鄉村治理體系和治理能力現代化的路徑選擇

陳秋蕓

(中共南平市委黨校 行政管理學教研室，福建 南平 353000)

一、鄉村治理的內涵

(一)治理理論的內涵

討論鄉村治理問題必須討論治理這一核心概念。目前，從學術的角度而言，對鄉村治理還沒有形成明確、統一、權威的定義。有人認為鄉村治理等同于鄉村管理，有人認為鄉村治理是指基層鄉鎮政府對農村社會事務的管理，還有人認為鄉村治理是各種公益性組織對鄉村進行的共同治理。鑒于人們對鄉村治理概念的理解存在上述差異，筆者首先梳理治理的內涵。

對于治理，較為統一的認知是引導、控制以及操縱。它源自西方，屬于舶來品。20世紀70年代，隨著西方經濟危機的爆發，西方的政府和市場失靈現象集中凸顯，而這些現象所暴露出的不可治理性，也開始向其他社會管理層面擴散，從而掀起了學界對治理的研究熱潮。到了20世紀80年代，在西方經濟學中首先興起了治理的現代含義，而后從經濟學范疇向政治學、社會學等方向發展，從而形成一套新的理論。

治理理論家詹姆斯·羅西瑙認為：“治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須靠國家的強制力來實現”[1]。簡·庫伊曼和范·弗利埃特認為，“治理可以被看作一種在社會政治體系中出現的模式或結構，它是所有被涉及的行為者互動式參與努力的共同結果或者后果。”[2]這些都說明治理的主體不單單指政府，還應該是多元的。因此，治理應該是在多元治理主體(如政府、企業、社會組織和公民個人等)共同參與的前提下，在互相協商的基礎上，以實現社會的穩定和秩序為目標，追求共同利益最大化的過程。

(二)鄉村治理的內涵

根據上述治理的含義，結合我國的實際情況，筆者認為鄉村治理是指在鄉村基層黨組織的領導下，基層政府、社會組織、在外鄉賢、村民等多方面治理主體共同參與鄉村社會公共事務的過程。鄉村治理是基層治理的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。

二、鄉村治理的困境

(一)自治水平不高

鄉村自治水平不高，具體表現在以下兩個方面。

1.村民參與自治不足

村民自治是村民進行自我管理、自我教育的重要方式，是鄉村治理的重要組成部分，但村民自治在現實中存在著諸多挑戰[3]。一方面，大量鄉村精英外流。農村高校畢業生在接受高等教育后，很少有愿意回到家鄉就業的，他們要么認為家鄉就業機會少、缺乏發展機會；要么認為畢業后回到家鄉工作沒面子。因此，大多數高校畢業生都選擇留在就讀城市工作，不愿回到家鄉。這就使得當前農村精英的利益大多在村莊之外，因此無法充分調動他們參與村莊公共事務的積極性。同時，留在村里的人員要么受教育層次比較低，要么不具備參與自治的能力，他們在治理鄉村、促進鄉村發展等方面常常不假思索、處于被動狀態，甚至在有些人口基數少的村落會出現選不出合適“當家人”的情況。另一方面，個別農村地區經濟、社會和自然條件相對比較惡劣，引進人才困難。由此不難看出，鄉村基層人才的流失，要遠遠大于人才的流入，甚至只出不入。也引進不來人才，村民文化程度整體上較低，影響了自治。

2.村委會自治功能弱化

當前，基層鄉鎮政府及村民自治組織是我國鄉村治理的主要力量。《中華人民共和國村委會組織法》規定：村委會是基層群眾性自治組織[4]。現實中，村委會主要承擔著上傳下達的工作，政府關于農村的各項管理工作，政策宣傳等都依靠村委會下達，村民的利益訴求也主要依靠村委會上傳。這些上傳下達的日常事務消耗了村委會的大量精力，以至于村委會很難集中精力去組織、引導村民參與村里的公共事務管理。因此，時常導致村民對村委會的誤解。而絕大多數的村干部在村民眼中是國家干部，不是自己的“當家人”，這是村委會自治功弱化的重要體現。

