健全社區“微治理”體系的實踐探索與路徑選擇

駱鍵夫

（中共三明市委黨校 管理學教研室，福建 三明 365000）

隨著城市現代化進程的不斷加快，城市基層正發生著新的深刻變革。為了滿足人民日益增長的對美好生活的需要，黨的十九大報告提出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”社區作為政府和居民之間的紐帶在現代社會中扮演著越來越重要的角色。健全城市社區“微治理”體系是加強城市所轄社區建設發展的必然要求，是構建基層社會治理新格局和滿足利益主體多元化需要的良好回應。

一、社區“微治理”的內涵及基本體系架構

（一）社區“微治理”的內涵

社區是指在某個特定的區域范圍內共同居住的以某些相互聯系的共同特征為紐帶而聚集的人群所形成的社會生活共同體。它是整個社會在微觀層面的縮影，是社會的微觀基礎。其基本特征包括：特定的區域范圍、一定數量的居民、有規模的基礎設施、形成共同認可的文化、產生一定程度的社會交往。社區“微治理”則是指堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導，鼓勵多元主體參與，依法依規對社區事務、社區組織、社區生活進行治理，在社區范圍內，化解矛盾、規范行為、調節主體利益、協調社會關系、激活社會活力等，使社區成為管理有序、服務完善與文明和諧的社會生活共同體的過程。[2]

（二）社區“微治理”體系的基本架構

社區“微治理”是完善社會治理的新思維，應通過微觀的視角重構社區治理體系，從而體現社區建設的整體系統性。社區“微治理”體系的基本架構應包含：（1）社區黨委體系。建立起以街道黨工委、社區黨支部為引領的基層黨委體系，解決在社區范圍內黨組織找不到黨員、黨員找不到黨組織的問題。（2）政務服務體系。建立區政務中心、街道政務中心、社區工作站以及社工組織形成縱向的服務體系。（3）居民自治體系。建立以社區居委會、居民代表委員會為主體，以社區理事會、自治協會等社會組織為補充的自治體系。社區“微治理”的創新思維打破了傳統的社區管理架構，建立起了與現代社區治理相適應的組織體系、運行體系和保障體系，開始邁入主動治理、定量治理與信息化治理的新時代。

二、梅列區創新社區“微治理” 的實踐探索與不足

社區“微治理” 創新模式已在全國范圍內全面鋪開，并且在某些區域的探索已經取得了良好成效，并逐漸產生了輻射效應，帶動周邊社區、周圍地區加入“微治理”的行列中來。從國家治理到居民自治再走向“社區善治”已經成為大勢所趨。

（一）梅列區創新社區“微治理”的實踐探索

2016年8月，三明市梅列區被福建省民政廳確認為“省級社區治理和服務創新實驗區”，實驗時間從2016年8月至2019年7月。實驗區建設的主題是：“創新社區微治理體系建設社區共同家園”。從居民身邊小事為切入點，實踐探索社區微觀治理、末梢治理的方式，形成社區治理主體多元化、社區居民自治制度化、社區服務精細化的治理模式。實驗的目標是：圍繞一個重點（建設社區共同家園為重點），完善一個保障機制（社區“1+2+3” 服務管理模式），深化四個內涵（以推動社區多元主體積極參與為著力點，以培育社區自組織內在動力為增量，以改進政府的主導方式和力度為努力方向，以建立社區大黨委和在職黨員服務社區為保障）。梅列區圍繞新時期社區建設目標，緊扣人民群眾需求，堅持黨委領導和政府主導，推動基層社會服務于管理體制機制創新，不斷豐富社區建設的內容、載體、方式方法，在社區黨建、社區服務、社區治安、社區自治、社區文化等方面取得了一系列成果。梅列區對基層社會治理中黨建引領、多元共治、基層協商、公權力邊界、居民自治、保障機制等一系列問題作出了積極的探索。主要做法和成效包括：

