改革開放以來我國行政改革的價值選擇及其困境與重塑

方浩偉

（安徽工程大學 人文學院，安徽 蕪湖 241000）

行政改革作為一項典型的行政實踐活動是集體價值選擇的結果，行政改革的根本追求和動力來源就是明確公共行政的公共性、實現公共利益的價值。改革開放以來我國行政改革取得重大成就，初步建立了中國特色的社會主義行政體制。然而，行政改革還未能完全解決我國行政體制中長期存在的某些問題,導致我國的行政體制還無法完全適應實現國家治理體系和治理能力現代化的要求。從行政價值視角考察我國行政改革的歷程，可以發現黨和政府確立的行政改革的合理價值取向為行政改革的順利推進提供了思想導引，行政改革價值選擇面臨的困境則是行政改革存在問題的意識根源。區別于對我國行政改革歷程的一般性回顧研究，本文著重對我國改革開放以來的行政改革的價值選擇進行總結，分析我國行政改革價值選擇存在的問題，并提出重塑我國行政改革價值選擇的路徑，旨在從價值層面認識和解釋我國行政改革的歷程，并提出促進我國行政改革的價值路徑，具有重要的理論和現實意義。

一、我國改革開放以來的行政改革的價值選擇

行政改革是一種具有明確目標導向的制度變遷過程，而行政改革目標的確定是在一定價值選擇的指導下進行的。反之，一定的行政改革目標則反映了相應的深層次的行政價值選擇。因而梳理和分析我國改革開放后八次集中性的行政改革的目標，便能夠從中總結出黨和政府為行政改革所做的價值選擇[1]。基于這種考慮，本文對1982年以來歷次全國黨代會和黨的中央委員會報告、歷次國務院機構改革方案及其說明，以及歷次國務院政府工作報告關于政府改革的論述等文本進行分析，結合對我國行政改革實踐歷程的梳理，總結了改革開放以來我國行政改革的主要價值選擇及其整體變遷情況。

（一）效率價值

效率是行政管理的生命線，提高效率是世界各國行政改革的共同目標。從1982年改革開始我國所有輪次行政改革的政策文件中都提出了解決效率效能問題的目標。1982年改革是適應黨和國家工作重心向經濟建設轉移的要求進行的，針對當時政府機構臃腫、人浮于事、官僚主義嚴重的問題，主要是精簡機構人員，完善工作制度，整治官僚主義，提高行政效率①。然而，經過多輪改革以上問題并未得到有效解決，已經制約了我國市場經濟體改革的深入進行。因此，1998年改革繼續以轉變政府職能為核心，調整政府組織結構，明確部門職責分工②。這次改革推動政府職能發生了實質性轉變，行政效率得到切實提高。進入改革開放關鍵時期，2008年改革開始實行職能有機統一的大部門體制，重點整合社會管理和公共服務職能機構，理順部門職責關系，著力化解政府職能配置不合理、權責關系不清、效率不高的問題。2018年改革立足黨和國家機構改革的整體高度，針對一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高凸顯，政府職能轉變仍不到位的問題，加強和完善五大政府職能，調整優化政府機構職能，全面提高政府效能③。與以往改革不同的是，本輪改革更加強調對機構的“優化”而不是“精簡”，即根據政府治理的需要該精簡的就繼續精簡，該增強的就合理增強，通過組織機構和職能的優化真正實現行政效能的提高。

（二）公平價值

1982、1988、1993、1998年輪次的改革是圍繞沖破高度集中的計劃經濟體制、建立社會主義市場經濟體制、加快經濟發展的要求進行的，主要是轉變政府的經濟職能，精簡專業經濟管理部門，是以效率為核心價值取向的。進入21世紀，隨著經濟改革的不斷深化和經濟的快速增長，我國社會的利益矛盾也更加凸出，貧富差距持續加大，人民群眾的物質和精神需求日益增長使社會管理和公共服務供給不足的弊端日益顯現，社會問題和社會風險迅速增加。在這種情況下，黨的發展理念與時俱進，在繼續堅持以經濟建設為中心、以發展為第一要務的前提下，先后提出全面建成小康社會、科學發展觀、建設社會主義和諧社會等發展戰略和目標，更加注重維護社會的公平正義。在此背景下，我國的行政改革在堅持效率價值取向的同時，開始更加自覺地凸顯公平價值取向，實現了由適應經濟體制改革和經濟發展改革向為促進經濟社會全面協調可持續發展改革，由調整經濟職能、改進政府經濟管理方式向加強服務職能、回應社會需求的重大轉變。2003年改革首次明確地將社會管理和公共服務作為政府職能轉變的新重點，是我國行政改革價值選擇的一個重大轉向。之后的歷次改革對公平價值的重視和實踐不斷強化，實現了價值理性在行政改革價值選擇中的復歸。2013年改革突出政府維護社會公平正義、創造良好發展環境的職能要求，提出要加快建設政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。根據黨的十九大和十九屆三中全會的要求，2018年改革重點提出要完善公共服務管理體制，加強和優化政府在教育、醫療、住房等基本民生服務方面的作用，促進全社會受益機會和權利均等。