(二)法治觀念不強

農村法治觀念不強，表現在農村社會生活的方方面面。一方面表現為一些村干部法治意識淡薄。在農村的部分地區，一些村干部對法律知識學習不深入，理解不全面，在實際運用時難免出現以偏概全、斷章取義的現象。在工作中不懂區分講人情與履行職責，有時為推動工作落實，村干部往往采取講人情、變通的方法，有的做法違規甚至違法，這充分暴露出基層干部法制觀念淡薄。另一方面表現為部分村民法制觀念淡薄。有些村民遇事習慣找關系，認為沒有關系就辦不了事，長此以往，就衍生了“信官、信權、信上訪，唯獨不信法”的怪現象，這一怪現象已然成為當前鄉村治理的老大難問題。

(三)德治基礎薄弱

鄉村德治是指依靠發揮鄉村文化和道德來治理鄉村，文化和道德是鄉村治理的重要基礎。當前，鄉村治理環境發生了翻天覆地的變化，鄉村社會事務各個方面的矛盾也日益凸顯，給鄉村德治帶來機遇，但更多的是問題與挑戰。

1.鄉土文化流失嚴重

農民在生產勞動中產生了扎根于鄉村的以“仁義禮智信”“三綱五常”“孝廉”等為內容，以血緣、宗族、家族、倫理等為紐帶的鄉土文化。鄉土文化發揮著安定民心、凝集力量、促進和諧的作用。但是，鄉土文化受到了市場經濟理念的猛烈沖擊，逐步消融解體、流失現象日益嚴重。造成鄉土文化流失的原因是多方面的，其中，鄉村文化傳承載體的流失與斷層是主要原因，一方面，農民一味追求現代化、科技化、城市化的居住環境，使得具有農村特色古韻的文化古建筑受到不同程度的損壞(造成鄉村文化傳承載體的流失)，加上農村基層組織宣傳能力不強，宣傳意識較弱，很少對鄉土文化進行宣傳，這些都不同程度地阻礙著鄉土文化的繼承與創新，造成鄉村文化傳承載體的流失；另一方面，隨著我國城鎮化進程不斷推進，社會主義市場經濟日益發展，大量鄉村青壯年勞動力向城市輸出，農村人口越來越少、農村規模越來越小，甚至消亡，使鄉村傳統文化傳承者漸弱甚至斷層。

2.鄉村道德品質不同程度滑坡

隨著經濟社會的快速發展和急速變遷，各種西方極端思潮從城市向農村滲透，淡化了農村人際關系的同時，使得道德責任也出現了異化，鄉村基本道德規范受“利益”優先沖擊嚴重，傳統的“熟人社會”逐漸走向“利益人社會”，不可避免地導致鄉村道德品質不同程度地出現滑坡和喪失現象。如，在以往的農村生活中，人們習慣了人情交換式的社交，是一種禮尚往來型社會，而現在，交換式的幫工現象越來越少，替代它的是“明碼標價”的顧工現象。另一方面，在市場經濟逐利本性的誘導和當前鄉村社會人們評價一個人的價值和地位時越來越傾向于看其賺錢數量多少的氛圍下，農業生產中也存在著道德滑坡現象，如，為了增產增收，農民不計后果的過度使用農藥、化肥等。這些都凸顯了道德品質不同程度的滑坡，因此急需加強道德建設，重建人們的精神家園。

三、推進鄉村治理體系和治理能力現代化的路徑選擇

鄉村治理是國家治理的重要組成部分，必須加強和創新鄉村治理，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。實現政府治理、村級組織調節和村民自治的良性互動，夯實鄉村治理基礎。

(一)調動農民參與積極性，提高自治水平

村民既是鄉村治理的對象，也是鄉村治理的主體。換言之，鄉村治理必須依靠村民。然而，當前我國農村農民參與鄉村治理的熱情逐漸降低，因此，要想實現鄉村治理體系和治理能力現代化，就必須調動村民參與的積極性，健全充滿活力的基層群眾自治制度，以提高自治水平。具體應從以下方面著手。

1.加大對村民、村干部的定期培訓力度

如，定期開展“三農”政策知識宣講、農村經濟社會發展規劃等有助于提高村民自治知識和能力的教育培訓班，使農民、村干部領會政策，了解農村產業發展動態，掌握村里情況，這些都可為村民管理村里事務奠定基礎，促使村民更好地進行自我管理。在有條件的鄉村，還可以定期組織村干部到發展較為快速的沿海鄉村進行實地考察和經驗交流。

