淺析土地可持續利用

高慶詠 趙玲

〔內容提要〕當前，如何合理利用有限的土地資源，使其利用效率最大化已經成為十分重要的問題。本文以琿春市為例，在土地資源可持續利用的理論基礎上，結合該地區2014—2017年土地資源的利用情況，分析影響其土地資源利用的制約因素，并有針對性地提出相關建議與措施。

〔關鍵詞〕土地利用 可持續 琿春市

城市土地的可持續利用具有更多的特征和價值。綜合規劃建設用地，合理調整耕地內部結構，改善城鄉用地，規劃未利用地，促進集約用地，實現可持續的城市土地管理目標將對地區的城市發展和可持續利用土地提供幫助。黨的十八大報告指出，在促進土地資源生產效益提高的同時，要推進和深化土地資源方面的改革，實現土地資源可持續利用。近些年來，國內的眾多學者對土地的可持續發展進行了研究，根據區域資源的實際情況，更多是對類型不同的區域進行評價研究，并分析其空間差異以及土地資源的動態仿真研究。

一、研究區域概況

琿春市作為吉林省開發開放的前沿和長吉圖開發區的橋頭堡，是國家規定的冰上絲綢之路和絲綢之路經濟帶上的重要節點城市。2014年，全市地區生產總值147.6億元，按可比價格計算，比上年增長7.5%。琿春市轄區土地總面積514128.55hm2，細分如下。

1.農用地。該地區農用地面積為483493.37hm2，占土地總面積的94.04%。其中，林地面積為440639.53hm2，占農用地總面積的91.14%；耕地占農用地總面積的7.23%；牧草地、其他農用地、園地分別占農用地的0.35%、0.81%、0.46%。

2.建設用地。該地區建設用地面積為12904.57hm2，占土地總面積的2.51%。其中，城鄉建設用地9142.89hm2，占建設用地總面積的70.85%；交通水利用地、其他建設用地分別占建設用地總面積的26.52%和2.63%。在城鄉建設用地中，城鎮用地為2939.03hm2，村莊用地為5077.78hm2，共占城鄉建設用地總面積的87.68%，而采礦用地（1126.08hm2）僅占城鄉建設用地總面積的12.32%。琿春市建設用地內部結構具有不平衡性，村莊用地面積比例高。

3.其他土地。其他土地面積為17730.61hm2，占土地總面積的3.45%。

二、琿春市土地可持續發展制約因素分析

1.建設用地的擴大導致農用地面積的減少。根據琿春市2014—2017年土地利用變更調查數據的比較得知，該市建設用地從12310.38hm2增加至12904.57hm2，四年累計建設用地面積增加594.19hm2。琿春市建設發展過程中，占用較多農用地，特別是耕地，加劇了耕地保護的壓力，并使得生態環境狀況不斷惡化（見圖1）。與建設用地的擴大相對，這四年琿春市農用地面積卻一直在減少，從484018.46hm2減少至483493.37hm2，四年累計減少525.09hm2。琿春市新增建設用地增長速度過快，新增建設占用耕地，導致耕地減少。

2.其他土地面積較大，但開發難度較大。2017年底，琿春市其他土地面積為17730.61hm2，主要用地類型是設施農用地、沼澤地、沙地和裸地，而未加利用的宜林、宜農、宜草、可開墾、荒蕪的土地面積數量有限。受自然條件限制，琿春市地形為盆地，東、南、北三面環山，占全市總面積的80%以上，后備資源分布較為零星、分散，地形坡度相對較大，因此土地開發利用難度較大，琿春市能夠開發的后備土地資源逐年減少。

3.生態環境質量穩定，但局部依然需要高度重視。由于全市的農業生產技術條件有限，以及大水漫灌、農藥化肥過度使用等情況層出不窮。大量使用農藥化肥不僅會對土壤造成嚴重污染，還會對水體造成污染，大水漫灌導致土地鹽堿化，破壞土地的生產能力，再加上周圍縣市工業污染的影響，琿春市的空氣質量有所下降。

4.建設用地內部結構不合理。從當前存在的結構看，雖然城市和城鎮的土地使用率每年在增長，但是城市地區在總面積中所占的比例較小，而用于農村建設的土地面積較大，但是農村人口增長的趨勢為負增長。另外，住房基數超過標準和其他限制因素，不利于城市化建設和建立城鄉發展的二元結構。

5.建設用地節約集約利用水平有待提高。在土地利用規劃實施的過程中，琿春市建設用地使用效率偏低，地形的限制因素使得琿春市管轄區域內的農村居民點分布十分零散，而且多年以來許多農村宅基地處于閑置狀態，債務、債券的關系錯綜復雜，加之資金籌措難、農民意愿和生活習慣的影響，“建新易、拆舊難”的問題依舊存在，規劃實施期間農村建設用地騰退實施緩慢。

三、解決琿春市土地利用問題的建議

1.建立健全土地規劃配套制度。對土地資源規劃是規范政府行為和管理市場參與者的指南。琿春市土地資源勘查、開發和管理必須嚴格遵守當時正在實施的土地利用規劃，規劃中禁止開發的土地一律禁止以任何理由進行開發。

2.加強監管，強化法制建設和執法檢查監督。加強對空間規劃和資源規劃實施的監督和管理，建立和完善規劃管理體系。市國土資源廳通過規劃，加強對土地利用空間規劃實施的監測和管理，充分利用和保護土地資源。

3.改善土地利用和實施可持續發展戰略。建立以市場為導向的創新體系，將產權和研發有機結合，集中社會骨干技術力量，加強小規模地面技術服務，切實提高土地開發技術水平。完善多元化技術投資體系和主體業務，建立鼓勵參與技術和收入分配的機制。

4.嚴格控制建設用地規模。按照落實科學發展觀的一貫要求，提高對建設用地審批門檻，嚴格控制建設用地總數，有效利用已開始建設的土地進行建設。提高城市土地利用率，提高土地節約集約利用水平，降低琿春市土地供需矛盾，促進城市經濟發展方式的轉型和創造可持續的城鄉環境。

5.有效保障基礎設施用地。統籌規劃、協調發展，優化各類基礎設施用地配置，圍繞長吉圖先導區，著重確保基礎項目的建設，如交通、水利、港口、區域間通信線路、環境監測等配套基礎設施項目用地，滿足城市基礎設施建設的需要，促進當地經濟發展，建設生態旅游城市。

（作者單位：吉林農業大學）