（三）分權價值

新中國成立后，國家通過計劃體制將政治權威擴大到各層面各領域，形成政治、經濟和社會的“三位一體”格局，企業依附于政府，社會依附于國家，地方依附于中央。適應市場經濟體制改革和經濟發展的要求，堅持分權價值取向，處理好以上幾對關系，向市場、企業、社會和地方分權、讓權、還權，成為我國行政體制改革的重中之重。1988年改革首次將轉變政府職能作為行政體制改革的關鍵內容，改變了過去單純調整機構設置的“治標”改革方式，而轉變政府職能的主要方式就是進一步下放權力。2003年改革開始將精簡行政審批事項、規范行政審批程序作為進一步轉變政府職能的重要內容，開啟了我國行政審批制度改革的序幕。2013年改革的重點是推進簡政放權，向市場和社會放權，減少政府對微觀經濟社會事務的干預。2018年改革的核心目標是深化簡政放權，最大限度地減少政府對市場經濟運行的干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，厘清中央與地方的財權事權關系，強調要適度擴大地方的自主權，充分發揮兩個積極性。

（四）法治價值

計劃經濟體制下權力資源高度集中，導致權力行政、長官意志盛行，行政管理的人治色彩較為濃厚。隨著市場經濟體制改革的深入與社會主義政治民主的進步，樹立依法行政的價值取向，建設法治政府成為我國行政體制改革的必然選擇。1998年改革第一次提出了加強行政體系法制建設的目標，推動我國行政管理走上了法治化、制度化、程序化的發展軌道。2004年國務院頒布并實施的《全面推進依法行政實施綱要》明確了建設法治政府的發展目標，規定了此后10年全面推進依法行政的路徑。經過長期建設我國的行政法制建設取得了長足進步，但仍存在諸多問題。為此，2013年改革進一步明確提出政府工作必須以憲法和法律為根本準繩，嚴格按照法定權限和程序履行職責，完善相關制度，健全科學民主依法決策機制，深化行政公開，加強對行政權力的監督④。2014年黨的十八屆四中全會確定了我國深入推進依法行政，加快建設法治政府的基本路徑。在此基礎上，2018年改革提出了構建職責明確、依法行政的政府治理體系的目標，一體推進依法行政與依法治國、依法執政，一體建設法治政府與法治國家、法治社會，在更高層面踐行法治價值。

（五）服務價值

與高度集中的計劃經濟體制相適應，我國改革開放前的政府管理屬于管制行政模式，政府職能過度膨脹，經濟職能過強而社會職能過弱，管制職能過強而服務職能過弱，政府中心主義和權力行政色彩顯著[2]。由于經濟體制的轉型，傳統管制行政模式的經濟基礎逐步消解，黨和國家開始重新定位政府的角色和職能，界定政府與市場和社會的關系，以服務價值為導向，逐步轉向一種以公共服務為核心職能的服務行政模式，建設服務型政府。1998年改革在繼續以轉變政府經濟管理職能為重心的同時，第一次提出了加強社會管理和公共服務職能的要求。2008年改革明確了政府職能轉變的根本方向之一是為社會成員提供優質的公共服務與改善民生。2013年改革首次將建設人民滿意的服務型政府作為一輪集中性行政改革的目標，從服務型政府到人民滿意的服務型政府的話語升級，標志著黨和政府對于服務性價值的更加認同與堅定[3]。2018年黨和國家機構改革堅持以人民為中心為核心價值取向，以建設人民滿意的服務型政府為核心目標，宏觀上提出要完善為人民服務的體制機制，微觀上提出要完善公共服務管理體制，健全公共服務體系，提高政府為人民服務的能力。

總之，效率、公平、分權、法治和服務是我國改革開放以來行政改革的主要價值選擇。其中，效率價值一以貫之，始終是行政改革活動的基本價值取向；黨的十六大以來公平正義的價值取向不斷強化，逐漸成為行政改革的核心價值取向，行政改革越來越朝向提高政府維護社會公平正義的能力發展；分權、法治、服務等價值是改革開放后我國行政改革長期的價值追求，并在黨的十八大后日益得到彰顯，促使我國政府與市場、社會的關系逐漸清晰，引領了法治政府和服務型政府的建設。進一步分析可以發現，以上效率、公平、分權、法治和服務等現代行政價值取向都是統攝于以人民為中心的根本價值取向之下而發揮作用的，共同引領著我國的行政改革圍繞推動經濟社會發展，維護人民群眾的根本利益，實現人的全面發展穩步前進，使人民群眾從改革中獲得了實實在在的利益，這在根本上是由黨的宗旨和政府的性質所決定的。