1.“大黨委”引領聚合抓重心

在處理黨委、政府與社會的關系上應當始終堅持中國特色，黨委在社區“微治理” 中的引領地位不可或缺，必須堅持多元協同與權責一致。

一是強化了黨委領導。從建立社區 “大黨委” 和“在職黨員回社區報到”兩個方面創新社區黨建，為社區治理提供強有力的保障。在不改變轄區單位黨組織隸屬關系的情況下，在社區開展“大黨委” 建設“123”機制，由社區書記擔任“大黨委” 書記，轄區單位黨組織負責人和社區民警兼任副書記或委員，對轄區內機關企事業單位的黨員進行雙重管理、雙向服務。充分發揮在職黨員在共同家園建設中先鋒模范作用，調動黨員“八小時以外”參與社區建設的積極性，扎實做好“黨員回社區報到”工作，開展以服務群眾為主要內容的“設崗定責”活動，每位在職黨員至少認領1 個服務項目，全年參與社區志愿服務活動不少于2 次，具體做到“七帶頭”“五不準”等。建立考核獎懲機制，把在職黨員進社區報到服務情況作為單位干部職工年度考核、民主評議、晉職晉級的重要依據。

二是突出了政府主導。社區治理和服務創新是一項系統工程。其中設施建設是基礎，主要依托政府來投入，需要政府高度重視和部門單位緊密配合，做到同謀劃、同部署、同推進、同落實。梅列區按照“一社區一中心一大廳” 的要求，推進“一站式” 辦事大廳建設，為居民提供“一站式” 全方位公共服務，通過改擴建、調劑使用、置換等方式，解決了一路社區、梅嶺社區等社區服務用房條件較差問題。實施社區提升改造工程，對東安社區、圳尾社區、富華社區實施提升改造，通過對社區基礎設施、服務用房、立面改造、綠化景觀、環境整治等改造，進一步優化了社區環境、提高社區服務質量，增添市民的凝聚力和幸福感。實施老舊社區停車場改造項目，增加社區停車場數量，優化城區交通秩序。精心做好養老服務設施專項布局規劃，加大居家養老服務設施投入，全區已建乾龍、富華等居家養老日間照料中心7 個，城市社區居家養老服務站25 個。通過一系列舉措真正把社區建設工作打造成為成果豐碩的群眾滿意工程。

2.“大數據”整合資源共治理

梅列區緊跟時代步伐，按照“平臺上移、服務下延、一個城市、一個網格” 的原則，以百姓生活需求為導向，以信息化手段為支撐，以有效運作為前提，整合各平臺的資源與功能，建立集黨務、居務、政務、服務、綜治于一體，融工作、展示、發布、互動等功能，覆蓋所有社區的綜合服務管理信息平臺。2016年，實施搭建智慧社區平臺試點，在乾龍社區、圳尾社區進行智慧社區平臺建設，并推廣到全區各社區，到2019年全面完成。發揮三明市智慧社區“互聯網+醫養” 暨“一鍵通” 呼叫服務信息平臺作用，做到“線上呼叫信息服務、線下生活照料實體援助服務，推進城市社區居家養老服務信息建設和衛生醫療服務相融合。發揮社區網站和社區微信公眾號等信息化平臺的作用，便捷居民參與社區治理，拉近社區與居民的距離。按照“347”（三步工作法、四類困難對象、七種幫扶措施）工作機制，采用“1144” （依托一個中心、搭建一個平臺、聯合四方資源、推動四方幫扶）工作法，通過精準識別、因戶施策、多方幫扶，開展城市困難家庭精準幫扶。運用城市困難幫扶管理平臺軟件，整合幫扶政策、困難家庭需求、幫扶資源等信息，形成“大數據”，實現自動匹配、快速精準對接，使困難家庭最短時間得到幫扶，幫扶資源最大限度得到利用，幫扶雙方最快速度實現對接。

