在安全競爭背景中回歸權力導向的國際貿易秩序
——美國貿易政策轉向對國際貿易規則的影響

孫 昭

自2008 年金融危機以來，尤其是美國總統特朗普就職以來，全球貿易治理體系發生了一系列令人驚訝和費解的逆全球化演變。世界貿易組織（WTO）成立以后發起的首輪談判多哈回合以失敗告終，①WTO, Nairobi Ministerial Declaration, Adopted on 19 December 2015, WT/MIN(15)/DEC. 該部長級會議聲明未能就重申多哈回合談判授權達成一致意見。美國阻撓WTO 上訴機構新成員遴選程序以癱瘓爭端解決機制，②WTO Dispute Settlement Body, Minutes of the Meeting on 27 March 2018, WT/DSB/M/410, pp.11-19. WTO General Council, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on 9-10 December 2019, WT/GC/M/181, 24 February 2020, paras.5.100-5.124.退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），③See White House, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.利用其國內“232 調查”發起單邊措施霸凌貿易伙伴，①See United States Department of Commerce, The Effect of Imports of Steel on the National Security, an Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962, as Amended, 11 January 2018; The Effect of Imports of Aluminum on the National Security, an Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962, as Amended, 17 January 2018.并利用“301 調查”針對中國發起冷戰色彩極為濃厚的貿易戰。②See Office of the United States Trade Representative, President Trump Announces Strong Actions to Address China’s Unfair Trade, 22 March 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/president-trump-announces-strong,visited on 17 April 2020.這一背景意味著國際貿易法領域處于數十年罕見的、不明朗的變化時期，盡管包括中國在內的多數國家希望世界經濟體系變得更加市場化、更加法治化、更加促進全球價值鏈的完善，但美國近期主導的國際貿易規則和實踐趨向更加主權優先、更加去法治化、更加雙邊化或區域化的模式，表現出權力導向特征。美國的政策轉型以及對國際貿易治理體系的沖擊已經很難用傳統的自由主義理論進行解釋，且考慮到轉型時間長達十余年，似乎也很難歸咎于某個或某幾個領導人的不理性決策，而是需要對國際貿易治理體系的起源以及美國貿易政策轉型的過程進行全面梳理，從安全競爭背景和現實主義視角反思國際貿易秩序。

一、國際貿易法傳統分析中被忽視的國家安全

（一）被扭曲的記憶：安全競爭作為多邊貿易體系的基礎考慮

長期以來，國際經濟法學界將國際貿易的繁榮和各國在國際經濟關系方面的相互依存，歸功于“二戰”以后布雷頓森林體系的成功，尤其是1947 年臨時實施的《關稅與貿易總協定》（GATT）和1995年建立的世貿組織對關稅減讓和促進貿易自由化起到關鍵作用。③See John H. Jackson, W. J. Davey & A. O. Sykes Jr.，St. Paul, Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text on the National and International Regulation of Transnational Economic Relations 1-2 (West Group 2002).盡管國際貿易體系早期存在著缺乏組織結構、缺乏有效的爭端解決機制等“先天缺陷”（birth defect），但經過各國貿易規則精英的努力和后續談判，逐步成為最成功的國際貿易治理機制，堪稱一個從“權力導向型”轉變為“規則導向型”治理模式的典范。④See John H. Jackson, The Jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on Treaty Law and Economic Relations (Higher Education Press 2002); Ernst-Ulrich Petersmann, How to Promote the International Rule of Law-Contributions by the World Trade Organization Appellate Review System, 1 Journal ofInternational Economic Law 25-48(1998). Kevin C. Kennedy, The GATT-WTO System at Fifty, 2 Wisconsin International Law Journal 421-528 (1997-1998). See also Peter Sutherland, Interviewed by Craig Van Grasstek on 18 January 2013, The History and Future of the World Trade Organization(The World Trade Organization 2013).基于如此解讀的歷史，進一步發展了“貿易保證和平”的理論，①See Craig Van Grasstek, The History and Future of the World Trade Organization 39-80（The World Trade Organization 2013）.甚至提出了“產生和平”的推導公式：“貿易+機制+民主+人權=和平”。②See World Trade Organization, The Future of the WTO: Addressing Institutional Challenges in the New Millennium, 17 January 2005, in Connection with the WTO’s Tenth Anniversary, p.15. John H. Jackson, Reflections on the Trade & Peace Relationship,37 Studies in Transnational Legal Policy 23-32 (2005). Colin B. Picker, Trade and Security: Empiricism, Change, Emotion & Relevancy, 37 Studies in Transnational Legal Policy 192 (2005).但此類過于樂觀的結論可能是對歷史的誤讀，今天重新檢視多邊貿易體制的起源——GATT的談判史，無論是從美國和英國的締約方視角，還是從當時國際結構中作為戰略對手的蘇聯視角，均不難發現該協定的談判啟動和最終締結，不僅有通過互惠貿易實現經濟發展的需要，也與大國之間的地緣政治考慮和對國家安全的需求（安全競爭）密切相關。

第二次世界大戰期間，美國總統羅斯福和英國首相丘吉爾于1941年8月14日聯合發表《大西洋憲章》，就打敗納粹德國之后的世界達成了意向性安排（此時美國甚至還未加入戰爭），其中既包含了維護領土完整和國家安全的訴求，也包括促進經濟繁榮和發展國際經濟合作的主張。此后啟動的雙邊談判，美英之間交織著經濟理念、利益訴求和地緣政治沖突。美國務卿科德爾·赫爾（Cordell Hull）秉持自由貿易理念，但同時希望利用英國在“二戰”期間迫切需求美國援助的困難境地，在戰后消除“英聯邦優惠體系”（imperial preference）。③See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 13, 17, 90（Cambridge University Press 2008）.此時的英國迫切需要美國援助，但擔任英財政部首席代表的正是主張國家干預經濟的凱恩斯，他在經濟理念上不完全認同自由貿易，認為美國的主張不過是老掉牙的“19世紀自由放任主義”。④See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 15（Cambridge University Press 2008）.政治上，英國的內閣陷入分裂，除了財政部，印度事務大臣利奧波德·埃默里（Leopold Amery）及部分保守黨成員也堅決反對削弱自治領與英國之間的聯系。⑤See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 19（Cambridge University Press 2008）.美英之間的矛盾非常尖銳，以至于羅斯福和丘吉爾的介入也無法解決，最后美國讓步，于1942年2月形成了帶有妥協性質的《雙邊援助協定》（又稱《租借主體協定》）第7條，擬通過雙邊制定開放型、供所有立場相近國家加入的貿易協定，目標是消除國際商務領域所有形式的歧視性措施、減少關稅和其他貿易壁壘，但該協定未將英聯邦優惠體系作為雙邊援助的前提條件。⑥See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 21（Cambridge University Press 2008）.此后，美英雙方雖然偶有齟齬，但總體平穩地推進談判，就關稅、數量限制、投資、就業、卡特爾和國營貿易等事項形成很多重要共識，認為應當盡一切政治可能削減貿易壁壘。在醞釀和討論過程中，英國決意放棄雙邊締約模式，而是推動形成一套多邊貿易減讓機制（當時被稱為“商業聯盟”），其最主要的顧慮是擔心自治領會被美國超級大市場所吸引，從而以與美國達成雙邊貿易安排的方式，犧牲英聯邦優惠體系。①See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 35（Cambridge University Press 2008）.

1945年12月，美國務院發布了《關于擴大世界貿易和就業的建議》，建議設立“國際貿易組織（ITO）”，建設一個開放和自由的國際經貿體系。②See United States Department of State, Proposals for Expansion of World Trade and Employment, Publication 2411, Commercial Policy Series 79 (1945).美國和英國決定擴大磋商范圍，邀請了包括蘇聯和中國在內的15 個國家（蘇聯未接受邀請），隨后又加入3 個國家，最后連同美國共18 個國家討論貿易協定建議稿。③See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 19（Cambridge University Press 2008）.但美英在英聯邦優惠體系這個棘手的老問題上依然矛盾重重，美國不僅用市場準入作為談判對價，甚至將“二戰”后的貸款援助與該議題掛鉤，英國則感到非常憤怒，將此舉視為“勒索”，而且將英聯邦優惠體系視為英國作為世界強權的關鍵因素，寧可談判破裂，也不能松動立場。④See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 67（Cambridge University Press 2008）.1947 年的最后關頭，美國總統杜魯門和國務院決定讓步，唯一的原因是蘇聯在戰后脫穎而出，美國擔心歐洲國家衰弱的經濟現狀使其落入蘇聯之手，試圖在西方盟國之間建立起一個安全體系，通過國際組織以和平方式解決爭議，并提出“杜魯門原則”遏制蘇聯，其核心組成部分是幫助歐洲重建的“馬歇爾計劃”。⑤See Roy Santana, 70th Anniversary of the GATT, 2 Law and Development 128(2017).此時，美國援助英國（包括其他西歐國家）以對抗蘇聯的國家安全需求，壓倒了取代和接管英聯邦貿易體系的需求。⑥See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 91-93（Cambridge University Press 2008）.在冷戰背景下，美國務院認為國際貿易組織和貿易自由化是美國未來國家安全的關鍵組成部分。⑦See Francine McKenzie, GATT and the Cold War: Accession Debates, Institutional Development, and the Western Alliance 1947-1959, 10 Journal of Cold War Study 78,107 (2008).盡管最終由于美國國會認為美國政府缺乏締結《哈瓦那憲章》的授權，國際貿易組織失敗了，但美國政府可以依據《1930 年關稅法案》的授權，將GATT 作為行政協定予以“臨時”實施。①See GATT, Protocol of Provisional Application of the General Agreement on Tariffs and Trade, 30 October 1947. See John H. Jackson, World Trade and The Law of GATT 37 (Bobbs-Merrill Company, Inc. 1969).從蘇聯的視角看，GATT 和戰后經濟秩序也是混和著經濟理念和安全競爭的考量。蘇聯拒絕加入GATT 的談判，一方面是出于計劃經濟和國營貿易的理念，②See R. Kenneth, Geneva & the I.T.O., 3 International Journal 242-249 (1947).另一方面也是考慮到“馬歇爾計劃”背景下與西方國家可能出現的冷戰，蘇聯決定于1949 年1 月組建單獨的貿易體系，即“經濟互助理事會”（Comecon）作為應對。③See Cristian Bente, The Marshall Plan and the Beginnings of Comecon, 9 Society and Politics (2015).