2.保證群眾性民主治理

要從鄉村基層民主的選舉、決策、監督、運行、管理等各個環節入手，以多種方式、多種途徑加以保障。比如，可以定期召開民主座談會，由村民代表就村民關心的或關系其切身利益的問題進行平等協商、討論，一方面有助于發揮村民的積極性，調動他們的主觀能動性和參與熱情，另一方面也可以更好地保障他們的權益。也可以成立由村民代表組成的民主監督小組或民主監督委員會，對村兩委、村財務進行監督。同時，健全農村民主監督機制，讓內部的自覺監督和外部的民主監督形成合力。還可以在民主選舉前，強化村民珍惜自己投票權的意識，嚴格規范投票，杜絕賄選，禁止部分村民在選舉時請客送禮、拉幫結派等行為，實現常態化的自治，堅決杜絕“貪污賄賂”等現象。

3.拓寬農民參與決策渠道

在完善村委會自我管理職能基礎上，發展多種形式的村民自治組織，拓寬農民參與決策渠道，如老人會、議事會、鄉賢協會、專業合作社和志愿者協會等，一些具備條件的鄉村可以推行“互聯網+”治理模式，實行現代化的治理模式，方便外出務工的村民了解家鄉事，參與家鄉事，讓村民都參與鄉村治理，進一步提高鄉村自我管理和自我服務的能力，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

4.加大新型人才引入力度

近些年來農村通過選拔任用大學生村官、三支一扶、基層黨群工作者、科技特派員、下派村支書等方式，加大人才引進、培養力度，一定程度上緩解了農村缺乏治理人才的困境，為鄉村治理注入了專業精、素質高、能力強的新鮮血液。

5.構建新鄉賢參與鄉村治理模式

我國在鄉村治理轉型時期出現了以新鄉賢參與鄉村治理為代表的一種鄉村治理新模式。新鄉賢是指具有本地鄉籍、在農村當地有較高聲望的人，他們或是某一經濟領域的創業能人，或是社會名流、文化名人，他們是未來鄉村振興的代言人、引路人，是鄉村的宣傳者、參與者，也是鄉村振興的親歷者與見證者，將成為一支不可忽略的推動鄉村治理體系和治理能力現代化的重要力量。如，山東省鄒城市唐關村鎮為鄒魯圣賢之鄉，有著深厚的文化積淀，該鎮將新農村建設與凝聚鄉賢力量、弘揚鄉賢文化統一起來，積極搭建平臺，使新鄉賢在崇文興學、教化鄉民、維持秩序、引導風氣等方面發揮了重要的作用[5]。我國許多鄉村與唐關村鎮一樣，擁有深厚的文化積淀、響亮的文化品牌，廣大農村應該以更開闊的視野、更廣博的胸懷，學習唐關村鎮成功經驗、做法，在深入挖掘當地特色文化的基礎上，結合實際，因地制宜融入地方特色、文化等要素，大力發展好回歸經濟，讓鄉賢的作用得以發揮，讓鄉賢的價值得以體現，構建新鄉賢參與鄉村治理模式，提高基層治理能力，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

(二)全面推進鄉村治理法治化

全面推進鄉村治理法治化，事關全面依法治國的大局。鄉村社會法治建設為實現鄉村治理體系和治理能力現代化提供有力保障。“黨的十八大以來，我們國家的民主法治建設邁出了重大步伐，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法制社會建設相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法制觀念明顯增強”[6]。但是，鄉村長期以來都是法治建設的盲區和薄弱環節，要想實現鄉村治理現代化，就必須健全鄉村法治建設，營造良好的法治文化氛圍。

1.培養農民、村干部的法治意識與法治思維

其一，對農民而言，定期為村民開展多種形式的鄉村治理法治知識培訓，加大普法力度。比如，針對鄉村老年人不識字等具體情況可以開展鄉村治理法治知識宣講會，由工作人員通過入戶宣傳或當面解讀相關法律知識；對年輕人則可以利用現代信息技術，依靠網絡平臺，通過短視頻等進行普法教育和開展討論會，促進鄉民學法、懂法、守法、用法，通過形式多樣、村民喜聞樂見的方式進行法治教育，引導村民摒棄不懂法、不信法、不用法，甚至以違法的方式方法去“維權”的錯誤做法和觀念，最終實現鄉村治理現代化。其二，對村干部而言，要建立科學、全面、系統的村干部教育培訓體系，定期開展集中培訓。比如，將村干部納入縣級黨校培訓對象，舉辦法律知識專題培訓班，或采取高位嫁接、重心下移、結對幫扶等形式的法律知識指導組，可以聘請長期從事法學研究或涉法工作的專家、學者，也可以聘請具有豐富實踐經驗的領導、法官和律師與鄉鎮基層工作者和村級組織者結對子，為其提供免費的法律咨詢服務，訓練村干部法治思維，促進村干部學會按照法律制度來處理鄉村事務，調解鄉村各種糾紛。

