西部民族地區的自治與法治：范式變遷、融合困境與出路構建

柳 潔，鐘碧珍

(1.梧州學院 法學與公共管理學院，廣西 梧州 543002；2.中共梧州市委統戰部，廣西 梧州 543002)

一、問題的產生

西部民族地區是我國少數民族最主要的聚居區，具有獨特的區域環境、民族分布及文化特色。西部民族地區的良性有序治理對于維護國家安全、民族團結以及保障社會穩定等都至關重要。然而，當前經濟社會發展的現代化和不平衡，對西部民族地區的社會秩序產生了極大的沖擊，西部民族地區恐怖暴力犯罪頻發，民族問題激增，社會治理任務艱巨。自十八大以來，中共中央、國務院相繼出臺了一系列指導性文件，文件指出對民族地區的民族事務要由管理走向治理。2014年習近平總書記在中央民族工作會議上，又進一步強調“要用法律來保障民族團結”，運用法治思維、法治手段來處置民族矛盾和各類糾紛，充分運用法治來應對民族事務管理中出現的各種問題。法治化進程的推進，無疑為西部民族地區的社會治理提供了新思路。張文顯教授也指出，自治、法治、德治都是社會治理的基本方式方法。面對西部民族地區的少數民族群眾人數眾多、人際關系密切等特點，法治因其強制性而太“硬”，而自治又因其柔和性而太“軟”，如何在西部民族地區社會治理法治化進程中，協調自治與法治的關系，在法治的“剛性”與自治的“柔性”之間，實現深度融合，切實維護西部民族地區的社會秩序和經濟秩序，推進西部民族地區社會治理法治化，就成為了亟待解決的問題。

二、西部民族地區的社會治理范式變遷

正如習近平總書記所言，“只有堅持從歷史走向未來，從延續民族文化血脈中開拓前進，我們才能做好今天的事業”[1]。西部民族地區的社會治理范式正是隨著歷史發展和改革開放進程的推進，而不斷發展變遷的。

(一)傳統自治下的粗放式管理

我國西部民族地區地廣人稀，多民族雜居，經濟發展滯后。基于歷史和地域等原因，西部民族地區社會情況復雜，治理難度大。為此，毛澤東同志早在1938年的黨的六屆六中全會上，就提出了在統一的多民族國家內實行民族區域自治的辦法，以保障和實現少數民族管理本民族事務。1954年的《中華人民共和國憲法》，又進一步對民族區域自治作了明確規定。在這一時期的西部民族地區的社會治理實踐中，自治發揮著重大作用。然而，這一時期的粗放式管理模式也存在各種弊端：第一，在管理理念上重管理輕服務。管理理念陳舊，西部民族自治政府以管理民族自治地區公共事務為其主要社會職能，而忽視了為社會發展提供公共服務的服務職能。這一重管理輕服務的管理理念，導致政府疲于應對各種管理事務，而無力完善社會服務、促進社會發展，西部民族地區發展緩慢滯后。第二，在管理主體上自治政府單一管控。一方面，由于缺乏明確的權責限度和嚴格的管理制度，導致自治政府權力范圍過大，“人治”傾向明顯。另一方面，西部民族地區的公民參與意識缺乏，對社會管理的參與積極性低下，“社會”管理缺位。從而形成單一型政府管控體系，容易誘發“逐利”型政府管理，破壞社會管理規則，危害社會管理秩序。第三，在管理方式與手段上簡單隨意。西部民族地區的社會管理過分強調政府的行政權力，對于民族問題大多不考慮民族特點、區域需要，而采用命令式“一刀切”手段，簡單粗暴。

(二)現代自治下的法治化治理

隨著市場經濟的發展和社會轉型升級，新的利益格局帶來了新的社會挑戰，就西部民族地區而言，經濟發展不平衡、恐怖暴力犯罪等問題凸顯。實踐表明，傳統的粗放式管理已經無法滿足西部民族地區社會治理的實際需要，而經過兩百多年西方實踐檢驗的社會“治理”理論由此興起。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[2]。其中，依法治理也即法治化治理，通過對權力的界定、規范、約束和控制，實現社會治理的合法性、操作性和權威性、持續性，是社會治理理論的核心要義。具體而言，“中國化”了的法治化治理呈現出以下特點：第一，在治理理念上，把以人為本和服務社會作為價值定位。明確社會治理的根本目標是服務人民，尤其是西部民族地區的民意民情具有歷史特點和表達需要，必須根據其特殊性和需求，“看人治病，對癥下藥”。從而保障人民利益，維護民族團結和社會穩定，實現治理目標。第二，在治理手段上，創新了社會治理方式和手段，實現高效治理。例如，采用大數據技術和“互聯網+社會治理”等手段，通過法治化保障，提高民族地區各級政府的社會治理水平。第三，治理主體多元。根據西部民族地區社會發育特點，構建政府主導的多元主體參與的社會治理體系，從而將原本集中的政府治理權限分散化，整合社會力量，提高政府治理能力。例如，可鼓勵和培育民族屯、民族寨等社會組織參與社會治理。第四，治理效果顯著。自黨的十八大以來，民族地區堅持黨的領導，堅持人民為中心，以民生為本，創新治理體制；根據民族地區的民意民情特點，走基層路線、群眾路線，依法治理，妥善地化解和處理了一系列民族矛盾，有效緩和了民族關系，促進了民族團結；同時，也顯著提高了各級政府治理民族事務的能力，實現了更有效更規范的治理。