從上述談判歷史來看，GATT 的源起和最終締結不僅有著通過自由貿易發展經濟的考慮，同時散發著濃烈的地緣政治和安全競爭氣息。啟動時，美國意識到“二戰”重創了歐洲列強，給予其罕見機遇，能夠憑借自身的超強實力形成一個以美國超級大市場為中心的國際貿易體系，取代英聯邦優惠體系。同樣，當美英之間的矛盾不可調和、談判瀕臨破滅的時候，蘇聯作為另外一支改變國際結構的力量的出現，對美英的國家安全造成巨大壓力，立即促使美英和解，達成談判結果。

（二）自由主義的過度自信：同盟體系下的安全競爭缺失

GATT 臨時實施以后，經過七輪后續談判（不包括烏拉圭回合），西方國家普遍大幅降低了關稅水平，就技術和動植物衛生檢疫措施、貿易救濟、爭端解決等制定了一系列新的國際規則，GATT 實質上變成了一個國際組織。④See Mitsuo Matsushita, Thomas J. Schoenbaum, & Petros C. Mavroidis, The World Trade Organization: Law, Practice, and Policy 2-3 (Oxford University Press 2003).這些規則和制度演變是在冷戰兩極格局背景下作出的，是西方盟國陣營的一種內部治理結構變化，同時這些經貿治理體系的理論基礎是美國所主導的自由主義理論。盡管自由主義理論可以進一步細分成不同派別，但多數自由主義者認為，國家是其社會不同利益群體的代言人，國家沖突的根本原因不是權力的角逐，而是利益之間的矛盾；解決此類利益沖突的最好辦法是促進國家間的合作，對沖突的部分利益予以尊重，或辨明共同利益，分類處理，進一步促進共同利益的融合。⑤See Anne-Marie Slaughter, Liberal International Relations Theory and International Economic Law, 10 American University Journal of International Law and Policy 727-731 (1995).此后的研究者大多關注自由主義理論對國際經貿秩序的影響，反而逐漸忽視了制度創設和演變的根源性因素：冷戰背景及相應的西方盟國內部的國際治理模式。

1986 年，GATT 最后一輪談判（烏拉圭回合談判）啟動時，美國的談判目標帶有明確的自由主義特征：“我們的國際經濟政策的基本信念是，經濟自由不屬于那些所選擇的少數人，而是所有人的普遍權利。”①See White House, National Security of the United States, January 1987, p.12.與此同時，20 世紀80 年代末至90年代初美國憑借其空前強大的軍事、政治和經濟實力，在冷戰結束后國際秩序構建中獲得了國際主導地位，也體會到極大的國家安全感，認為國際秩序進入了一個可以推廣自由國際秩序的新時代，②See White House, National Security of the United States, January 1991. The Report Started with the sentence that“[t]he bitter struggle that divided the world for over two generations has come to an end.”并將正在進行的GATT 烏拉圭回合談判視為建立國際新秩序之意愿和能力的體現。③See White House, National Security of the United States, January 1991.此后，美國家安全戰略全面擁抱自由主義，克林頓政府于1994 年將國家安全戰略報告改名為《國家參與和擴展安全戰略》，其政策核心是在保持美國軍事力量領先和經濟繁榮的同時，主動參與國際事務，推進全球的民主化進程。④See White House, National Security Strategy of Engagement and Enlargement,January 1994.在此背景下，烏拉圭回合談判取得空前成功，成立了世界貿易組織，各國進一步促進服務貿易開放和知識產權保護，大幅提升貿易爭端解決的法治化水平，促進自由貿易和民主。⑤See John O. McGinnis & Mark Movsesian, The World Trade Constitution, 114 Harvard Law Review 515-605 (2001).在此階段，美國總體延續了自由主義政策，與其他國家共同推動了世貿組織多哈回合談判，⑥See WTO Ministerial Conference, Fourth Session Doha, 9-14 November 2001, Ministerial Declaration Adopted on 14 November 2001, WT/MIN(01)/DEC/1, 20 November 2001.并先后支持中國和俄羅斯加入WTO。⑦See WTO Ministerial Conference, The Decision of 10 November 2001, Accession of the People’s Republic of China, WT/L/432, 23 November 2001, and the Decision of 16 December 2011, Accession of the Russian Federation, WT/MIN(11)/24, WT/L/839, 17 December 2011.

冷戰的勝利，使得美國戰略界彌漫著極其自負的氛圍，他們認為自由主義戰勝了所有的意識形態，自由民主是政府合法性的唯一來源，“我們見證的不只是冷戰的結束或一段戰后歷史的時間流逝，而是歷史的終結，即人類意識形態演變的終點，以及西方民主自由作為人類政府最終形態的普世化”。⑧See Francis Fukuyama, The End of History, 2 The National Interest 16（1989）.他們所擔憂的是人們將需要為克服政治的“無聊”（boredom）而奮斗。⑨See Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man 330 (Free Press Maxwell Macmillan 1992).這些政治理論在國際經濟法領域的投射就是對國際治理民主化和法治化的過度肯定和闡釋。部分學者認為現代國際經貿規則的合法性在于尊重人權，公民主導的市場成為促進經濟增長、減貧、增強法治的最主要力量；作為裁決機構，國內法院和國際法院（包括WTO爭端解決機構）應當合作成為世界貿易憲法的守衛者，抵御政客、官僚和保護主義群體損害自由貿易和民主。①See Ernst-Ulrich Petersmann, Judging Judges: From“Principal-Agent Theory”to“Constitutional Justice in Multilevel Judicial Governance”of Economic Cooperation among Citizens,11 Journal of International Economic Law 827-884 (2008).有的研究者即便強調國際貿易法政治屬性的研究，也多從WTO成員利益博弈的角度來分析國際貿易治理結構的變化，提出國際貿易體系從“低規則約束和低政治（民主）參與”逐步演變為“高規則約束和高政治（民主）參與”。②Joost Pauwelyn, The Transformation of World Trade, 104 Michigan Law Review 1-66 (2005).與此相對應的是，在實踐中，WTO成員對可能涉及安全競爭的法律事項予以高度克制或回避，突出體現在2017年之前幾乎從未有WTO成員援引WTO規則中的安全例外條款抗辯其貿易限制措施。③See Request for the Establishment of a Panel by Ukraine, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/3, 10 February 2017. Report of the Panel, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit (hereinafter“Russia-Traffic in Transit”), WT/DS512/R, 5 April 2019, para.7.81. 該裁決也是WTO 專家組首次就國家安全例外條款作出的裁決。總而言之，至少在冷戰結束后的十多年里，安全競爭和現實主義在國際貿易法領域是缺席的。

二、美國國家安全戰略和貿易政策向現實主義的回歸

（一）轉向現實主義的國家安全戰略

2008 年金融危機重創了美國經濟，美國的相對實力出現下降，對自身的國際領導力產生了焦慮，遂導致奧巴馬政府于2010 年開始逐漸調整其基于自由主義的國家安全戰略。盡管美國繼續堅持在全世界推行自由主義秩序（民主化和自由化）的目標，但同時啟動了“轉向亞太/亞太再平衡”戰略以應對中國的“安全挑戰”。④See White House, Remarks by President Obama to the Australian Parliament, 17 November 2011, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament, visited on 25 April 2020.具體政策表現為，加強美國在亞太地區的軍事力量存在，參加東亞峰會，并推進談判《跨太平洋伙伴關系協定》，以保證美國仍然是該地區重要的經濟和地緣政治力量。⑤See Mark E. Manyin, Stephen Daggett et al., Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s“Rebalancing”toward Asia, CRS Report for Congress 7-5700, R42448,28 March 2012, pp.4, 21.美國還表示，亞太再平衡戰略是一種出于應對中國崛起所帶來的“政治和經濟模式競爭”的需要。①See Mark E. Manyin, Stephen Daggett et al., Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s“Rebalancing”toward Asia, CRS Report for Congress 7-5700, R42448,28 March 2012, p.24.上述聲明和做法，表明奧巴馬政府部分地改變了傳統做法，將地緣政治作為政策調整的核心關注。美國2015 年《國家安全戰略報告》更加明確地提出，要確保美國在全球事務中的領導力，“密切監控中國的軍事現代化和在亞洲不斷擴大的存在度，努力減少誤解和誤算的風險”。②See White House, National Security of the United States, February 2015.美國此時的國家安全政策已經流露出強烈的大國競爭特征，相關用語（例如確保領導力）無非是保證美國全球霸權的委婉說法。

特朗普上臺以后，美國國家安全戰略幾乎徹底拋棄了自由主義，明確將現實主義作為安全戰略的理論基礎。國際關系理論中的現實主義同樣存在著不同分支，但其主要觀點是，國家安全（生存）是國家最重要的政策目標（高于經濟依存或貿易自由目標），由于國際社會是無政府結構，各國只能通過增強自身的實力（軍事、政治和經濟實力）來尋求最大的國家安全感。③參見[美]米爾斯海默：《大國政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社2015年版，第二章和第九章。按照該理論推演，霸權國家在無政府國際結構中是最安全的國家，面對新崛起的大國，霸權國家為了保持其最大的國家安全感，不得不采取各種手段保持自己壓倒對方的實力，或遏制新崛起的大國，作為新崛起的大國也不得不有所回應或抵抗，從而使得兩個國家陷入安全競爭狀態，甚至會發生戰爭[部分學者將這種狀態稱為“大國政治的悲劇”或“修昔底德陷阱”（Thucydides’s Trap）]。④參見[美]米爾斯海默：《大國政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社2015年版。See Graham Allison, The Thucydides’s Trap, in Richard N. Rosecrance & Steven E. Miller（eds.）, The Next Great War? The Roots of World War I and the Risk of US-China Conflict (MIT Press 2014).

美國2017 年《國家安全戰略報告》完全采取了現實主義的外交政策。全篇報告七次提及冷戰（2015 年《國家安全戰略報告》僅提及兩次），特朗普政府認為美國處在一個“極端危險的世界”，明確表示大國之間的安全競爭回來了，必須“依據結果，而不是意識形態，將國家安全戰略建立在有原則的現實主義之上”。⑤See White House, National Security of the United States, February 2017.美國將中國與俄羅斯視為競爭對手和“修正主義國家”（revisionist power），挑戰和損害了美國的利益、安全和繁榮，需要加以應對（用詞上已經放棄以往使用的“接觸”等表述）。⑥See White House, National Security of the United States, February 2017.2017 年以來，美國提出“自由和開放的印太戰略”，直接攻擊中國的政策影響了印太地區國家的繁榮和穩定，并提出將在國家安全、政治、對外援助、貿易等方面對中國以外的印太地區國家（甚至包括蒙古）進行全面合作，帶有明顯的拉攏盟友進行安全競爭的特征。①See United States Department of State, A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision, 4 November 2019.從上述國家安全戰略的變化來看，美國已經完全轉向了現實主義政策理念，并將經貿政策作為其與中國、俄羅斯進行大國安全競爭的政策工具。

與此同時，由于美國陷入了和中國的安全競爭，美國戰略界對自由主義理論進行了深刻反思，認為大國之間的地緣政治從未遠去，修正主義國家（即他們所指的中國、俄羅斯和伊朗）隨時意圖改變現行國際秩序。②See Walter Russell Mead, The Return of Geopolitics: The Revenge of the Revisionist Powers, 93 Foreign Affairs 69-79 (2014).在部分現實主義者看來，自由主義過度強調了個人權利，忽視了人的社會屬性，進而忽視了人對于某些群體的歸屬感，侵蝕了民族國家或主權理念，引起其他國家對抗，而且由于人們對“美好生活”的定義是不同的，對其中的關鍵要素的排序也是不同的（例如對安全、財富、健康、政治權利等不同的側重），因此自由主義者意圖在全世界范圍內從事“社會建設工程”（social engineering），即通過制度變化來建立相同的民主社會，是不現實和徒勞的目標。③See John J. Mearsheimer, The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities (Yale University Press 2018).