2.要完善鄉村治理的法律法規

當前，專門針對鄉村治理的法律法規并不多，大多是以文件形式出現，只有《村組法》是專門針對鄉村治理的法律法規，所以急需根據農村的發展實際、不斷完善農村治理所需的法律法規，夯實農村治理的立法基礎。同時，鄉村治理體系和治理能力現代化還需要尊重鄉土社會中的具有約束性的融入了法律思想和內容的以村規民約的形式起作用的活法，推進鄉村治理法制化。

3.完善鄉村治理監督機制

完善鄉村治理監督機制，有利于將權利關進制度的籠子里，促進鄉村治理法治化。一方面要發揮村民監督委員會的監督職能以強化鄉村內部監督。如，對村里的各項財務支出、大件辦公用品采購、集體資產處置、村自然資源開發、村生態保護、強農惠農政策落實情況以及鄉村警務執法規范、村干部績效獎勵等事項進行監督。另一方面要完善上級組織部門對鄉村的外部監督。自2018年開始，全國各地都深入開展“掃黑除惡專項整治”工作，嚴厲整治“村霸”和各種黑惡勢力，避免“村官變村霸”現象。

4.統籌城鄉法律服務資源

“健全覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系，完善對農民的法律援助制度和司法救助體系，加強鄉村社會治理體系和治理能力建設”[7]。努力形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境”[8]，全面推進鄉村治理法治化，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

(三)全面推進以德治村

德治是鄉村治理的有效手段之一，也是能充分發揮村民主觀能動性的行之有效的辦法之一。要將其作為鄉村治理體系和治理能力現代化的重要內涵和手段加以推進。具體應從以下方面著手。

1.以規立德

村規民約是中國鄉土社會在漫長的發展過程中形成的一整套禮儀習俗和行為道德規范，在鄉村現實社會生活中發揮實際的作用，成為了鄉土社會的黏合劑和穩定劑，對鄉土社會生活起著實際控制的作用，但由于傳統村規民約往往過于強調集體利益、慣例和公道，已無法滿足農民個體意識日益增強背景下的鄉村治理體系了。因此，在制定新時代的村規民約時，我們要破除傳統宗族法制中與現代文明進程相沖突的陳規陋習，抵制封建迷信，深入挖掘和汲取農耕文化中的優秀傳統鄉村治理思想觀念和道德規范，將其與社會主義核心價值觀相融合，并加以創新發展，制定出符合鄉村振興背景下有助于實現鄉村治理體系和治理能力現代化的新型村規民約，不斷提升村民的道德素養。

2.以文養德

優秀的傳統文化有助于促進農村思想道德建設和鄉風文明建設，但當前鄉村文化出現了代際割裂與斷層現象，所以我們要借助各種載體來傳承和弘揚鄉村優秀傳統文化，以提升德治水平。新鄉賢文化是扎根于中國傳統鄉村社會的一種文化現象，是鄉村治理體系現代化和治理能力現代化的重要資源，被寫入2018年中央1號文件。鄉村應利用新聞媒體、網絡、電視、報紙等平臺，宣傳好“好媳婦”“經濟能人”“傳統手工工匠”“鄉土文化傳播者”等各種新鄉賢典型，用榜樣的力量，以潤物細無聲的形式，提升村民文化道德水平。

3.以評樹德

以先進帶動先進的示范效應，是形成良好鄉風的有效措施。當前，全國各鄉鎮大力開展“城鄉人居環境整治”工作，可結合該項工作開展“美麗庭院”“文明鄉鎮”“文明之星”等評選活動，調動村民參與的積極性，提升村民的思想道德素質。

農村發展歷史欠賬較多，農村社會主要矛盾顯得更為突出。因此，我們要以更加開闊、創新的思維，研究出臺更多有效的措施，提升更加科學的自治水平，健全更加完善的法治體系，筑牢符合地方實際的德治屏障，打造立體式、現代化的“三治合一”的鄉村治理體系，才能真正實現鄉村治理體系和治理能力現代化。