三、西部民族地區自治與法治的融合困境

亞當·斯密認為：“在人類社會這個巨大的棋盤上，每一個人都有著他自己的運動原則，而且這些原則還與立法機構可能強加給他的運動原則完全不同”[3]。自治與法治的融合困境，是西部民族地區社會治理問題的根源，直接阻滯了西部民族地區社會治理法治化進程。

(一)政治管理方面，主體權利配享不合理

民族區域自治的側重是少數民族在政治社會事務的處理方面達到自治，自治機關是西部民族地區民族事務的主要管理主體。隨著法治化進程的推進，法治化社會治理要求多元主體共同參與，自治機關不是自治地方民族事務的唯一主體，依法成立的社會組織、公民等，也是民族事務的管理者。在政治事務的管理中，自治機關與其他管理主體的權利配享不合理，主要表現在：一是權利分配不明確、不規范。現行法律法規，對于民族自治地方的社會組織等其他治理主體參與社會治理方面的權限配置不夠明確和規范，由此導致其他治理主體參與政治管理的合法性和正當性缺失，在政治事務管理中缺位，無法實現多元主體共治。例如，現行的《社會團體登記管理條例》對社會組織的成立條件設置門檻過高，程序繁瑣，無法滿足鄉村發展的實際需要。特別是西部民族地區大多地處偏遠，許多實際運行的新型社會組織根本沒有切實履行注冊登記手續，或者他們也無法履行注冊登記手續，組織形式松散，甚至怠于成立社會組織。其他相關法律法規，諸如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等也遠遠滯后于時代，無法滿足參與政治管理的需要。二是權利分享不均衡。西部民族自治機關在政治事務管理中往往是單一治理，而其他治理主體則呈現出政治事務管理缺位等情況，參政渠道不通暢，參與度不高。這主要是受地域和傳統政治文化的影響，少數民族公民的主體意識缺位，權利意識和參與政治管理的積極性不高，對自己的權利義務認識不清。同時，在社會治理實踐中，少數民族公民的權利資源較少，權利實現渠道不通暢。因此，也在一定程度上影響了少數民族公民等法治主體參與民族政治治理的積極性和可行性。政治事務方面，自治主體和法治主體之間的權利配享不明確、不均衡，導致政治事務管理關系不協調，民族地方自治權的實現存在障礙，西部民族地區的發展缺乏政治保障。

(二)經濟調控方面，利益重心難協調

馬克思曾一針見血地指出：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關”[4]。在經濟調控中，自治和法治在西部民族地區的融合困境主要體現在利益重心難協調。自治屬于“微觀調控”，更加注重保障自治民族利益，最終目的是為了使得自治民族享有其利益。而法治是“宏觀調控”，側重于強調維護國家利益，目的是使全體民眾享受社會治理的整體利益。就民族利益而言，美國學者格萊澤曾明確指出：“民族群體如同其他由利益構成的群體一樣在實行有效的利益追求，而且事實上他們的追求比其他利益集團的追求更加有效”[5]。由于歷史、地域、氣候等原因，西部民族地區的經濟發展較為緩慢，明顯滯后于其他地區，貧困人口比重大。因此，西部民族地區的民眾對利益更加渴求。然而，由于不同民族的利益訴求不同，自治地區是多民族聚居，各民族的利益多元甚至沖突、難以協調。從而導致自治在西部民族地區的經濟管理中，難以發揮調控效果。自治過分重視“此起彼伏”的自治民族利益訴求，實際是“抓小放大”。相比較而言，法治的宏觀調控，關注整體利益的保障和分享，卻又未能考慮到西部地區的歷史、地域特點以及少數民族民眾的特殊利益需求，因此也難以發揮經濟管理、促進經濟發展之功能。在經濟調控中，自治與法治的利益重心協調不一，極大地影響了西部民族地區的經濟發展。