3.“微機制”提高社區服務力

為適應新形勢新任務的需要，進一步完善基層群眾自治制度，健全城市社區“微治理” 體系建設，機制創新是關鍵環節。

一是加強隊伍專業化建設機制。為加強社區工作隊伍管理，出臺了《梅列區社區專職工作者管理暫行規定》，建立社區工作人員工資、保險等保障機制，制定選拔錄用制度和相關工作管理規定，對社區聘任人員的工作職責、聘任條件、人員管理、年度考核、教育培訓等方面進行了嚴格規定。完善了社區工作者考核機制。制定社區工作人員年度百分制考核機制，將考核結果作為評選優秀社區工作者的重要參考，并與每個人的收入掛鉤，實行優勝劣汰，暢通“出口”，形成動力與壓力并存、激勵與約束相連的考評體系。建立了社區工作者工作機制。繼續實行社區網格化管理工作，建立“網絡民情日記”制度，實現與居民點對點、面對面的溝通聯系；針對社區居民不同的生活時間，全面推行“錯時輪班制”，將服務時間向8小時以外延伸，節假日、雙休日全部安排值班，打造全天候、全覆蓋的社區服務格局。推進了社區隊伍專業化。現社區居委會工作人員共有48名獲得中初級社會工作師證書，通過人數位列全市首位。開展了全區社區工作者統一著裝工作機制。通過統一著裝，一方面內塑社區工作者形象，增強社區工作者的責任感、使命感和光榮感；另一方面是易于識別，方便群眾辦事，提升社區服務水平。

二是推進社區減負增效機制。依據《三明市社區工作準入制度（試行）》，完善社區工作準入目錄，以利于社區圍繞主責服務社區居民，減輕不應有負擔。未經準入的事項，一律不得延伸到社區。屬于上級職能部門、街道職責范圍內的事項，不得要求社區居委會承擔；不得將社區居委會作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體；沒有明確的法律法規或政策依據，司法、公安、銀行、保險等部門單位不得要求社區為轄區居民出具蓋章證明。確需社區居委會協助的事項，擬入單位必須嚴格履行準入程序，向社區建設聯席會議（領導小組）辦公室提出申請，填寫《進入社區工作審批表》，經審批同意方可準入，并按照“權隨責走、費隨事轉” 的原則，為社區居委會提供了必要的經費和工作條件，減輕了社區工作負擔。

三是推行“三社聯動” 機制。申報了東安社區“銀齡港灣”空巢老人項目、新街村“關愛留守兒童” 項目、富華社區“花Y O U N G 年華” 項目、乾龍社區“未來星”項目等省級“三社聯動”項目。通過“三社聯動” 機制，將社會工作專業服務融入到社區治理之中，發揮社會工作在提升居民參與能力、拓寬參與平臺等方面的作用，引導居民和社會力量有序參與社區治理，努力實現政府治理與社會自我調節、居民自治的良性互動。

四是建立“三位一體”工作機制。建立以社區黨組織為核心，社區居委會、業主委員會與物業管理企業“三位一體”工作機制。依托黨員議事會、黨委會議，及時協調業主委員會、居委會、物業公司的關系，社區居委會、業主委員會、物業管理企業主動接受社區黨委的指導、監督和管理，依法履行職責。該機制的推出讓居委會成為社區治理的核心，讓業委會成為社區建設的主人，讓物業公司從過去的第三方變成合作共贏的共建單位，讓社區中各種利益主體充分表達、協調達到了協商共治的效果。

五是深化城市管理長效機制。全面推行“街長制”模式常態運作機制。主要做法包括：日巡日報制、“三長一網”制、聯動交辦制、聯席例會制、一線工作制、綜合執法制、堵疏結合制、監督公示制。城管職能部門和街道工作人員實行了全區網格化管理，真正做到重心下移效率提升，實現了城市管理長效化、精細化、網格化。全面推行了環衛工人“職級制”，激勵和調動了環衛一線工人工作的積極性，實現了市容環境衛生的長效化管理。

六是推廣社區“1+2+3”工作機制。在試點的基礎上，全面推行社區“1+2+3”（“1”即強化社區黨建“一個核心”；“2” 即深化社區“網格化管理、網絡化服務” 工作；“3”即建立社區公共服務平臺、社區自治服務平臺和社會有償服務平臺）社區服務管理模式。

