另一項突出不足。高強度、集中性、暫時性是運動式治理的基本特征，這種運作機制使運動式治理無法形成持續的制度安排，也無法形成長效治理格局。[26]具體體現在運動式治理所觸發的層級協同與資源配置機制無法通過制度規范成為常規行政的基礎，一旦運動式治理的激勵效用衰減，治理績效即會出現反彈，運動期內的成效無法持續彰顯。

綜上所述，運動式治理的現實效應引發了多重實踐困境，而不同層面的困境實際上皆根源于運動式治理與科層體系之間的深刻矛盾。運動式治理試圖通過政治動員與激勵，對官僚系統實現規訓與整合，將其納入國家統一的治理格局中。但在實踐中，官僚系統又借助科層體系，對“運動式”的治理策略進行了消解。這種“運動型”與“科層制”之間關系的不協調，也最終導致了運動式治理在當代治理實踐中的悖論：運動式治理試圖通過集中高效的方式實現治理目標，但在應對科層體系時，最終轉變為“常態化的運動式治理”，走向了治理的“內卷化”。因此，要破解運動式治理的實踐困境，也首先需要從運動式治理與科層體制之間的關系著手。

四 從運動式治理到常態治理：基層社會治理變遷的中國經驗

要實現運動式治理向常態治理的轉向，需要實現三個方面的轉型：第一，實現運動型治理策略與科層組織常規行政的雙軌協同，完善常規治理的組織建設;第二，建立在多元主體共同治理的基礎上，吸納不同社會主體參與治理，構建合力治理格局;第三，以政策網絡為基礎，構建基層行動者互相依賴、利益協調的網絡治理體系。

（一）運動式治理與科層制組織常規治理的“雙軌協同”

運動式治理向常態治理轉型，需要謀求運動型治理策略與科層組織常規行政的良性互動，實現運動式治理與科層運作的“雙軌協同”，通過高效的層級協作機制，為常態治理提供豐富的制度供給。“常態治理”的理想類型內嵌了運動式治理“去運動化”、治理可持續的轉型路徑。針對基層治理的制度設置，一些研究指出，要跨越運動式治理的陷阱，就需要從“政策之治”轉向“制度之治”，完善治理格局的總體制度規劃，加強制度監管體系建設，最終由運動式治理轉向“制度化治理”。[27]還有研究指出，運動式治理的轉型首先需要實現組織結構的規范化，通過廓清政府治理邊界，改革行政機構，實現權威規范和科學決策，并最終實現“多維復合型均衡治理模式”，促使運動式治理轉向常態化。[28]諸多研究都表明，追求長效化、制度化的治理機制，是跨越運動式治理困境的重要方式。然而，“常態治理”的實現方式復雜多樣，其現實出發點應當在于尋求長期延續的運動式治理策略與日益龐雜的科層體系之間的良性互動。實際上，運動式治理策略與常規科層行政并非兩種完全對立的運作機制，兩者皆可視為中國國家治理的雙重過程和有機組成部分。[29]因此，當代運動式治理轉型的首要環節，在于實現運動式治理與科層體系的協同，發揮兩種治理機制的互補作用，突出運動式治理層級協同、資源整合的運作策略，以及科層體系分工明確、組織有序的常規結構，最終將運動式治理壓力型機制逐漸轉化為政府間常態合作機制，彌補科層組織層級協同的缺陷，實現“常態化治理”的調適性組織運作。

（二）多元主體共治下的參與式治理與制度化協商

運動式治理向常態治理轉型，需要建立在多元主體共治的基礎上，促進基層治理的參與性與可持續性，實現合力治理格局的制度轉換。運動式治理的政策運行依賴于上級政府的行政激勵，這種剛性控制手段面對基層復雜的治理環境往往會陷入“上有政策，下有對策”的困境，而較為單一的社會動員模式也使得基層特定利益結構的調整面臨阻礙。在此條件下，以制度規范為基礎的基層多元主體共治，就成了運動式治理當代轉型的必然趨勢。多元主體共治以基層治理場域中不同主體為基礎，建立開放復雜的共同治理體系，通過對話、競爭、協作、共同行動的互動機制，實現以共同利益為根本的社會治理目標。[30]多元主體共治追求持續有效的制度化協商機制，也是運動式治理轉向常態治理的核心要求。以多元主體共治為導向的社會治理轉型，首先應當實現社會動員方式的優化，由運動式行政動員轉變為參與式社會動員，激發社會自主動員能力，從“對社會動員”變為“由社會動員”，激發社會活力。[31]此外，還應當通過基層治理體系的制度化調適，促使其形成協同度較高、吸納能力較強、可持續性較高的內部整合機制，最終構建政府、社會、市場的合力治理格局。

（三）行動者互動場域中的基層網絡治理轉型與層級化治理結構優化

運動式治理向常態治理轉型，需要突破單一科層制運作，以政策網絡為基礎，構建基層場域不同行動者的相互依賴于利益協調的網絡體系，實現社會治理機制創新。無論是壓力型控制手段，還是科層制對“運動型機制”的消解，運動式治理的現實運作往往囿于政府組織內部，難以引發廣泛的社會效應，更無法推動政府與社會關系的重構，實現長效的治理機制。而政策網絡理論認為，僅僅采用科層結構的協調方式已無法適應當代復雜動態的治理情景，需要通過政策網絡的分析框架實現治理機制的創新。[32]相對于科層結構宰制下的社會治理，政策網絡更加強調行動者之間的互相依賴與利益協調，將高度統一的層級化結構轉變為動態與靜態相結合的網絡結構，將穩定剛性的組織邊界轉變為可互相滲透、相對柔性的動態聯合，將自上而下的層級垂直聯系轉變為調適性的多點聯系，實現層級化治理結構優化。因此，運動式治理突破當代實踐困局，還需要借助政策網絡視角實現基層治理邏輯創新，建立基層行動主體間穩定可持續的互動網絡，增進不同主體間的相互信任，明確組織領導，規范互動過程，有效管理沖突，構建高效組織結構，以實現基層網絡治理格局的有序發展。[33]

總之，作為對轉型期中國社會治理模式的總結和歸納，運動式治理不僅是對改革開放以來社會治理現狀的描述，也是對中國長期以來存在的“運動式”行政手段的反思與討論。傳統的壓力型體制、錦標賽機制與改革開放后日漸完善的科層官僚制相結合，共同塑造出運動式治理在基層場域的運作方式。然而，由于其運行過程中的內在矛盾，運動式治理在基層政府中的運行不可避免地陷入一系列治理困境之中。而造成運動式治理困境的主要原因之一，就在于運動式治理策略與科層制運行邏輯之間的矛盾。從運動式治理的概念本身可以看出，“去運動化”是運動式治理轉型的核心要旨，學界對治理轉型的討論，也大多集中在運動式治理如何轉向“常態治理”。值得注意的是，作為一種理想類型的“常態治理”在轉化為具體實踐形式的過程中，仍需考慮到現有治理模式的制度慣性與現實約束。本文因此提出，在當前治理條件下，運動式治理的轉型應當遵從漸進式改革的方式，首先謀求運動式政治策略與科層體系運作的雙軌協同。通過制度建設、多元主體協作、網絡化管理的方式，構建運動式治理與常規行政的良性互動模式，為運動式治理的現代化轉型提供必要的經驗探索與制度準備。由于運動式策略與科層官僚結構在具體實踐中存在著多種內生性矛盾，兩者協同共治的現實機制與方法將是相關研究進一步展開的方向。

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