(三)文化建設方面，傳統性和現代性有摩擦

文化建設中，自治強調保護民族文化的傳統性，而法治要求民族文化進行“交往、交流、交融”，從而建立“民族文化共同體”。一方面，不同民族擁有不同的文化傳承，傳統的文化建設秉持封閉排外策略。民族文化是少數民族的核心，西部民族地區由于多民族聚居，各民族的語言文字、傳統習俗、宗教信仰等傳統文化均有差別，呈現出“百花齊放”的多元化格局；地域的閉塞也在一定程度上保護了傳統文化的多元性。同時，由于歷史等原因，各少數民族對于本民族的傳統文化均有著強烈的民族文化保護意識和文化認同感；對于他民族的傳統文化則較為排斥和不接受。特別是在宗教文化方面，西部民族地區少數民族宗教信仰嚴格，排他性突出。另一方面，隨著現代化改革開放進程的推進，地域意識隨之開放，西部民族地區的傳統文化不可避免地遭受到現代文化的侵入和沖擊。文化建設的現代性提倡開放包容，要求破除文化溝壑，搭建文化交往、交流、交融“黃金橋”，促進文化發展和繁榮。在這一過程中，傳統文化往往被“改造”，以滿足時代需要。可見，文化建設現代性的開放發展之要求，與傳統性的封閉排外之堅守之間存在摩擦，容易引發認知偏差，導致以保護傳統文化為口號的文化沖突更加尖銳，社會關系整合難，并引發民族矛盾和沖突，危害民族團結和社會穩定。

四、西部民族地區社會治理法治化的出路構建

西部民族地區社會治理中自治與法治的融合障礙表明：當前的法治化治理雖然是現代社會下比粗放式管理更優越的社會治理方式，但還不夠成熟，仍需要不斷規范和完善。西部民族地區社會治理法治化的出路在于深度融合自治與法治，在法治基礎上，發揮自治的特色與優勢，推動構建“共建共治共享”的社會治理大格局。

(一)構建多元主體協同治理體系

十七大報告明確指出：建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。因此，多元主體協同治理體系的構建，要求整合黨委、西部民族地區的自治機關、社會組織、居民等多元主體；合理配置治理主體權限，建立聯動共治機制；搭建共治平臺，增強治理活力，提高治理實效。

1.整合多元治理主體

首先，要加強黨在西部民族地區社會治理中的領導作用。從宏觀上看，黨是國家一切事物的管理者和領導者，因此西部民族地區民族事務的治理也離不開黨的領導和參與。必須堅持黨在西部民族地區社會治理中的核心地位，堅持黨組織的主導作用，在黨的領導下統籌各方事務，整合其他治理主體，調動各類主體參與社會治理的積極性，實現黨領導下的共同治理。其次，規范自治機關的管理權限，拓展其他治理主體的管理空間。西部民族地區社會發育程度較低，社會管理權限集中于政府機關，反向剝奪了其他治理主體在社會治理中的參與功能。因此，建議完善相關立法，規范界定自治機關的管理權限，同時為其他治理主體參與社會治理預留權限和空間，保障其他治理主體參與社會治理的合法性。再次，增強社會組織參與社會治理的能力。社會組織是我國社會治理的重要力量，特別是在西部民族地區的社會治理中，社會組織往往能對民族習俗、宗法禮教等傳統觀念引發的民族矛盾，發揮“對癥下藥”的良好功能。因此，在西部民族地區的社會治理中，應重視培育和扶持社會組織；同時，增強對社會組織的引導和管理，提高其社會治理能力，明確社會治理職能。最后，提高公民參與社會管理的積極性和規范性。公民是社會的基本組成單位，是我國社會治理的核心力量。因此，“要賦權給社會個體和社會組織。無論是社會建設，還是社會管理，都是以實現個人的全面發展為根本目標的。讓他們能夠組織起來，自主決策、自主發展”[6]。通過為公民參與社會治理提供權限來提升公民的參與意識和治理能力，調動其積極性，這樣才能真正達到社會治理效果。