（二）轉向自由貿易、公平貿易和安全競爭的混合型貿易政策

作為國家安全戰略在經貿領域的政策投射，美國對于GATT 締約方和WTO成員總體持有自由主義的外交政策，其2008 年金融危機以前的貿易政策并沒有摻雜太多的安全競爭要素，而是主要取決于自由貿易（free trade）與公平貿易（fair trade）這兩個政策思路之間的博弈。金融危機以后，由于美國對中國崛起的戰略焦慮，逐漸采取現實主義外交政策，安全競爭因素對貿易政策的影響愈發明顯，甚至逐步起到決定性作用。

在美國的貿易政策范疇內，“自由貿易”的含義比較明確，旨在促進經濟和貿易的自由化，提升經濟效率，實現社會福利的最大化，其具體主張主要為：美國繼續擔負多邊貿易談判的領導者，爭取貿易促進授權，開放農業和服務部門；與其他國家締結自由貿易協定，同時抵御國會針對中國的保護主義舉措，說服中國放棄固定匯率（盯住美元）機制，從而提高經濟效率，改善外交關系，有利于經濟部門的專業化分工、全球減貧、反恐、民主和法治理念（包括透明度）、財產權（包括知識產權）保護。④See Daniel W. Drezner, U.S. Trade Strategy: Free Versus Fair, Critical Policy Choices 19-26 (The Council on Foreign Relations 2006).美國自由貿易政策的直接體現是《1934 年對等貿易協定法案》（RTAA）、《1962年貿易擴張法案》（TEA）、《1974年貿易法案》、《1979年貿易協定方案》、《1984年貿易和關稅法案》和《1988年綜合貿易和競爭力法案》（OTCA），這些法案給予了美國總統和行政部門推進貿易談判的廣泛授權（其中包括“貿易促進授權”，又被稱為“快速通過程序”），即國會只能對行政部門談妥的最終文本進行是或否的表決，不能再修改具體文本或談判結果。①See Ian F. Fergusson, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743, 15 June 2015.根據這些授權，美國在GATT 多邊談判中不斷推進貿易自由化，將平均關稅從1932年的59%降至1954年的12%，②See Douglas A. Irwin, From Smoot-Hawley to Reciprocal Trade Agreements:Changing the Course of U.S. Trade Policy in the 1930s, in Michael D. Bordo, Claudia Goldin & Eugene N. White (eds.), The Defining Moment: The Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century 325, 346 (University of Chicago Press 1998).并進一步在后續關稅減讓談判中降至2007年的1.3%，③See United States International Trade Commission, The Economic Effects of Significant U.S. Import Restraints, Investigation No.332-325, Publication 4094, 2009.還規范了反傾銷、補貼與反補貼、技術法規和標準、動植物衛生檢疫等非關稅壁壘，并達成了與以色列、加拿大的自貿協定。④See J. F. Hornbeck & William H. Cooper, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743,4 November 2010.冷戰結束以后，美國繼續總體采取了自由貿易政策，1993年克林頓政府締結《北美自由貿易協定》（NAFTA），⑤See North American Free Trade Agreement Implementation Act, NAFTA Public Law 103-182. M. Angeles Villarreal & Ian F. Fergusson, The North American Free Trade Agreement (NAFTA), Congressional Research Service, 7-5700, R42965.1995 年成功推動結束烏拉圭回合談判成立WTO，2001年給予中國永久最惠國待遇并支持加入WTO。⑥See William H. Cooper, The Jackson-Vanik Amendment and Candidate Countries for WTO Accession: Issues for Congress, Congressional Research Service, 7-5700,RS22398, 26 July 2012.2002年之后，小布什政府獲得《2002年兩黨貿易促進授權法》的貿易促進授權，先后與智利、新加坡、澳大利亞、摩洛哥、韓國和部分中南美國家達成自貿協定。⑦See Ian F. Fergusson, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743, 15 June 2015.

相對來說，“公平貿易”的內涵則比較含混，帶有貿易保護主義色彩，其最明確的立場是保護美國勞工就業和收入。盡管貿易導致就業損失的觀點缺少實際證據，而且代價不菲（下游產業、經貿外交損失），但對美國廣泛存在的反全球化運動、短期性的社會混亂、反對境外威權政府的影響、以及美國內政治斗爭需要都有著積極作用，其具體主張主要為：不再推動多邊貿易談判，除非發展中國家和歐盟愿意顯示更大的互惠性承諾；減速與發展中國家的自貿協定談判；更多采取管理貿易和單邊制裁的方式，促進美國出口；采取保障措施限制中國的紡織品進口；阻擋離岸外包業務的發展；探索保護主義措施的威脅手段，要求中國對人民幣重新估值。①See Daniel W. Drezner, U.S. Trade Strategy: Free Versus Fair, Critical Policy Choices 26-31 (The Council on Foreign Relations 2006).美國公平貿易政策的直接體現是，美國國會在“二戰”后，反對通過《哈瓦那憲章》，導致國際貿易組織的最終失敗。②See William Diebold, The End of the ITO, Essays in International Finance 3(Princeton University 1952).為了挽救部分的談判成果，1947年10月，包括美國在內的23個締約方“臨時實施”了《關貿總協定》，還在臨時實施議定書中規定了條約義務不得違反現行國內法的“祖父條款”。③See Paragraph 1(b), The Protocol of Provisional Application of General Agreement on Tariffs and Trade, signed on 30 October 1947.此后，1967年至1989年，由于勞動密集型的制造業受到來自歐洲和日本進口產品的競爭，美國要求貿易伙伴（尤其是日本）實施大量“自愿出口限制”措施，涉及紡織品、金槍魚、廚房用品、橡膠、鋼鐵等眾多產業部門，經濟效果上，此類自出口限制措施的貿易限制效果比關稅更為嚴重。④See B. Peter Rosendorff, Voluntary Export Restraints, Antidumping Procedure,and Domestic Politics, 86 The American Economic Review 544-561 (1996).美國還頻繁使用貿易救濟措施限制進口貿易，保護國內產業，WTO 成立（1995年1月1日）至2019年6月30日期間共采取反傾銷措施484起（其中針對中國136起），采取反補貼措施153起，采取保障措施8起。⑤上述數據皆依據WTO 成員向WTO 通報的結果，具體參見世貿組織網站反傾銷、反補貼和保障措施相關頁面，2020年4月25日訪問。2015年，世界貿易組織成立以后發起的首輪談判多哈回合以失敗告終。⑥如前所述，內羅畢部長會議宣言未能就重申多哈回合談判授權達成一致意見，See Nairobi Ministerial Declaration, Adopted on 19 December 2015, WT/MIN(15)/DEC。同時，美國貿易代表萊特希澤認為多哈回合在2008 年就已經失敗，See Testimony of Robert E.Lighthizer before the U.S. Senate Committee on Finance, 12 March 2019, https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/ARL%20Finance%20Testimony%20March%202019%203.12.201 9%20FINAL.pdf, 2020年4月25日訪問。

金融危機之后，隨著美對華戰略發生變化（即逐漸轉向“轉向亞洲/亞太再平衡”戰略），美國貿易政策出現了比較明顯的分化：一方面，對盟國或需要拉攏的國家，大多采取自由貿易政策，包括與2012 年加入談判《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》，2013 年發起談判《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》（TTIP）和《國際服務貿易協定》（TISA）。⑦See United States Trade Representative, The President’s 2010 Trade Policy Agenda，1 March 2010; The President’s 2013 Trade Policy Agenda, 28 February 2013; The President’s 2013 Trade Policy Agenda, 3 March 2014.另一方面，對中國采取公平貿易政策（傾向于貿易保護的政策），2007 年改變傳統實踐，對華啟動反補貼調查，⑧See United States Department of Commerce, Notice of Initiation of Countervailing Duty Investigations: Coated Free Sheet Paper From the People’s Republic of China,Indonesia, and the Republic of Korea, [C-570-907, C-560-821, C-580-857], Federal Register / Vol.71, No.227/ Notices, 68546, 27 November 2006.濫用貿易救濟措施（例如通過反傾銷和反補貼措施進行雙重救濟），①See Report of the Appellate Body, United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011.世貿組織上訴機構認定美國對華采取的雙反調查存在雙重救濟，違反《補貼與反補貼協定》第19.3條。實施輪胎特殊保障措施，②See United States International Trade Commission, Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tires from China, Investigation No.TA-421-7, USITC Publication 4085, July 2009.還進一步強化“購買美國貨”“雇傭美國人”等促進制造業回流的措施（需要留意的是，該政策項下，美國國防部排除了部分北約國家、以色列、埃及、日本等國）。③See Buy American and Hire American, Executive Order No.13,788, 82 Fed. Reg.18837, 21 April 2017. See Kate M. Manuel, The Buy American Act—Preferences for“Domestic” Supplies: In Brief, Congressional Research Service 7-5700, R43140, 26 April 2016. See also United States Government Accountability Office, Buy American Act: Actions Needed to Improve Exception and Waiver Reporting and Selected Agency Guidance,GAO-19-17, December 2018.而且即便是前述提及的選擇性自由貿易政策，美國也從未在國內拿出真實的政治資源予以推動，以至于奧巴馬離任時在貿易領域幾乎一事無成，世貿組織多哈回合實質性的失敗（僅在2013 年巴厘部長級會議上收獲了關注度有限的《貿易便利化協定》④See Bali Ministerial Decision, Trade Facilitation Agreement, WT/MIN(13)/36, 3-6 December 2013. WTO General Council, Decision of 27 November 2014, Protocol Amending the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, WT/L/940, 28 November 2014.），《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》談判于2016年陷入困境。⑤2017 年美國的貿易政策議程中已經不再將TTIP 談判列為優先的政策目標，甚至連2016 年度報告都未提及此項談判的進展。See Office of the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, March 2017.

自特朗普上臺以后，為配合其基于現實主義的國家安全戰略，美國貿易政策在自由貿易和公平貿易的傳統范式之外，增加了安全競爭因素，其突出特點是將“經濟安全就是國家安全”作為國家戰略的原則，⑥See Peter Navarro, Why Economic Security Is National Security, 10 December 2018, https://www.whitehouse.gov/articles/economic-security-national-security/, visited on 18 March 2020.將制造業利益與國家安全利益進行捆綁，特朗普的總統行政令明確表示“健康的制造業和國防工業基礎，以及恢復的供應鏈，對美國的經濟實力和國家安全至關重要”。⑦See Donald J. Trump, Presidential Executive Order on Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States, 21 July 2017.美國尤其強調，智能和數字制造、工業機器人、人工智能、網絡安全、高性能和關鍵性材料、醫療、芯片設計和制造、生物工程、食品檢測和糧食安全等部門的先進制造業是保證國家安全和經濟繁榮的關鍵。①See Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing, a Report by the Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology of the National Science & Technology Council, October 2018, pp.1, 3, 8-17.