二、改革開放以來我國行政改革價值選擇的困境

改革開放以來我國的行政改革取得重大成就，但也存在不少問題，歸結而言，一是歷次集中性的行政改革基本上都沒有完全實現黨和政府制定的改革目標，上次改革未解決的問題繼續成為下次改革的目標，導致歷次改革之間既具有漸進性，也具有重復性，改革的總成本不斷增加，總體進程較為緩慢；二是經過較長時期多輪次的改革，仍未徹底解決我國行政管理體制中長期存在的政府職能轉變不到位，行政效能不高，權責劃分、機構設置不夠科學等突出問題，而這些問題早在改革開放之初的行政改革中就已經得到確認。造成這些問題的原因是綜合性的，其中行政改革面臨的價值選擇困境是其意識根源，這種困境主要表現為三個方面。

（一）行政價值觀變革滯后

行政價值的合理定位對行政改革具有先導作用，改革主體在開展行政改革活動時只有首先在行政意識形態領域發起行政價值觀的變革，使廣大行政人員切實樹立起與黨和政府確定的先進行政價值取向相一致的行政價值觀，行政改革才能穩定、有序、深入的開展。但行政價值觀屬于意識形態的范疇，與社會實踐活動相比具有相對穩定性，行政價值觀的變革步調并不會自動地與行政改革保持一致，在現實中往往表現為滯后于行政改革的進程。改革開放以來，雖然我國的行政發展水平獲得很大提高，但對傳統行政價值觀的變革卻明顯滯后，迄今為止官本位、人治、等級順從等與現代市場經濟和民主政治不相符合的落后行政價值觀仍然具有一定的生存空間，與效率、民主、公平、法治、服務等現代行政價值觀不斷沖突，阻礙了廣大行政人員對現代行政價值觀的認同和接受，一些行政人員的意識和行動或多或少地仍處于傳統行政價值觀的影響甚至支配之下，導致一些行政人員的改革創新精神匱乏，對行政改革目標的認同程度不高，對行政改革政策的貫徹執行浮于形式，最終影響了改革的整體效果。

（二）行政改革價值選擇不明晰

行政改革目標的確定具有行政價值的先置傾向，合理的價值選擇能使行政改革保持正確的方向，反之行政改革價值選擇的錯亂和行政價值導向的失調則容易使行政改革目標的設定和執行陷入混亂。任何綜合性行政改革的目標都不是單一的，而是多元目標的集合，合理的改革目標體系設計要求各目標之間必須主次分明、邏輯有序、關系嚴密。相應的，在行政價值層面就要求行政改革的價值選擇必須具有系統性和有序性，為行政改革目標的理性設計提供思想導引。梳理改革開放以來歷次行政改革的政策文本可以發現，諸次行政改革大多存在價值選擇的錯亂與失調：其一，歷次行政改革的目標設定宏大而廣泛，實現難度較大，而且從最終的結果看其實現程度往往不夠高，反映了行政改革目標制定和執行中價值取向的失調；第二，歷次行政改革十分重視改革目標的全面性，提出了行政管理體制存在的方方面面的問題，體現了黨和政府一次性解決所有行政價值偏差的期望與決心，但也說明我國行政改革的價值選擇主次不夠明確、重點不夠突出。而且各種不同的行政價值取向之間也存在相互干擾和沖突，一定程度上造成了廣大行政人員在價值取向上的混亂和無所適從[4]。以效率和公平的關系為例，效率始終是我國行政改革的基本價值取向，黨的十六大后公平價值開始凸顯并日益得到黨和政府的重視，但改革過程中不少部門和地方對效率價值的追求熱情高漲，對公平價值的踐行則往往是被動而為，影響了改革的整體成效。

（三）行政改革價值選擇執行不徹底

在行政改革活動中，做出價值選擇的往往是居于較高層次權力地位的人員，而他們做出的價值選擇要想獲得實現，有賴于廣大行政人員對價值目標的充分認同、貫徹和執行，使行政體系上下成員形成行政改革的價值共識，自覺地將改革行為統一到對價值目標的實現之中。在我國行政改革的過程中，黨和政府先后為行政改革確定了一系列先進的行政價值取向，但這些價值取向并沒有被廣大行政人員所全部接受，也沒有完全得到廣大行政人員徹底的、堅決的貫徹執行。一些行政人員對先進行政價值的貫徹停留在形式主義的層面，在思想根源上決定了他們難以積極主動地去執行改革政策、爭取改革目標的實現，進而導致很多重要的改革議題久拖不決、反復決策、難以根治。就分權價值而言，從1988年改革起就反復強調要轉變政府職能、持續簡政放權，但由于政府本位、權力本位以及錯誤利益觀的影響，直到目前為止一些地方和部門仍然或明或暗地對削減行政審批權限等分權改革予以拖延和抵制。這也正是李克強總理將深化放管服改革、加大減稅降費力度稱為是“刀刃向內、壯士斷腕”的改革的原因。