2.建立法治化聯動共治機制

首先，完善相關法律法規，明確各共治主體參與社會治理的權限、方式等。從而為各共治主體參與社會治理提供法律基礎，實現規范化、法治化管理。其次，建立健全聯動機制。建立自上而下的聯動機制，發揮黨中央、自治政府、社會組織、居民等多元主體的不同作用，將其納入不同的制度框架；合理分工，調動各治理主體參與社會治理的積極性，協調各治理主體之間的關系，確保各治理主體各司其職、“一動聯動”；健全法治化聯動機制，拓寬聯動主體和聯動渠道，使得各治理主體之間形成良性互動，取得“1+1>2”的治理實效。西部民族地區近年來出現了很多新型社會組織，如廣西羅城仫佬族自治縣的屯長治組織、黨群理事會、老年人協會、婦女中心戶等，從而有效拓寬了聯動治理主體。但同時，要注意豐富這些社會組織參與社會治理的方式，構建法治化聯合治理的社會共治體系。最后，建立健全共治機制。對西部民族地區的社會事務，建立聯議、聯管、聯建、聯調、聯處的共治機制，協調各方主體形成合力，構建各主體功能互補、協同治理的社區共治格局。法治化聯動共治機制的建立，有效地保障了社會組織、公眾等參與社會治理的積極性和主動性，有利于引導社會組織、公眾等治理主體正當合法地參與社會治理。

3.搭建現代化聯動共治平臺

在建立聯動共治機制基礎上，還應搭建各主體共同參與西部民族社會治理的實踐平臺。例如，廣西滾貝侗族鄉黨委政府按照不同民族的節日，分別開展了不同的活動，有意識地為各族群眾搭建現代化聯動平臺，取得了良好的治理效果。筆者認為，隨著現代信息技術的發展，“兩微一端”已經成為民眾參政議政的重要平臺。因此，筆者建議，在西部民族政治事務管理中，可進一步運用現代化技術手段搭建更加高效可行的聯動平臺。例如，在自治政府與民眾共治方面，可通過政府網絡、微博、微信等開設“公眾參政”窗口，公開政府事務，將與公眾利益相關的重大政治決策或部署，向公眾公開，邀請公眾一起協商、辯論、聽證，聽取民眾意見和建議，搭建自治機關、民眾協同共治的良性網絡治理平臺。在社區組織和民眾共治方面，可成立“互聯網+民族基層事務調解委員會”，實現“線上線下共同治理”；建立線上線下的民族基層事務調解委員會，由社區和民族代表、專業律師等組成；根據民族自治區域的行政劃分，界定調解委員會的管理權限；進行“區域化”設計和管理，對本民族區域的各種矛盾和糾紛，實行針對性調解。從而，從根源上消除民族糾紛，解決治理隱患。當然，搭建現代化共治平臺，還需要配套相應的追責機制，以保障共治平臺的規范性和治理實效。

(二)明確利益重心，共享經濟利益

列寧曾指出：對待民族利益的唯一正確的態度就是予以最大限度的滿足，創造條件來排除由此引起沖突的一切可能。我們的經驗使我們堅信，只有對各個民族的利益極其關心，才能消除沖突的根源。可見，民族利益是國家穩定和發展的基礎。因此，首先應確立民族利益的核心地位。必須明確西部民族地區的經濟利益重心是實現民族利益，在各民族的利益訴求中尋找共通點，“求同存異”“抓重放松”，優先解決各民族共同的和最重要的利益訴求，以民族利益促進國家利益的實現。其次，要加強各民族的經濟協作。根據西部民族地區各民族的經濟發展狀況，予以邊境貿易、區域經濟、財政稅收等政策傾斜，大力扶持、推動各民族經濟快速發展；同時，注意采用“周邊互帶”，由經濟發達的與西部地區接壤的中東部地區，通過經貿協作和政策扶持，帶動西部地區民族經濟發展；在西部民族地區內部，采用“先富帶后富”，由經濟發展較快的民族地區與經濟發展緩慢、滯后的民族地區展開“一對一”的經貿合作和交流，帶動其經濟發展。從而，緩解經濟發展不平衡帶來的各種民族矛盾與糾紛，切實保障各民族經濟共同發展。例如，十八大以來黨和國家推行的精準扶貧、“一帶一路”等政策，對西部民族地區的經濟協作和發展就發揮著重大促進作用。最后，要促進各民族利益共享。民族利益共享，有利于促進民族團結，保障民族和諧穩定。因此，必須加強宣傳引導，提高各民族的利益共享意識；打破狹隘的“利益獨享”思維，關注各民族不同的利益需求；從民族資源共用、物質條件共享、政策支持幫扶等多方面展開，根據各民族的利益需求共享治理成果。“一枝獨秀不是春，百花齊放春滿園”，在民族利益共享中，自治政府應當發揮好引導和監督作用，保障各治理主體在共建共治中真正享受治理成果。此外，還要注意的是，沒有國家利益的保障，暫時取得的民族利益也無法長期享有。因此，必須確定國家利益的基礎性地位，在不危害國家利益的前提下，追求民族利益的實現，實現利益共通互促。