在此背景上，為防止制造業進一步向其他國家轉移，2017年1月，特朗普一上臺就退出了《跨太平洋伙伴關系協定》談判，并強調要訴諸雙邊談判促進美國工業，保護美國工人。②See Donald J. Trump, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.同年4 月，美商務部針對鋼鐵和鋁進口產品發起國家安全調查（232 調查），于2018 年1 月16 日發布報告，并隨后決定對進口鋼鐵和鋁制品分別征收25%和10%的關稅。③See United States Department of Commerce, The Report of the Effect of Imports of Steel on the National Security, An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (hereinafter“Section 232 Steel Report”), as Amended,11 January 2018. The Report of Effect of Imports of Aluminum on the National Security,An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (hereinafter“Section 232 Aluminum Report”), as Amended, 17 January 2018.盡管鋼鐵產業一直是美國保護主義色彩最濃的產業部門，采取過很多貿易保護主義措施（公平貿易政策），④See Barry Eichengreen & Hans van der Ven, U.S. Antidumping Policies: The Case of Steel, in Robert E. Baldwin & Anne O. Krueger (eds.), The Structure and Evolution of Recent U.S. Trade Policy (University of Chicago Press 1984). See also Bruce A.Blonigen, Benjamin H. Liebman, & Wesley W. Wilson, Trade Policy and Market Power:The Case of the US Steel Industry, NBER Working Paper No.13671, JEL No.F13, F23,L11,L61, December 2007.但僅僅從這兩個案件的最終調查報告和聽證會材料看，鋼鐵與鋁產業確實與軍事裝備、國防工業和關鍵性基礎設施密切相關，部分高性能鐵、鋁產品可被廣泛用于地面武器系統、航空器、空間裝備和海軍裝備。⑤See Section 232 Aluminum Report, pp.25-33. Oral Testimony of Tracey J. Norberg, Senior Vice President & General Counsel U.S. Tire Manufacturers Association; Testimony of Thomas J. Gibson, President and CEO of American Iron and Steel Institute, 24 May 2017.而且從GATT 安全例外的談判史看，鐵礦石貿易可以適用安全例外。⑥國際貿易組織（ITO）籌備委員會討論GATT 第XXI 條前身時，美國代表Leddy 在回答澳大利亞的關注時，認為類似于鐵礦石的大宗商品，只要交易用途是軍事目的，則可以依據當前的安全例外條文限制所涉大宗商品的貿易。See Verbatim Report, Thirty-Sixth Meeting of Commission“A”Held on 12 August 1947, EPCT/A/PV/36, p.19.因此，單純從這兩個調查來看，很難分辨兩案的主要動機究竟是貿易保護還是國家安全，反而更多體現了兩者的混合型需求。與此同時，特朗普政府基于《北美自由貿易協定》重新談判的《美加墨協定》（USMCA）也體現了公平貿易和安全競爭的混合性特征，美國談判目標已經不再是追求市場開放，而是單方面滿足美國恢復制造業、降低貿易自由的需求，例如其核心關注的汽車原產地規則將60%～62.5%的北美本地含量提升至70%～75%，所使用鋁和鋼鐵的北美本地產量須達到70%，且汽車產業工人最低小時工資為16 美元。①See M. Angeles Villarreal, Bill Canis, & Liana Wong, USMCA: Motor Vehicle Provisions and Issues, Congressional Research Service, IF11387, 19 December 2019. 關于小時工資，墨西哥2017年的汽車工人小時工資平均為7.34 美元，因此USMCA相應條款的實際效果被理解為抑制汽車企業轉移至勞動力成本較低的墨西哥。據測算，北美汽車零部件貿易在生效后十年需要為此多支付30 億美元關稅，②See Congressional Budget Office (CBO), CBO Estimate for H.R. 5430, the United States-Mexico-Canada Agreement Implementation Act, Cost Estimate, 16 December 2019.且部分經濟學研究認為北美汽車產業可能難以在與亞洲國家的汽車產業競爭中保持比較優勢。③See M. Angeles Villarrealp & Ian F. Fergusson, NAFTA and the United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA), Congressional Research Service, 2 March 2020, p.15.此外，《美加墨協定》還納入了涉及國有企業、數字貿易等敏感議題的條款，例如將國有企業被推定為公共實體從而承擔國際義務、與數字貿易有關的數據自由流動、禁止本地化存儲等。這些規則源自美國此前參與談判的TPP，被廣泛理解為遏制中國、對美國具有安全戰略意義的規則。④See Daniel C. K. Chow, How the United States Uses the Trans-Pacific Partnership to Contain China in International Trade, 17 Chicago Journal of International Law 370-402(2016). See also Brock R. Williams, Ben Dolven, et al., The Trans-Pacific Partnership(TPP): Strategic Implications, Congressional Research Service, R44361, 4 February 2016.美國的貿易政策轉向帶有長期和持續性質，2020年4月，即便在美國新冠疫情的暴發期，美國會關注的是美國在全球的經濟領導力和關鍵領域對中國產業鏈的依賴，研究的問題是中國切斷或擾亂對美國物資供給（包括醫療用品和微電子產品）會對美國造成什么影響，所擔心的是中國利用貿易自由化獲取更大國際市場份額，以及中國政府“操控危機在全球供應鏈中獲得政治收益”。⑤See Karen M. Sutter, Michael D. Sutherland & Andres B. Schwarzenberg, COVID-19: China Medical Supply Chains and Broader Trade Issues, Congressional Research Service, R46304, 6 April 2020, pp.27-35.簡而言之，即便在抗疫關鍵時期，美國會考慮的是如何擺脫對中國產業鏈的依賴。

（三）對中國崛起的安全焦慮及貿易摩擦

美國安全焦慮和貿易政策轉型的根源在于中國的快速崛起，如下文所述，美國擔心中國力量的相對增長會影響美國的全球霸權。2008 年之前，美國并沒有將中國崛起視為威脅。中國加入WTO 時，美方談判人員將之視為美國的重要機遇，⑥See Charlene Barshefsky, China’s WTO Accession: Think of It as an Opportunity for Illinois, Chicago Tribune, 12 May 2000.小布什政府也公開歡迎出現一個強大、和平和繁榮的中國，并對中國的政治體制持有比較務實的態度。①See White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.2006 年，在世貿組織首次對華貿易政策審議上的發言中，美國表示“中國出口為美國消費者提供了更多的廉價產品，有助于美國控制通貨膨脹，促進經濟增長；中國出口的零部件有助于美國公司和工人提升競爭力”。②See Minutes of Meeting Held on 19 and 21 April 2006, Trade Policy Review on People’s Republic of China, WT/TPR/M/161, 6 June 2006, para.34.美國會2007 年的一份研究報告明確表明，雖然自中國的低成本進口影響了美國部分制造業，但不是由于中國的經濟或貿易政策導致的雙邊貿易失衡或制造業就業流失，人民幣升值不能解決問題；且中國補貼國有企業的效果也是中性的，一方面降低中國自身的經濟效率，另一方面美國用戶和消費者可能通過自由貿易享受到補貼利益；所以從經濟學視角，中國的經濟崛起不能構成對美國的經濟威脅，只能說挑戰和機遇并存。③See Craig K. Elwell, Marc Labonte & Wayne M. Morrison, Is China a Threat to the U.S. Economy? CRS Report for Congress, Order Code RL33604, 23 January 2007.

隨著中國經濟進一步的快速崛起，上述客觀中性的觀點在2008 年經濟危機以后消失了。2010 年，中國的制造業增加值超過美國，取代美國成為世界上最大的制造業國家，美國制造業增加值占全球份額從2002 年的28%降至2016 年的18.1%，中國則從2004 年的不到10%的份額增至2016 年的25%以上。④See Marc Levinson, U.S. Manufacturing in International Perspective, Congressional Research Service, 7-5700, R42135, 21 February 2018, pp.1-3. 該數值只說明美國制造業相對衰退，不說明美國制造業絕對衰退，該文件引用美經濟分析局（Bureau of Economic Analysis）的數據，表明美國制造業增加值自1997年至2016年增長了41%。截至2018年，美國制造業增加值2.32 萬億美元，中國約為3.95 萬億美元。⑤See U.N. National Accounts Main Aggregates Database, Value Added by Economic Activity at Current Prices—U.S. Dollars, http://unstats.un.org/unsd/snaama/resQuery.asp,visited on 24 March 2020.對美國而言，其制造業增加值的相對變化（被中國超過）是最近100 多年（自美國于19 世紀末或20 世紀初取代英國成為世界最大制造業國）首次出現的情況。冷戰期間，蘇聯制造業增加值的峰值（1987 年）大約占美國的75.2%（以美元計價）。⑥See Remco Kouwenhoven, A Comparison of Soviet and US Industrial Performance,1928-90, Groningen Growth and Development Centre Research Memorandum GD-29, May 1997, Table 9.在國內生產總值方面，2014 年4 月，根據世界銀行國際比較計劃，按照購買力評價（PPP）測算，中國經濟國內生產總值于當年超過美國，成為世界上最大的經濟體。⑦See World Bank, Purchasing Power Parities and Real Expenditures of World Economics: A Comprehensive Report of the 2011 International Comparison Program, 2014. 值得注意的是，盡管中國參與了整個項目，提供了所有信息，但對該項目的部分評估方法和結果存在保留態度，見報告第17頁。即便基于市場匯率計算的國內生產總值，按照彼得森國際經濟研究所（PIIE）測算，根據較為適中的經濟增長率假設，中國經濟規模大概于2030—2035年超過美國。①See C. Fred Bergsten, China and the United States: Trade Conflict and Systemic Competition, Peterson Institute for International Economics, PB 18-21, October 2018, https://www.piie.com/system/files/documents/pb18-21.pdf, visited on 28 April 2020. 為測算中美經濟規模相對變化情況，該文作者對中美經濟的未來增長假設了不同的增長率，其中比較適中的情形為：假設中國2030 年之前年均增長率6%，2030—2040 年增長率5%，2040—2050 年增長率4%的情形下，如果美國年均增長率為2%，中國GDP 將于2030 年超越美國；如果美國年均增長率為3%，則中國GDP將于2035年超過美國。