三、我國行政改革價值選擇的重塑路徑

在行政價值視角下，行政改革是一個塑造行政價值的過程。在此意義上，必須高度重視行政改革活動的價值選擇，確保行政改革能夠在正確的價值導引下開展，從而實現重塑行政價值體系的目標。貫徹落實黨的十九屆三中、四中全會精神，應從以下三個方面重塑我國行政改革的價值選擇。

（一）始終堅持并不斷強化以人民為中心的價值取向

以人民為中心是我國改革開放以來行政改革的根本價值取向，效率、公平、分權、法治、服務等價值取向都在其統攝下發揮著各種性質的作用。在以人民為中心的價值導引下，我國歷次集中性行政改革都以促使行政體制能夠更加適應經濟社會發展的需要，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求為目標[5]。黨的十九大作出了我國社會主要矛盾轉化的論斷，黨和政府必須強化以人民為中心的價值取向，加快完善中國特色社會主義行政制度，實現政府治理體系和治理能力的現代化，適應解決新時代社會主要矛盾的要求。黨的十九屆三中全會提出深化黨和國家機構改革必須堅持人民主體地位。黨的十九屆四中全會提出要以人民為中心加強和完善國家治理，使一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，建設人民滿意的服務型政府⑤。當前，我國的行政體制改革已經上升到堅持和完善中國特色社會主義制度的全局高度，事關實現國家治理體系和治理能力現代化的大局，各級領導干部必須始終堅持并不斷強化以人民為中心的價值取向，貫徹落實黨和國家的方針政策，扎實推進改革。

（二）全面塑造以公共性價值為取向的行政價值觀

要想做出合理的行政改革價值選擇并使之得到堅決的貫徹執行，首先要在更高層次上對廣大領導干部和行政人員的行政價值觀進行重塑，為行政改革價值選擇創造良好的價值環境。我國行政改革的基本目標是實現行政管理的現代化，行政管理的現代化歸根結底是人的現代化，而人的現代化的核心是價值規范的現代性[6]。由于公共性價值是現代公共行政的目的性價值，重塑行政改革的價值選擇，首先要全面塑造廣大領導干部和行政人員以公共性價值為取向的現代行政價值觀。為此，一方面要繼續大力推進政治、經濟體制改革，促進中國特色社會主義民主政治和市場經濟的發展，加快理清政府與市場、社會的關系，為革除落后行政價值觀、塑造現代行政價值觀創造適宜的政治、經濟和社會環境；另一方面要大力弘揚社會主義核心價值觀，發揮社會核心價值觀對行政價值觀的示范引領作用，堅決摒棄傳統行政價值觀中的糟粕，積極推進行政價值觀轉型，培養廣大領導干部和行政人員的公共精神、人民中心意識、人文關懷精神和公平正義觀念，引導廣大領導干部和行政人員追求更高層次的自我實現，進而樹立以公共性價值為取向的行政價值觀。

（三）為行政改革提供科學的價值導引

一方面，必須使行政改革的價值選擇更加清晰。我國行政改革的價值選擇是多元的，這是由現實的行政管理需要和行政發展要求決定的。為了克服多元價值取向之間的失調與互擾，行政改革活動都應該理清各價值取向之間的主次關系，突出重點，確定某一核心價值作為行政體制改革主導價值的地位。根據經濟社會的發展情況和行政體制中的突出問題，集中化解行政價值體系中最重要、最迫切的價值缺失和價值偏差問題，以此提高行政改革價值選擇的有序性和針對性，改變當前行政改革價值取向的模糊和虛浮狀況；另一方面，必須使人們對行政價值選擇的執行更加堅決徹底。通過加強思想政治教育，優化行政改革政策計劃，構建有效的激勵約束機制，協調好改革中的利益關系等手段，破除廣大行政人員執行行政價值選擇的障礙，增強廣大行政人員的定力和決心，促使其堅決地執行改革政策和目標，將確定的行政價值目標轉化為現實的行政價值關系，從而創造行政價值。當前，隨著經濟社會的發展人民群眾對社會主義政府的服務屬性有了日益清醒的認識，對政府服務水平的要求不斷提高，要求廣大領導干部必須認同并堅持服務價值取向，努力改善公共服務，建設人民滿意的服務型政府[7]。

注釋：

①出自1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議政府工作報告，1982年全國人民代表大會常務委員會關于國務院機構改革問題的決議。

②出自1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定，1998年3月6日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上關于國務院機構改革方案的說明。

③出自2018年黨的十九屆三中全會關于黨和國家機構改革的決定。

④出自2013年第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定。

⑤出自2019年黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。