4.“微組織”促進全民齊參與

一是建立社會組織孵化培育中心，健全創建社區自治組織的導向圖景。梅列區在乾龍社區建設了區級社區社會組織孵化中心，在三路社區建設了街道級社區社會組織孵化中心。精心培育各種與群眾生活息息相關的社區自治組織，扶持社區自治組織健康成長，為社區自治組織解決工作場地、基本辦公設施、規范化建設服務、能力提升培訓以及參與社區建設等問題，培育其發展壯大，為他們更好地參與社區管理和建設搭建了平臺。通過孵化全區共備案社區社會組織216 家。

二是建立社區自治組織備案制度，全面啟動社區自治組織備案管理工作。制訂了《梅列區社區社會組織備案管理暫行辦法》，明確職責分工和工作流程。組織街道、社區人員進行社區自治組織業務培訓，同時區民政局采取走訪、座談、巡查等方式，開展業務指導，印制梅列區社區自治組織證書，對進行備案的社區自治組織頒發證書，并將證照懸掛在社區自治組織活動場所。

三是推行社區自治組織管理制度，規范社區自治組織的管理。實行了“八個一” 標準，即所有組織在運作中都要具有一份章程、一份登記備案表、一名團隊負責人、一個固定場所、一份年度計劃、一份年度總結、一本活動記錄冊和一份重大活動報告表。

四是依托自治組織“生力軍”，推廣“三社三化”助力居家養老模式。即社區管理服務網格化。在每個社區按照“網格化管理、網絡化服務” 的雙網化模式，把社區劃分為若干個網格，每個網格配齊一格五員（網格管理員、警務員、宣傳員、信息員、服務員），按網格建立老年人養老服務信息平臺，把為老年人的服務細化到每個網格，全區共設立了165個網格開展助老服務。社會組織對接精準化。針對老年人需求，建立社區自治組織成立備案制，成立三明市首家社區自治組織孵化園，精準培育發展為公益服務類、文體健身類、慈善救助類、家政服務類等社區自治組織。并以“公建民營” 的方式引進專業化自治組織運營照料中心，采取“建設依托政府投入、運營依托社會組織、服務依托市場購買” 的做法，并配備公辦公管的社區醫養結合衛生服務站，推進醫養結合，實現居民養老“不離社區、不離家庭、不離親人”的“三依托三不離” 居家養老模式。社工志愿者服務專業化。在社區引進陽光社會工作服務中心、樂源家庭社會工作服務中心、彩虹橋青少年社會工作服務中心等專業社工組織，社工組織帶動志愿者服務，成立社區老年義工服務隊等志愿者隊伍，為老年人提供護理陪伴、代購代買、法律咨詢、文體活動等一系列服務。

5.“微活動”實現善治有活力

致力于“鄰里節” 活動的探索，進一步做大做強“鄰里節” 品牌，圍繞“建設社區共同家園” 為主題，以“展特色”、“聚親情”、“同歡樂” 三條主線，開展了形式多樣、內容豐富的“鄰里節” 系列活動。使鄰里活動成為鄰里之間溝通信息、增進感情的歡樂節日，成為鄰里之間相識、相知、交流的橋梁和紐帶，形成鄰里互助、溫馨和諧的社區人文氛圍。東乾社區“鄰里節” 被中宣部列為全國社區宣傳思想文化工作示范點。

（二）社區“微治理”的不足

1.黨、政、社之間職責范圍界定不清

社區治理始終處于將行政權力向基層社會滲透和擴張的階段。社區仍然負擔過重以至于職能錯位。一是市、區不少部門都以“重心下移、工作進社區” 為由，過度把部門工作攤派到社區，占用社區大量的人、財、物。二是城市拆遷工作包干到街道后，街道將任務分給各社區，并要求在規定時間內必須完成，導致拆遷期間社區干部的主要工作精力放在完成拆遷任務上。三是社區居委會通常被視為政府部門的行政末端，街辦以上的任何一個職能部門都能布置社區任務，要求社區參加各種會議，設立各種臺帳，對社區工作組織繁瑣的檢查評比。四是其他工作包羅萬象。有臨時性工作，有經常性工作，這些來自各方面的任務和瑣碎事務，占用了社區干部大量的精力，影響社區居委會職能的履行。