根據歷史經驗和現實主義理論，快速增長的經濟力量幾乎必然會轉變為影響國際政治格局的軍事力量，因此伴隨著中國經濟的不斷進步，美國戰略界對中國的戒備反而與日俱增。②See Jasen J. Castillo, Julia F. Lowell et al., Military Expenditures and Economic Growth, RAND Corporation, 2001. See also John J. Mearsheimer, The Gathering Storm:China’s Challenge to US Power in Asia, 3 The Chinese Journal of International Politics 381-396 (2010).由于中美兩國內部均有大量不同利益群體的聲音，彼此之間的互信度不高，難以確認對方國家的真實政策意圖。③參見[美]米爾斯海默：《大國政治的悲劇》，王義桅、唐小松譯，上海人民出版社2015年版，第二章。我國提出旨在民族復興的“兩個一百年”奮斗目標。但中國追求民族復興的目標和努力，到了美國就被部分學者解讀為秘密取代美國世界霸權的“百年馬拉松”。④See Michael Pillsbury,The Hundred-Year Marathon: China’s Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower (Henry Holt 2015).類似的誤讀還有很多，比如中國的“一帶一路”倡議，旨在團結其他國家共商共建、共享共贏，到目前為止，并沒有摻雜太多的安全競爭、地緣政治考量，總體上講是擱置意識形態、非對抗的開放性動議，但美國的部分戰略研究人員將其理解為中國版的馬歇爾計劃，具有濃厚的冷戰色彩，參見John F. Troxell,Geoeconomics, 98 Military Review (2018). See also Peter Cai, Understanding China’s Belt and Road Initiative, Lowy Institute for International Policy, May 2017.隨著中國的日益進步，美國政府層面妖魔化中國的動作也越來越多。2018 年2 月，美聯邦調查局局長克里斯托弗·沃雷（Christopher Wray）在美參議院情報委員會上作證，稱其職責是揭示中國威脅，30萬中國籍留學生、教授和科學家遍布美國，是非傳統的情報收集者，他強調“中國威脅不僅是完全由政府造成的威脅，而是由全社會造成的威脅，因此也需要美國全社會的對策”。⑤See CNN Transcript, Intelligence Chiefs Take Questions from Senate Intelligence Committee, 13 February 2018， http://transcripts.cnn.com/TRANSCRIPTS/1802/13/cnr.04.html, visited on 5 April 2020. See also White House Office of Trade and Manufacturing Policy, How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World, June 2018, p.14.暫且不論聯邦調查局帶有誤導性的荒謬判斷，但這段話透露的動向值得關注，可能意味著在相當一部分美國高官的眼里，中美之間的摩擦和矛盾已經從政府層面升級為國與國之間、社會與社會之間的敵對。

美國家安全戰略轉型對貿易政策產生了根本性影響。2017 年發起的鋼鐵和鋁232 調查，總體上講是非歧視的，單純從經濟效果上而言，不能完全說是針對中國。①兩項232 調查及相關措施直接影響中國對美國出口20 多億美元（鋼鐵78.4 萬噸和鋁13.4 億美元），在美進口來源中位列第三，主要進口集中在低端鋁產品（鋁板和鋁箔），2016年涉案金額達到13.4 億美元左右。See Section 232 Steel Report, p.28, and Section 232 Aluminum Report, p.65.但美國針對中國發起的技術強制轉讓301 調查和隨之而來的經貿摩擦是美國家安全戰略和貿易政策轉向的重要表現。2017 年8 月14 日，特朗普決定就強制技術轉讓問題對華發起301 調查。②See Memorandum for the United States Trade Representative, Addressing China’s Laws, Policies, Practices, and Actions Related to Intellectual Property, Innovation, and Technology, 82 Fed. Reg. 39007, 17 August 2017.2018 年3 月22 日，美國發布301 調查報告，主要從不公平技術轉讓、歧視性許可限制、對外投資、網絡入侵和盜竊四個方面全面檢查中國關于技術轉讓的政策和實踐。③See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018.但通篇仔細研究報告之后，不難發現美國幾乎沒有什么切實證據證明中國政府存在強制技術轉讓的制度性安排。該報告牽強附會的作出了很多不合理的結論，例如認定中國的外資審批、國家安全審查、制定技術法規/標準、互聯網監管（數據本地化存儲、安全檢測）、政府采購、研發要求、反壟斷審查、加強基層黨建、雇傭本土員工、“走出去”境外投資、留學生、人才回流等，均構成了強制技術轉讓的手段，④See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China‘s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018, pp.6-18.還存在著一些難以求證的、涉及軍事部門的網絡盜竊和網絡入侵。⑤See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China‘s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018, pp.6-18,153-176.美國自己也承認，2015 年以后網絡盜竊已經減少，而且難以區分究竟是商業盜竊、愛國黑客，還是犯罪分子。反觀美國名義上的關注（強制技術轉讓），由于中國加入世貿組織時，已經承諾不得強制技術轉讓的義務，⑥See Protocol on the Accession of The People’s Republic of China, WT/L/432,23 November 2001, para.7.3 and Annex 1A, para.8(a).所以如果美國的目的在于解決知識產權關注，那么通過WTO 解決爭端并不存在障礙。美國確實在3月23日啟動了WTO解決程序，但訴諸的對象僅有《技術進出口條例》和《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》中關于技術許可的歧視性待遇，法律依據也只是《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）的國民待遇條款，未提及我《加入世貿組織議定書》中的禁止強制技術轉讓義務。①See Request for Consultations by the United States, China-Certain Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,WT/DS542/1, 26 March 2018. 具體而言，美國起訴的是《技術進出口條例》第43條（尤其是第43條第4款）和《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》第24、27、29條（其中第29條尤其提及第3款）。值得注意的是，歧視性待遇不能等同于強制技術轉讓，因為歧視性待遇只意味著外國技術持有者在轉讓技術時及之后存在一些更多的義務或責任，并不要求技術持有者必須轉讓技術，技術持有者仍然有權選擇拒絕轉讓技術。

但事后回顧，美國301 報告的主要目的不只是為解決知識產權關注，還包括為隨后發起的貿易戰制造借口。2018 年4 月3 日，即便已經將知識產權關注訴諸WTO爭端解決，美國依然不顧違反WTO規則，②美國的征稅措施違反了其在世貿組織項下的若干義務，具體包括關稅減讓承諾（WTO GATT Article II）、必須遵守爭端解決規則（Dispute Settlement Understanding, Article 23）等義務。也未提供任何測算依據，決定擬對價值500億美元的中國進口產品加征25%關稅。③See Office of the United States Trade Representative, Notice of Determination and Request for Public Comment Concerning Proposed Determination of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, Docket No.USTR-2018-0005, Federal Register/Vol.83,No.67/Notices, 14906, 6 April 2018.中國隨即開展報復，擬對原產于美國的大豆等農產品、汽車、化工品、飛機等進口商品對等加征關稅，稅率為25%。④參見中國商務部《關于對原產于美國的部分進口商品加征關稅的公告》，2018年4月4日。在此后的一年多時間內，盡管中國單方面修改了國內立法，解決了美國在301調查中具有事實依據的知識產權關切，刪除、修改了《技術進出口條例》和《中外合資經營企業法實施條例》相關條款，⑤國務院《關于修改部分行政法規的決定》，2019年3月2日。美國也暫停了WTO解決程序，⑥See Communication from the Panel, China-Certain Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,WT/DS542/10, 14 June 2019.但美國并沒有取消其違反世貿規則的關稅，反而升級貿易戰。中美雙方多次、輪番提升貿易限制或報復水平，美國合計威脅對超過5500 億美元的中國產品征稅（由于中美達成協議，截至2020年4月，美國暫時對約3600億美元中國產品征稅），⑦See White House, Statement from the President Regarding Trade with China, 18 June 2018. Office of the United States Trade Representative, Request for Comments Concerning Proposed Modification of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies,and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, Docket Number USTR-2018-0026, Federal Register/Vol.83, No.137/Notices, 17 July 2018.該措施影響2000 億美元中國出口產品。See Request for Comments Concerning Proposed Modification of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, USTR, Docket Number USTR-2019-0004, Federal Register/Vol.84, No.96/Notices 22564, 17 May 2019, 該措施影響3000億美元中國出口產品。中國的報復貿易額亦相應覆蓋了幾乎所有自美進口產品，合計約1500億美元（中美達成協議后，經過多次取消或產品排除，暫時對約700億美元美國產品征稅）。①中國國務院關稅稅則委員會《關于對原產于美國的部分進口商品（第二批）加征關稅的公告》（稅委會公告〔2018〕6 號）涉及進口額600 億美元。《關于對原產于美國的部分進口商品（第三批）加征關稅的公告》（稅委會公告〔2019〕4 號）涉及進口額750 億美元。《關于調整對原產于美國的部分進口商品加征關稅措施的公告》（稅委會公告〔2020〕1 號）主要是取消了針對第三批產品的報復關稅。上述征稅或取消征稅的產品范圍有部分是重疊的，所以受征稅覆蓋的貿易額不是單純的、公告所涉貿易額的數字增減。

中美雙方在貿易摩擦期間仍然在進行談判，并于2020 年1 月15 日簽署了《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經濟貿易協議》（以下稱《中美第一階段經貿協議》）。②參見中國財政部、發展改革委、農業農村部、商務部和人民銀行《關于發布中美第一階段經貿協議的公告》，2020年1月16日。該協議對知識產權、技術轉讓、食品和農產品、金融服務、匯率和透明度、擴大貿易（中國承諾在2017 年進口額基礎上，于2020—2021 年兩年內從美國增加進口2000 億美元的貨物）等方面作出規定，③據統計，并初步排除不具有義務性質的“shall”或“will”用法，《中美第一階段經貿協議》的英文版中有“Parties/Party shall”101 處（包括雖然兩詞隔開，但仍然表示義務的用法，下同），“China and United States shall”2 處，“each Party shall”13 處，“neither Party shall”5 處，“Parties agree”8 處；“China shall”112 處，“China commits”2 處，“China will”2 處，“United States shall”7 處，“United States will”1 處。另外，無“United States commits”，有“China affirms”6處，以及“United States affirms”31處。但該協議實質上未規定司法化的爭端解決機制，爭端解決條款僅限于雙邊磋商和報復，充分維護了締約方單方面認定對方違反協議并采取報復的權利。④參見《中美第一階段經貿協議》第七章。值得留意的是，盡管協議中文版使用“雙邊評估和爭端解決”作為第七章標題，但英文版使用的是“Bilateral Evaluation and Dispute Resolution”，刻意回避了傳統表述“dispute settlement”。在此協議中，可以見到多處此類與傳統國際貿易法的切割，例如，第2.1條使用“支持（support）”，而不是“補貼（subsidy）”。《中美第一階段經貿協議》未規定中國擴大貿易的承諾執行完畢之后的情形，既表明協議的臨時性質，又為兩年之后的中美經貿關系留下較大的不確定性；該協議也沒有規定美國暫停征稅或降稅承諾，按照美貿易代表辦公室于2019年12月13日的發言，美國將繼續對約2500億美元產品征收25%的關稅，約1200億美元的產品征收7.5%的關稅。⑤See United States Trade Representative, United States and China Reach Phase One Trade Agreement, 12/13/2019, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/december/united-states-and-china-reach, visited on 29 March 2020.總體而言，美國簽署《中美第一階段經貿協議》之目的不是為了降低關稅實現貿易自由化，而是通過美國超強的談判實力單方面解決美國關注（例如貿易赤字、嚴苛的知識產權保護、保留進口關稅等），從名稱到內容均帶有明顯的霸權脅迫和權力導向特征。

三、美貿易政策轉型對國際貿易秩序的影響

（一）國家主權優先的國際經貿規則

側重安全競爭的貿易政策的一個顯著特征是強調國家主權。特朗普上臺后的第一份貿易議程（2017 年）就將“通過貿易政策保護國家主權”列為最優先的事項。①See United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2017, pp.2-3.美國貿易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）履職以后，《2018 年貿易政策議程》開篇就強調維護國家主權、保護國家利益，強調“美國第一”，表示要用貿易政策支持國家安全政策。②See United States Trade Representative, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2018, pp.1-3.在主權優先和國家安全優先的指導思想之下，該議程對國際組織展開了強烈的批判，稱:“國際官僚不合適地為美國人民設定了貿易規則，否定了美國人民在這方面的根本權利……我們的貿易政策將大膽有力地保衛美國國家主權。”③See United States Trade Representative, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2018, pp.3-4.