(三)促進文化兼容，構建文化共同體

2014年6月28日，習近平主席在“和平共處五項原則”發表60周年紀念大會上指出：“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”[7]。在西部民族地區社會治理法治化進程中，必須實現少數民族傳統文化和漢族現代文化相兼容，構建文化共同體，共同促進民族文化發展。一方面，要加強對少數民族傳統文化的宣傳和包容。由于歷史、地域等原因，西部民族地區的傳統民族文化保留雖較為完整，但卻閉塞難流通，很少被外部公眾所了解和接受。因此，在西部民族地區文化建設中，從微觀層面看，自治主體必須樹立“開放”“交流”意識，積極“走出去”，向中東部等其他地區宣傳西部少數民族傳統文化。筆者認為，可以將西部民族地區的特色文化，發展成文化產業，形成產業鏈。既有利于民族傳統文化的推廣宣傳，又能促進經濟發展，實現經濟效益。以廣西為例，可將廣西的西江流域文化做成集“理論研究—產業發展—經濟推廣”于一體的文化經濟產業鏈。從宏觀層面看，必須重視并積極包容西部少數民族傳統文化，保障各少數民族傳統文化的差異性和多元性，進而保持我國傳統文化的特色和活力。另一方面，要強化對漢族現代文化的理解和吸納。西部少數民族傳統觀念根深蒂固，傳統文化的影響也是深遠穩固，其傳統文化自豪感強烈，對漢族現代文化缺乏理解，往往害怕被“吸收”“同化”而拒絕接受、抵制文化交流。雖然看似保持了少數民族傳統文化的“完整性”，實際卻呈現滯后性和僵化性。隨著改革開放進程的推進，西部民族地區外流人口增多，傳統民族文化還面臨著消亡的危機。因此，必須通過理論宣傳和實踐啟發等途徑，強化西部少數民族公眾對于漢族現代文化的理解，消除文化偏見；同時，以文化共建模式，增進文化交流，在保持少數民族傳統文化根基和活力的基礎上，促進西部少數民族傳統文化對漢族現代文化的選擇性吸納，推動西部傳統文化的發展和革新，做到“保護—傳承—發展”相統一。最終，明確文化兼容不是文化同一，而是要消除文化沖突，構建文化共同體，實現民族團結和和諧。

(四)融合治理理念，形成合力

融合自治觀念與法治理念；以法治為根本，以自治為核心，形成合力；實現社會治理理念的協調，為西部民族地區社會治理引路導航。首先，以法治理念為根本。黨的十八屆四中全會指出，法律是治國之重器。就西部民族地區而言，法治理念是其社會治理的理論根基和實踐保障。一方面，通過加大法治宣傳和教育，樹立依法辦事理念。提高自治主體的法治意識，進而規范、約束其治理行為。強化西部民族地區民眾的法律信仰，引導其自覺地理解、推崇、敬畏法律。另一方面，防止法治霸權主義思想，樹立法治的輔助地位理念，以良好的精神文明建設和風俗習慣等，引導民眾自覺守法。其次，以自治理念為核心。習近平總書記指出：“民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內容和制度保障”[8]。因此，融合治理理念必須以自治為核心，堅定西部民族地區自治的理念基礎。從西部民族地區的“區域”利益、“民族”利益出發，充分調動自治主體參與治理的積極性，提升自治水平。最后，將法治的“剛性”融入自治的“柔性”，形成合力，取得治理理念的實效。例如，可以通過強化自治主體的法治教育，提升其法治素養，奠定自治主體適用法律處理民族事務的理論基礎，培養其大局意識和法治思維。

五、結語

社會治理的最終目的是滿足人的合理需求。黨的十八大以來，西部民族地區的社會治理從粗放式管理向法治化治理轉型發展，一定程度上滿足了少數民族民眾的需求，取得了一定成效。然而，自治與法治的融合障礙，阻滯了西部民族地區的社會治理實效。黨的十九大報告“忽然一夜春風”，提出構建“共建共治共享”社會治理新格局，為民族地區的社會治理提供了原則性指導，也為各級政府推進社會治理指明了方向。當然，從西部民族地區的社會治理實踐來看，其還處于法治化治理的規范和完善階段，協調融合自治與法治在民族地區社會治理中的關系，既有利于其法治化治理進程的推進和成熟，又是對十九大提出的“共建共治共享”社會治理新格局的前瞻和基奠。“共建共治共享”社會治理新格局之路漫漫，作為少數民族主要聚居地的西部民族地區，必須以黨的十九大精神為指引，不斷完善治理體系，改進治理方式，自治與法治協同，才能真正做到“讓人民滿意”。