2.運用于社區“微治理”的信息技術較單一

梅列區順應時代背景適時推出了網絡化管理、社區微信群等信息應用技術。依托“互聯網+溝通平臺”為社區治理注入了新鮮活力，但單一的“互聯網+溝通平臺”的治理思維只能是被動地獲取信息之后再做出反應，而在面對治理對象、治理環境和治理工具等出現快速變換的情況下，矛盾問題很難及時有效地去發現和解決。如果能在前期就做到主動獲取信息，不僅問題可以盡早發現、及時解決有時更可以做到防范未然。因此，需要運用多樣化的信息技術手段來主動獲取信息、分析信息從而做到問題預判、風險預估等以提升社區治理效率。

3.社區保障機制不健全影響社區服務水平

新與老社區之間存在分配不均衡問題。各社區工作經費及社區公益項目資金缺口較大。雖已把社區工作人員等納入財政統籌但標準還較低，還未建立自然的增長機制，缺少職業上升空間。社區專業化服務水平不足，社區工作人員存在著文化程度低、專業化程度不高、年齡結構不合理等問題，影響了社區服務水平和工作的延續性。社區服務內容還比較單一，主要開展的是行政性的服務項目，在社區居民大量需要的養老、保健、娛樂、家政等方面的服務還比較欠缺。

4.參與社區治理的自治組織緊缺

當前，關于基層治理的基本方向已達成共識，即十九屆四中全會提出的“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐” 的社會治理體系，但實現社會從被管理到自治的轉變不是一蹴而就的，需要國家對社會的培育。目前，如何盡快扶持和培育新型社會組織，并以此為平臺建設一批參與社區治理、承擔社區服務的專業人才隊伍還是一大難題。雖然目前三明市社會組織每年都以較快速度增長，但無論在數量還是在質量上都難以滿足本市社區治理的需要。各地近年來在探索開展政府購買社工服務的過程中，突出的問題就是能承接政府外包社工服務的專業機構少、專業人才緊缺。

5.居民參與社區自治的程度不高

積極參與社區建設的多數是社區內的退休人員、老黨員、老居民或是向政府申請福利救助的困難居民。一方面是因社區忙于完成各種部門活動及突擊任務，居民與社區的利益關聯程度在日常生活中難以體現，未意識到參與社區自治的重要性，社區干部也沒有充足的時間和精力走門串戶，與居民的聯系少；另一方面因不少社區居民與社區接觸少，對社區缺乏認同感，參與社區自治的意愿并不強烈，同時，缺乏居民參與自治的平臺和程序規范，難以參與社區運作的相關事務。

三、健全社區“微治理”體系建設的路徑選擇

（一）堅持黨委領導，促進社區治理共治格局形成

首先，應有效推進社區黨組織建設，切實發揮基層黨組織在社區治理中的領導核心作用；健全黨務公開、黨員教育管理和聯系服務居民群眾等制度，嚴格落實“三會一課”、主題黨日、組織生活會、民主評議黨員等黨的組織生活制度，整治軟弱渙散社區黨組織；推行在職黨員到居住社區報到制度，引導黨員主動服務社區，充分發揮黨員示范帶動作用。其次，必須堅持權責一致，社區“微治理” 涉及的內容廣泛，需要協調的部門多，比如社區治安涉及公安部門、社區衛生涉及環衛部門等。因此，應加強政府部門間的配合，要改變目前普遍存在的泛部門化現象，真正讓政府在治理中做到績效評估具體化、權限范圍清晰化。