在傳統上，美國對引用國際貿易協定的安全例外規則來擴大政府權限持有比較平衡和中性的立場，1947 年談判《哈瓦那憲章》和GATT 時就主張，不能禁止純粹基于國家安全而采取的措施，也不能將出于商業目的的措施偽裝成國家安全措施，逃避條約的其他義務，④See Verbatim Report, Thirty-Third Meeting of Commission A, EPCT/A/PV/33, 24 July 1947, pp.20-21 (as Corrected by Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, Corrigendum to Verbatim Report of Thirty-Third Meeting of Commission A, E/PC/T/A/PV/33.Corr.3, pp. 20-21). See also Kenneth J. Vandevelde, The First Bilateral Investment Treaties: U.S. Postwar Friendship, Commerce, and Navigation Treaties 145-154（Oxford University Press 2017）.談判草案中甚至為安全例外增加了非歧視、非恣意和不能偽裝成國際貿易限制措施的前提條件。⑤See Report of the Drafting Committee of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, E/PC/T/34, Article 37, pp.31-32.但是今日，美國已經不再持有類似主張，轉而支持最大靈活性的安全例外規則，在俄羅斯轉運措施世貿爭端案（Russia-Traffic in Transit）中，美國認為國家安全措施屬于政治性事項，完全由各世貿成員自行判斷和決定，WTO 爭端解決機構（所設立的專家組）無權司法審查（non-justiciable）國家安全措施。⑥See United States of America, Letter to Mr. Georges Abi-Saab (Chairperson of the Panel), Russia-Traffic in Transit (DS512), 7 November 2017. Third-Party Oral Statementof the United States of America, Russia-Traffic in Transit (DS512), 25 January 2018.盡管該案專家組最終未支持美國的立場，認為其依據條文的通常含義、締約宗旨和談判史，對依據安全例外規則提起的爭端具有管轄權，⑦See Report of the Panel, Russia-Traffic in Transit (DS512), paras.7.53-7.104.但在實體上，專家組給予各國主權相當程度的尊重，裁定各國可以根據國際關系緊急事務的嚴重程度，自行判斷“實質性安全利益”，各國只需要滿足國際法中的誠信原則（即《維也納條約法公約》第31條和第26條）。①See Report of the Panel, Russia-Traffic in Transit (DS512), paras.7.127-7.138.

值得一提的是，由于國際貿易領域激烈的國家對抗，所產生的主權優先理念在國際投資規則領域有著更強的影響和更清晰的展現。特朗普政府達成的第一個經貿協定（即《美加墨協定》）的投資章節中，美國和加拿大在彼此之間放棄了投資者與國家之間的爭端解決機制（ISDS），僅保留了國家與國家之間的爭端解決機制；②See USMCA, Chapter 14 (Investment) and Chapter 31 (Dispute Settlement).美國和墨西哥之間雖然保留了該機制，但相較于傳統締約實踐，投資者不可再直接提起投資合同和投資授權爭議，所主張違反的義務僅限于征收補償、準入后國民待遇和最惠國待遇（即意味著不包括公平公正待遇、轉移等義務），③See 2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty, Article 24: Submission of a Claim to Arbitration. See also North American Free Trade Agreement, Articles 1116 and 1117.還設置了苛刻條件，要求投資者窮盡東道國國內司法救濟之后，或相關國內司法程序于30 個月內未能完結，才能訴諸投資爭端解決機制。④USMCA, Chapter 14, Annex 14-D，Mexico-United States Investment Disputes, Article 5.這些規定均有力限制了傳統的投資爭端解決機制的管轄權，散發著比較濃烈的“卡爾沃主義”（Calvo Doctrine）⑤See Christoph Schreuer, Calvo’s Grand Childern: The Return of Local Remedies in Investment Arbitration, 1 The Law and Practice of International Courts and Tribunals 1-17(2005). See also James C. Baker & Lois J. Yoder, ICSID and the Calvo Clause: A Hindrance to Foreign Direct Investment in LDCs, 51 Journal on Dispute Resolution 75-95(1989).氣息，表明美國開始向主權優先的國際投資規則進行回歸。事實上，目前聯合國國際貿易法委員會（UNCITRAL）正在進行投資爭端解決機制改革，⑥See Report of the United Nations Commission on International Trade Law, Fiftieth Session, 3-21 July 2017, General Assembly Official Records Seventy-second Session Supplement No.17, para.264.但美國立場保守，不支持歐盟、中國等提出的更加司法化的改革方案（例如設立多邊投資法庭、常設上訴機制等）。⑦美國沒有在UNCITRAL 改革進程中直接提出提案，而是與日本、智利、以色列等國保持一致立場，參見Submission from the Governments of Chile, Israel, Japan, Mexico and Peru, A/CN.9/WG.III/WP.182, 2 October 2019。歐盟和中國的立場，參見Submission from the European Union and Its Member States, A/CN.9/WG.III/WP.159, 24 January 2019; Submission from the Government of China, A/CN.9/WG.III/WP.177, 19 July 2019。美國回歸卡爾沃主義的現象，同時也在其他國家身上得到體現，例如印度、南非均支持在訴諸投資爭端解決機制前增加國內救濟的前提條件。⑧See Model Text for the Indian Bilateral Investment Treaty (2016), Article 15.See also Submission from the Government of South Africa, A/CN.9/WG.III/WP.176, 17 July 2019.

（二）多邊貿易體系面臨“去法治化”進程

在GATT 早期階段，成員方采取了極為務實的態度推進貿易自由化，并沒有設想達成一個法治化的國際經貿治理體系，甚至GATT 連續兩任總干事均擔憂法治化不符合國際現實，而是主張通過締約方之間的寬容實現逐步發展。①See Gardner Patterson & Eliza Patterson, The Road from GATT to WTO, 3 Minnesota Journal of International Law 36-37 (1994).而且如前所述，現行國際貿易體系根植于自由主義，能夠促使自由貿易和全球產業分工，也會導致美國對其他國家的依賴，所以在相當一部分美國政治人物眼里，世貿組織不能適應美國安全競爭的需要。②See Cathleen D. Cimino-Isaacs, The World Trade Organization (WTO): U.S. Participation at Risk? CRS Insight (IN10945), 31 July 2018. 新聞媒體也多次報道：美國政府（包括特朗普）認為讓中國加入世貿組織是個錯誤，或表示希望退出世貿組織。See Tae Kim, Trump Reportedly Wants the US to Withdraw from World Trade Organization, CNBC, 29 June 2018. Christine Wang, Trump Threatens to Withdraw from World Trade Organization, CNBC, 30 August 2018. U.S. Statement at the Trade Policy Review of the People’s Republic of China, WT/TPR/M/375, 21 November 2018, para.4.108.作為直接結果，也是不得不承認的事實是，在中美經貿摩擦過程中，美國沒有理會WTO 規則，WTO 爭端解決機制和國際貿易法是失效的。作為遭受貿易戰的中國，也沒有真正訴諸WTO 爭端解決機制來解決關注——盡管中國三次將美國關稅措施訴諸WTO 爭端解決機制，但只是一起推進了專家組設立程序（DS543）。③See Request for Consultations by China, United States - Tariff Measures on Certain Goods from China, WT/DS543/1, 4 April 2018. Request for Consultations by China,United States - Tariff Measures on Certain Goods from China II, WT/DS565/1, 23 August 2018. Request for Consultations by China, United States - Tariff Measures on Certain Goods from China III, WT/DS587/1, 2 September 2019.

美國貿易政策變化對國際法治的另一個明顯沖擊是阻擋WTO爭端解決機構啟動上訴機構成員遴選，實質上癱瘓上訴機構。美國對上訴機構的不滿由來已久，但縱觀其造成上訴機構危機的全流程，其立場是逐步從“嚴苛執法者”的角色演變為“破壞者”的角色，其演變的時間線與美國家安全戰略和貿易政策轉型完全契合。2016 年末，考慮到墨西哥籍上訴機構成員拉米雷斯·赫爾南德斯（Ramírez Hernández）將于2017 年6 月30 日離任，比利時籍上訴機構成員范登博斯（Van den Bossche）將于2017 年12 月11 日離任，盡管后者距離任時間還有近1 年，歐盟為了增加歐盟成員國候選人的勝選機會，希望于2017 年初同時啟動上述兩位繼任者的遴選程序，WTO爭端解決機構遂建議同時啟動兩個席位的遴選程序。④See Minutes of DSB Meeting Held on 16 December 2016, WT/DSB/M/390, 7 February 2017, p.9.但此操作方式遭到美國的反對，美國同意啟動拉米雷斯席位的遴選，反對啟動范登博斯席位的遴選，但歐盟不同意僅啟動一個席位的遴選程序，隨即陷入僵局。⑤See Minutes of DSB Meeting Held on 20 February 2017, WT/DSB/M/392, 5 April 2017, p.16. Minutes of DSB Meeting Held on 22 May 2017, WT/DSB/M/397, 18 August 2017, pp.24-25.同年8 月1 日，韓國籍上訴機構成員金炫宗（Hyun Chong Kim）上任不到一年就提出辭職，8月4日被韓國文在寅政府任命為韓貿易部長。①See Resignation of Appellate Body Member, Communication from the Appellate Body, WT/DSB/73, 2 August 2017.此做法的直接后果是金炫宗在審案件（DS442）的三名裁判者中只有一人是現任上訴機構成員，另外兩人都是離任人員，②See Report of the Appellate Body, European Union—Anti-Dumping Measures on Imports of Certain Fatty Alcohols from Indonesia, WT/DS442/AB/R, 5 September 2017. 審理案件的三位上訴機構成員是金炫宗、拉米雷斯和趙宏，發布裁決的時候，僅有趙宏為在職上訴機構成員。正常來說（如不考慮離職去向），離職的上訴機構成員繼續審理完畢在手案件的做法，是符合上訴機構成員離任過渡規則的，但在DS442 案件中出現了罕見的不合理之處。相關過渡規則，參見Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/W/6, 16 August 2010, paragraph 15。而且其中一名離任人員在審案期間被任命為某個WTO成員的貿易部長，涉嫌違反《爭端解決諒解》關于上訴機構成員獨立性的要求（第17.3 條），美國隨即對此情況和做法表示嚴重關切，要求首先解決體系性問題，再啟動上訴機構成員遴選。③See Minutes of DSB Meeting Held on 31 August 2017, WT/DSB/M/400, 31 October 2017, pp.8-9.

2018 年6 月后，美國立場發生轉變，不再局限于對上述遴選程序爭議或體系性問題表示關注，而是產生了徹底癱瘓上訴機構的想法，開始猛烈批評上訴機構越權，批評上訴機構不遵守WTO 規則，減損了WTO 成員的權利，并增加了新義務。④具體而言，美國認為上訴機構在六個方面存在問題：（1）未征求當事方意見突破條約規定的90 日審理時限。（2）突破條約要求，審理事實。（3）確立先例。（4）發表與裁決無關的觀點。（5）上訴機構成員離任之后繼續審結在手案件。（6）未遵守締約方意圖，增減WTO 成員的權利和義務。這些批評大多比較主觀，其他多數WTO 成員并不同意美國的批評。See Minutes of DSB Meeting Held in the Centre William Rappard on 22 June 2018, 20 July 2018, 27 August 2018, 26 September 2018, 29 October 2018, 21 November 2018, and 18 December 2018. See also Ambassador Robert E. Lighthizer, Office of the United States Trade Representative, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, February 2020.盡管其他WTO 成員表達了希望建設性解決美方關注的意向，⑤See Communication from Australia, Singapore and Costa Rica to the General Council, Adjudicative Bodies: Adding to or Diminishing Rights or Obligations under the WTO Agreement, WT/GC/W/754/Rev.1, 10 December 2018. Communication from Canada,Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper, JOB/GC/201, 24 September 2018. Communication from the European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica and Montenegro to the General Council, WT/GC/W/752/Rev.2, 11 December 2018.但美方執意認為上訴機構已經不適合作為裁決機構審理案件，不再與各國討論解決方案，阻攔上訴機構成員遴選程序，也不同意繼續向上訴機構撥付預算，上訴機構秘書處人員被分配到其他部門。①See WTO Committee on Budget, Finance and Administration, Report of the Meeting Held on 9 March 2020, WT/BFA/185, 27 March 2020.正是由于美國的強力阻撓，世貿組織上訴機構已經于2019 年12 月11 日癱瘓，失去受理新上訴案件的功能。②See WTO General Council, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on 9-10 December 2019,WT/GC/M/181, 24 February 2020, paras.5.1-5.202. 經過漫長的討論和協調，WTO 成員未能達成任何決定，未能啟動新上訴機構成員的遴選程序，總理事會主席僅記錄了各方觀點。美國此舉實際上將WTO爭端解決機制倒推回GATT 時代的爭端解決，爭端當事方可以通過訴諸“不可能實現的上訴”，將專家組報告擱置，變為事實上無法被爭端解決機構通過的報告，從而實質上改寫“反向一致”的裁決報告通過程序，③Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Article 16.4.進而不產生任何法律效力。部分悲觀的觀點認為此現象標志了國際貿易關系法治時代的結束，回歸了“以牙還牙”的權力導向型體系。④See Gregory Shaffer, A Tragedy in the Making? The Decline of Law and the Return of Power in International Trade Relations, 44 The Yale Journal of International Law（Online）1-17 (2019).

值得留意的是，多邊貿易體系的“去法治化”進程存在較大的不確定性。盡管歐盟、中國等多數WTO 成員仍然支持恢復WTO 爭端解決機制的正常運轉，但部分成員已經提出要反思上訴機構的“司法激進”（judicial activism），建議討論禁止上訴機構作出不必要的法律分析、限制上訴機構對國內法含義作出認定等改革意見，試圖迎合美國的需要。⑤See Communication from Honduras, Fostering a Discussion on the Functioning of the Appellate Body Addressing the Issue of Alleged Judicial Activism by the Appellate Body, WT/GC/W/760, 29 January 2019.在上訴機構危機中，美國至今未提出書面建議，但在以往的WTO 爭端解決規則審議談判中主張加強“WTO 成員控制爭端解決”（并獲得智利的支持），提出爭端當事方可以基于合意刪除專家組或上訴機構的部分裁決內容或只通過部分裁決結果，⑥See Communication from Chile and the United States, Flexibility and Member Control: Revised Textual Proposal by Chile and the United States, TN/DS/W/89, 31 May 2007.同時還提出就條約解釋制定指導意見、限制使用國際公法等建議。⑦See Communication from the United States, Further Contribution of the United States on Improving Flexibility and Member Control in WTO Dispute Settlement, TN/DS/W/82, 24 October 2005, and the Addendum, TN/DS/W/82/Add.1, 25 October 2005, and TN/DS/W/82/Add.2, 17 March 2006.盡管美國目前對WTO改革方案的最終意見（包括針對上訴機構的立場）尚未完全定型，⑧See Cathleen D. Cimino-Isaacs, Rachel F. Fefer & Ian F. Fergusson, World Trade Organization: Overview and Future Direction, Congressional Research Service,R45417, 15 February 2019.但如果將來回歸WTO爭端解決上訴機制，不排除會再次提出上述改革方案的可能性，甚至可能出現部分WTO成員遷就美國、在一定程度上犧牲WTO爭端解決機構獨立性的局面。

（三）貿易協定成為安全競爭的工具

中美經貿摩擦表明，兩國間政治關系的狀態決定了貿易關系，①This opinion is shared by some practitioners, see Uri Dadush, Some Thoughts on the Uncertain Relationship between Peace and Trade, 37 Studies in Transnational Legal Policy 37, 18-22 (2005).也表明國際貿易法領域傳統流行的“貿易保證和平”之理論已經被現實擊碎了。如果傳統理論能夠成立，為了加強國家安全，美國則應該按照中國所反復呼吁的那樣，深化雙邊關系，促進自由貿易，將經貿合作視為雙邊關系的“壓艙石”和“推進器”。②中國政府長期持此類觀點，參見中華人民共和國國務院新聞辦公室《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》（2018年9月24日）、《關于中美經貿磋商的中方立場》（2019年6月2日）。但美國的做法恰恰相反，如前文所提及，貿易和全球產業鏈非但沒有讓美國感到國家安全，貿易帶來的制造業分工或轉移反而成為影響國家安全的威脅。所以對美國而言，一個自然的結果就是其貿易政策必須服務于安全競爭環境下的國家戰略，如果國家安全競爭需要提高關稅（違反現行國際規則）、留住或恢復制造業（減少進口）、限制技術出口（出口管制）、維護國家主權（去法治化），那么貿易政策（包括國際貿易協定），就應該努力實現這些目標。

2018 年2 月5 日，WTO 美國籍副總干事艾倫·沃爾夫（Alan Wm. Wolff，曾常年任職于美貿易代表辦公室）在美利堅大學演講，表示美國20 世紀以來就將貿易政策視為外交工具，尤其是冷戰期間被貼上貿易自由化標簽的貿易擴張法案或允許歐洲經濟共同體（EEC）的出現（該經濟共同體對美國貿易產生歧視性效果，不符合美國自身經濟利益），都是為了防范共產主義擴張的需要，GATT 是西方國家聯合起來限制與共產主義國家進行貿易的外交政策工具。③See Alan Wm. Wolff, Paradigm Lost? US Trade Policy as an Instrument of Foreign Policy, American University, Washington DC, 5 February 2018, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/ddgra_09feb18_e.htm, visited on 2 April 2020.艾倫表示，“為服務外交目標，美國不只是可以開放市場，也可以在需要的時候，將貿易變為武器（weaponizing trade），實施制裁”。④See Alan Wm. Wolff, Paradigm Lost? US Trade Policy as an Instrument of Foreign Policy, American University, Washington DC, 5 February 2018, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/ddgra_09feb18_e.htm, visited on 2 April 2020.

部分學者將政治工具化的國際經貿規則稱為“地緣經濟秩序”（geoeconomic order），認為此類規則體系中，資本代替了火藥，民用創新代替了軍事技術發展，市場穿透代替了軍事要塞和基地，是一種斗爭和商業的混合型規則體系。⑤See Edward Luttwak, From Geopolitics to Geo-Economics: Logic of Conflict,Grammar of Commerce, 20 The National Interest 17-19 (1990).對霸權國家而言，沒有感受到安全競爭威脅的時候，就可以支持自由貿易，追求絕對的經濟收益，暫時忽視經濟力量的相對變化，但如果感受到戰略對手的安全競爭壓力，則會轉變態度，更加注重相對變化的戰略能力，從而采取保護主義的經貿政策。①See Anthea Roberts, Henrique Choer Moraes & Victor Ferguson, Toward a Geoeconomic Order in International Trade and Investment, 22 Journal of International Economic Law 655-676 (2019).此類觀點部分解釋了貿易政策政治工具化的內在原因（國家安全的需要），但無意中將自由貿易（手段）和安全競爭（背景與目的）對立起來。事實上，即便在安全競爭狀態下，只要自由貿易政策（包括歧視性自由貿易政策）符合國家安全需要，國家也完全有可能采取自由貿易政策，例如前文所提及的美國在“二戰”期間試圖以自由貿易安排替代英聯邦優惠體系，以及奧巴馬政府推進的意在制衡中國的《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》。

（四）多邊層面出現更多對抗性議題

由于貿易政策必須符合國家安全戰略，處于安全競爭的國家往往容易放大國家戰略安全的顧慮和需要，暫時忽略具體和直接的經濟利益，從而在國際經貿協定談判中推動一些帶有安全競爭色彩的議題。這在美國目前的多邊談判議題中已經有所體現。2018 年7 月，美國向世貿組織總理事會提交書面文件，指責中國的經濟體制為“貿易擾亂型經濟模式（trade-disruptive economic model）”。②Communication from the United States, China’s Trade-Disruptive Economic Model, WTO General Council Meeting 26-27 July 2018, WT/GC/W/745, 16 July 2018.2020年2 月，美國向世貿組織總理事會提交提案，要求通過關于“市場導向條件對世界貿易體系的重要性”的決議（未通過）。③See Communication from the United States, The Importance of Market-Oriented Conditions to the World Trading System - Draft General Council Decision, WT/GC/W/796,20 February 2020.盡管中美關于非市場經濟地位的爭議由來已久，且國際經貿領域中的非市場經濟概念和規則起源于冷戰，④Francis Snyder ,The Origins of the“Nonmarket Economy”: Ideas, Pluralism and Power in EC Anti-dumping Law about China, 7 European Law Journal 369-424 (2001).中美之間的以往爭議主要集中在貿易救濟領域，美國利用中國社會和經濟中的特殊制度，將中國經濟從整體上認定為非市場經濟體，從而采取外部基準計算反傾銷稅并同時征收反補貼稅。See also Third Party Submission of The United States of America, European Union-Measures related to Price Comparison Methodologies (DS516), 21 November 2017.但這些文件在世貿組織歷史上仍然非常罕見。

在美國參與或締結的最新經貿協定中，增加了很多新規則，涉及勞工結社自由和有效承認集體談判權利、國有企業承擔國家責任（即實質上改變了習慣國際法，國家需要確保從事商業活動的國有企業承擔非歧視、防止補貼造成不利影響等條約義務）、數字貿易中的數據自由流動、允許用戶自由接入和使用互聯網、禁止要求本地化存儲、禁止強制披露源代碼等。①See USMCA, Article 19.10, 19.11, 19.12 and 19.16; Article 22.4, 22.6, 22.7 and 22.8; Article 23.3.盡管不排除我國可以通過改革接受其中部分規則的可能性，但上述多數規則有的觸及我國社會和經濟制度的根本安排，有的不符合我國關于國有企業的改革方向，有的不完全符合我國關于網絡的監管需要。②美國所主張的限制措施主要集中于《中華人民共和國網絡安全法》有關規定及相關措施。See United States Trade Representative, 2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance, March 2020, p.34.