（二）建設智慧社區，促進社區治理信息技術成熟

隨著大數據時代的到來，城市社區治理已出現趨向于智慧社區治理的模式轉變。針對信息技術的單一化，必須做到數據再整合，打通阻礙數據共享的單位、行業、部門壁壘，全面整合信息資源，讓簡單數據通過互聯匯集成數據海洋，并動態跟蹤、實時更新、自動抓取，為數據的分析和應用做好前期準備。并且要出臺一套統一的數據應用標準，確保數據既共享又安全。鼓勵全區各部門各行業結合各自實際開發數據應用程序，爭取做到公共服務精準高效、公共管理精細有序、公共安全預判預警，真正讓數據運用起來，建設成全區“智慧大腦”。

（三）推動機制落實，促進社區治理體制機制完善

為適應新形勢新任務的需要，進一步完善基層群眾自治制度，建議應從以下幾方面著手加強：第一，加強隊伍建設機制。造就一支專業化、職業化、規范化的社區工作者隊伍，一是擴大居民對社區選舉的參與面，把一批政治素質好、文化程度高、工作能力強、熱愛社區工作的優秀人才充實到社區隊伍中，在年齡結構上形成老、中、青梯次結構合理的社區專職工作者隊伍。二是加強對社區工作人員的思想教育和業務培訓。可采取正規教育和短期培訓相結合的方法，對其進行系統的崗位培訓，通過專家授課、現場考察、交流經驗等方式，促其改進工作方法，提高服務居民、管理社區的能力。三是健全激勵約束機制、建立考核體系，通過個人述職、組織民主測評等方式，對社區工作者進行考核。第二，認真落實“權隨責走、費隨事轉” 工作。要嚴格落實《關于建立社區工作準入制度的意見》文件精神，使責、權、利統一起來，一是要對部門轉移延伸給社區的有關工作進行清理和規范。對確需社區居委會協助完成的行政性和臨時性任務，可按照社區管理人口數量制定統一的社區工作補貼標準，由相關部門及時向社區撥付工作經費。二是要明確社區和有關職能部門的責、權，盡量將社會公益性的工作交給社區，而政府部門做好行政執法、行政管理；同時要避免行政不作為或亂作為，避免社區承擔本應由政府部門履行的職責。第三，建立社區基金會運行機制，有效推動“三社聯動”機制真正落實到位。在基層社會治理創新的大背景下，社區、社會組織、社會工作者“三社聯動” 機制正在各地大力推行和應用，并成為完善社區服務體系、回應居民多元服務需求的重要途徑。其中，社區基金會作為本地社會資源動員與整合的重要平臺與新型組織形式，在“三社聯動” 機制和體系構建中能夠發揮獨特而關鍵的作用。[6]

（四）激發組織活力，促進社區治理資源有效整合

下一步要著力于充分挖掘利用轄區內的組織資源，積極調動各類志愿服務隊、義工、社工等為轄區居民提供全方位的支持、援助和補充服務。引入專業機構提供社會心理服務、特殊人群服務、應急救援綜合服務等領域的專項服務。結合每個社區的不同特點，圍繞社區服務中的薄弱環節和社區居民關心、迫切需要解決的問題，以居民需求為導向確定助老服務、青少年服務、家庭服務等社區便民服務項目，大力引入和培育自治組織等社會力量提供專業服務，提升居民生活便利性。

（五）依托文化平臺，促進社區治理內容不斷豐富

文化是社會治理的靈魂和先導，創新社區“微治理”體系離不開文化平臺的支撐。要將社會主義核心價值觀融入社區治理文化建設中，引導社區民眾尊重法律法規、尊重公序良俗，培育社區的公共文明和志愿精神。既引導具有法律知識和文化素養的志愿者關注并參與社區治理，又引導志愿者在社區志愿服務中開展形式多樣的社區建設文化活動。比如，創新黨建文化活動，在社區、院落、樓宇等開辦“微黨課”，內容要特別強調黨員干部在所居住社區參與志愿服務。比如，推進睦鄰文化建設，針對居民多樣化需求，定期開展包括休閑、康養、書畫、健身等喜聞樂見的睦鄰活動。通過各種睦鄰活動傳播志愿文化，把居民中蘊藏的參與積極性激發出來，將自治內容通過各種活動嵌入居民日常生活。