（五）雙邊、諸邊和區域化趨勢及排他性規則

由于以世貿組織多哈回合為代表的多邊經貿規則談判長期陷入困境，相對更容易締結的雙邊、諸邊和區域貿易協定（有時亦被稱為優惠貿易協定，PTA）已經在各成員之間廣泛流行，③See WTO, World Trade Report, The WTO and Preferential Trade Agreements:From Co-existence to Coherence (2011). 根據WTO 的區域貿易協定數據庫，目前各成員通報的正在實施的區域貿易協定共有303 個，http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx, 2020年4月15日訪問。也被寄予期望，被認為是能夠包容多樣性的國際經貿協定談判方向。④See Bernard M. Hoekman & Petros C. Mavroidis, Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System, 14 World Trade Review 101-116 (2015). Lo,Chang-fa, A Milder but Effective WTO Reform - Possible Plurilateral FTAs and Plurilateral DSU within the WTO, 14 Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy 331-358 (2019).在中美安全競爭的背景下，世界主要國家轉向雙邊、諸邊和區域性經貿安排的進程有可能更為急速。美國當前對國家安全和主權高度關注，必然的一個合理需求就是減少對中國產業鏈的依賴，⑤See Tara Beeny, Supply Chain Vulnerabilities from China in U.S. Federal Information and Communications Technology, Prepared for The U.S.-China Economic and Security Review Commission, April 2018.其政策效果既可以是貿易保護色彩更加濃厚，也可以是利用盟國（日本、韓國，甚至包括印度）產業鏈，制約中國經濟和科技的快速崛起。⑥See White House, Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy toward China before the Hudson Institute, 4 October 2018.加之，基于美國對自身當前實力的判斷，認為雙邊更能夠發揮其影響力，⑦See White House, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.使得美國難以在多邊框架下與包括中國在內的其他國家進行合作；只要美國不走出對中國的安全焦慮，多邊框架下的各國合作將會舉步維艱，一個自然的結果就是美國主動、中國被動地走向雙邊、諸邊或區域的國際貿易安排。①《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》附件4 規定了世貿組織項下的諸邊協定，《關稅與貿易總協定》第24 條和《服務貿易總協定》第5 條規定了世貿組織項下的區域貿易安排。盡管如此，國際貿易規則中不存在關于“諸邊性”和“區域性”的統一定義，我國政府在國際經貿領域的涉外工作中，通常將與聯合國、世貿組織、二十國集團等國際合作機制稱為多邊，將缺乏大經濟體（尤其是缺乏美國、歐盟、中國等）參與的經貿機制稱為區域性或諸邊機制。

美國的雙邊和區域性國際貿易安排啟動于20 世紀80 年代，其中多數協定同時兼顧外交政策和經濟效率的考慮（例如美國與美洲國家、以色列和韓國簽署的自由貿易協定）。②See Brock R. Williams, Bilateral and Regional Trade Agreements: Issues for Congress, Congressional Research Service, 7-5700, R45198, 17 May 2018, pp.13-16.如前所述，相比較多邊而言，奧巴馬政府轉向諸邊或區域性貿易安排的趨勢已經十分明顯，伴隨著“亞太再平衡”戰略，美國意圖通過與亞太地區11 個國家締結《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》來制衡中國崛起。特朗普上臺以后，盡管出于減少貿易赤字、恢復國內制造業的需要退出了TPP協定，但此項決定在美國國內引起很大爭議，無論是戰略界還是經濟界，均有強烈意見認為美國應當重返該協定。③See Bonnie S. Glaser, Statement before the Senate Small Business and Entrepreneurship Committee, Made in China 2025 and the Future of American Industry, China Power Project Center for Strategic and International Studies, 27 February 2019. See also James K. Jackson, U.S. Trade with Free Trade Agreement (FTA) Partners, Congressional Research Service, 7-5700, R44044, 24 April 2018.此外，特朗普政府的2020 年貿易政策議程已經表明其將走向雙邊經貿合作，將與英國、肯尼亞、歐盟和日本分別談判締結雙邊經貿協定。④See Office of the United States Trade Representative, The President’s 2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, February 2020, pp.16-17.值得注意的是，美國最新參與的區域協定還體現出強烈的歧視性和排他性特征。特朗普政府決定區分志同道合的國家與其他國家，⑤See White House, National Security of the United States, February 2017,pp.17-19.其最新締結的《美加墨協定》不僅如前所述提高了能夠享受關稅優惠的累積原產地規則，還引入了“毒丸”（poison pill）條款，即規定如果某締約方與非市場經濟國家啟動談判或簽署自由貿易協定，需要滿足通報、預先向其他締約方提供協定文本，并允許其他締約方終止或通過雙邊協議替代《美加墨協定》。⑥See USMCA, Article 32.10.此外，據筆者了解，美國在2018 年至2019 年前后至少向其兩個自由貿易協定伙伴國（加拿大和巴拿馬）施壓，要求其不得與中國簽訂自由貿易協定。

與美國類似，中國在同一時期也加快所參與的自由貿易協定談判進程。2019年11 月4 日，中國參與的《區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）》談判中，15 個成員國已經結束了全部20 個章節的文本談判以及實質上所有的市場準入問題談判，啟動了法律文本審核工作，擬于2020 年簽署協定。①參見《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）第三次領導人會議聯合聲明，http://fta.mofcom.gov.cn/article/rcep/rcepnews/201911/41745_1.html，2020年4月15日訪問。15個成員國是東南亞國家聯盟成員國和澳大利亞、中國、日本、韓國、新西蘭。談判參與方印度由于談判未能解決其關注，不再尋求簽署該協定。2019 年《政府工作報告》明確提出要“加快構建高標準自貿區網絡，推進區域全面經濟伙伴關系協定、中日韓自貿區、中歐投資協定談判”。此外，關于中國提出的“一帶一路”倡議，2019 年《政府工作報告》提出要“遵循市場原則和國際通行規則，發揮企業主體作用，推動基礎設施互聯互通，加強國際產能合作，拓展第三方市場合作”，盡管《政府工作報告》尚未明確提出制定新的國際經貿規則，但考慮到有限的參與方，“一帶一路”倡議也屬于區域或諸邊性質的國際合作機制，且被國外部分專家解讀為具有戰略意義。②See Andrew Scobell & Bonny Lin et al., At the Dawn of Belt and Road: China in the Developing World（The RAND Corporation 2018）.

中美之外的其他國家不必然具有大國之間安全競爭的壓力感，有可能仍然期待加強多邊貿易體制，但也不會完全排斥雙邊、區域和諸邊化趨勢。以歐盟為例，他們將特朗普政府的貿易政策更多視為相對和緩的經濟民族主義政策或重商主義政策，在國際貿易中追求零和博弈，所以只要美國提出的方案不是顯失公平，他們就不會排斥與美國的合作。③See Rem Korteweg, Unfreezing TTIP: Why a Transatlantic Trade Pact Still Makes Strategic Sense, Centre for European Reform, May 2017.同樣，只要符合歐盟的利益，他們也不會介意與中國進行合作。2020 年4 月30 日，為了恢復WTO 爭端解決機制上訴功能，歐盟、中國等19 個WTO 成員正式決定在WTO 建立“多方臨時上訴仲裁安排”，該臨時安排本質上是一個多邊框架下、WTO 成員自愿參與的諸邊機制，回避了美國的阻撓，利用WTO《關于爭端解決規則與程序的諒解》第25 條規定的仲裁程序，代替癱瘓的上訴機構，審理各參加方提起上訴的爭端。④See Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes, JOB/DSB/1/Add.12, 30 April 2020.參見《中國與歐盟等世貿組織成員決定建立多方臨時上訴仲裁安排》,http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/202003/20200302949253.shtml，2020年4月15日訪問。

四、啟示與結語

國際貿易規則的構建不是取決于人們對自由貿易和國際法治的美好愿望，而是取決于國家意愿。由于各國處于無政府的國際結構，因此各國的首要需求是通過實力（經濟實力是其中的重要組成部分）尋求最大的安全感。國家在塑造國際貿易規則時，只有感受到安全時（至少是締約伙伴之間不存在安全競爭），才會不懼怕對外國產業的依存，才會鼓勵形成全球產業鏈，并讓渡主權，推動法治化的國際貿易治理模式。回顧GATT 談判史及WTO 成立的歷史背景，美國在其盟國體系內推行自由貿易規則體系，其基礎仍然是對國家安全的需要（對抗蘇聯）或對國家安全的自信（蘇聯解體以后美國自由主義的極度擴張）。

但2008 年金融危機以后，中美之間經濟實力的相對變化使美國產生了國家安全焦慮，認為自由貿易帶來的制造業分工或轉移影響了其國家安全，從而需要改變其冷戰結束以后實施的自由主義外交政策，轉而采取現實主義外交政策。該轉型直接影響到經貿領域，美國從傳統的自由貿易和公平貿易雙要素博弈的范式，逐步轉變為自由貿易、公平貿易和安全競爭三要素混合的范式，并推動主權優先、減少對全球產業鏈依賴的貿易政策議程。美國的外交政策和貿易政策的轉向是清晰可見的，從小布什政府晚期開始對中國嚴格執法，到奧巴馬政府時期開始將地緣政治考慮與貿易政策相結合，拉攏盟友實施“亞太再平衡”戰略，再到今日特朗普政府將中國視為修正主義國家，發起貿易戰，推動貿易脫鉤，盡管不同總統領導下的美國政府采取的貿易措施存在不同，但總體趨勢是變得更加嚴厲、更加將貿易政策作為安全競爭的工具。

美國作為當前全球最有實力的國家，其貿易政策轉向對現行國際貿易秩序產生了有力沖擊。在安全競爭背景下，中美作為世界上最大的兩個貿易國家，彼此之間缺乏信任，美國在多邊經貿談判中增加了很多敏感的非貿易因素，政治和意識形態斗爭的趨勢愈發明顯，多邊經貿規則談判難以取得顯著進展。再加上美國認為，適用于盟國和非安全競爭國之間的國際經貿規則（以GATT 和WTO 規則為代表），已經不能適應當前國際格局和形勢的變化，從而逐步走向雙邊經貿安排和盟國體系。中國的被動應對也指向了雙邊、諸邊和區域性質的國際經貿關系。與此同時，美國主導的最新國際貿易規則或實踐（《美加墨協定》《中美第一階段經貿協議》和WTO上訴機構的癱瘓等），均已顯示出國家主權優先、去法治化、將貿易協定作為安全競爭的政策工具特征，全球貿易秩序正在逐步回歸權力導向型體系。