論全球金融治理規則的實施及其價值嬗變

王建雄

一、國際金融法上的“實施”

全球金融危機和大大小小的區域性金融危機暴露出現有國際金融管理機制的深層缺陷，過去那種從少數國家或少數集團視角出發倡導的二元分層治理結構，已經不能為國際社會提供有效的公共產品。根據卡爾·波蘭尼的說法，“國際金融是人類歷史上所曾產生過的最復雜制度之一的核心，它不是作為和平工具而設計出來的，它的目的是圖利”。①參見[匈牙利]卡爾·波蘭尼：《巨變:當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，社會科學文獻出版社2013年版，第63頁。因此，“國際金融必須巧妙應付各個大小強權互相沖突的野心與陰謀”，①參見[匈牙利]卡爾·波蘭尼：《巨變:當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，社會科學文獻出版社2013年版，第66頁。國際金融規則理所當然成為“精心安排的強權之間的妥協”。②參見[匈牙利]卡爾·波蘭尼：《巨變:當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，社會科學文獻出版社2013年版，第69頁。但是，這種基于少數國家利益甚至政黨利益而達成的妥協，已經不能為國際社會提供達到共同認識所需要的依據，舊有規則的缺陷不可避免地外溢到整個國際社會，③See Abraham Newman & Elliot Posner,Transnational Feedback, Soft Law, and Preferences in Global Financial Regulation, 23 Review of International Political Economy 123-152 (2016).從而導致新的沖突和危機。④See Stanley Hoffmann, Clash of Globalizations, 81 Foreign Affairs 111 (2002).以至于“在國聯癱瘓和‘二戰’爆發之后，國際上的法學家和一般學者都感到幻想破滅，他們強烈反對以法律秩序的方法來控制國際體系，他們不再指望以國家共同體的形式來建立國際關系，而是傾心于一種以各國的相對權力來決定國際關系的無政府體制”。⑤[澳]約翰·W.伯頓：《全球沖突：國際危機的國內根源》，馬學印、譚朝潔譯，中國人民公安大學出版社1991年版，第2頁。

但從總體人類歷史發展經驗來看，無論是否自愿，人類都不可避免地生活在一定的秩序中，與人治或烏托邦空想或國際均勢理念相比較，法治秩序仍然是相對客觀與穩定的治理結構，“一個由法律奠基的穩定的國際社會秩序，也是符合絕大多數人愿望的世界未來的發展前景”。⑥何志鵬：《國際法治論》，北京大學出版社2016年版，第150頁。因而，國際社會需要規范、指引和約束國家行為，重新界定國家利益，以平等對話、協商合作、共同負責為途徑構建新的全球金融治理體系，該體系應該著眼于解決舊有二元治理模式的弊端，并創設相應的全球金融治理規則。

值得思考的是，即使有了一定數量的全球金融治理規則，對于其如何實施，國際經濟法理論也是關注較少。如果去回顧，會發現整個國際法理論對國際法的實施也是語焉不詳，因為“與國內法相比，國際法缺乏強制執行力，如何促使國家遵守國際法便成為國際關系中最為復雜的問題之一”。⑦Markus Burgstaller, Amenities and Pitfalls of a Reputational Theory of Compliance with International Law, 76 Nordic Journal of International Law 40 (2007).在國際法的語境中，對于國際法的實施，通常用“遵守”（compliance）和“執行”（enforcement）來表達，但兩者的區分并不明顯。在主要研究國際法問題的外文著作中，根據多倫多大學猶塔·布朗妮教授的研究，部分學者使用“遵守”一詞，部分學者使用“執行”一詞，部分學者兩者都用，還有一部分學者兩者都不用。⑧See Jutta Brunnée, Enforcement Mechanisms in International Law and International Environmental Law, in U. Beyerlin et al. (eds.), Ensuring Compliance with Multilateral Environmental Agreements: A Dialogue between Practitioners and Academia 1-24 (Brill Nijhoff 2006).而在中文版本的國際法研究著作中，對“國際法的實施”的用語也是比較混亂，大致可以歸納為三類：第一類使用“遵守”，①參見王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社1995 年版，第427 頁；邵津主編：《國際法》，北京大學出版社2014年版，第413頁；陳安主編：《國際經濟法學》，北京大學出版社2011年版，第153頁。另外，部分中文譯著在翻譯中，也使用“遵守”一詞，例如[德]沃爾夫剛·格拉夫·魏智通：《國際法》，吳越、毛曉飛譯，法律出版社2002年版，第41頁。主要是在條約及其相關的語境下出現，典型的例子就是“條約的遵守”，但是關于條約在締約國國內的實施，也會使用“履行”或“執行”兩個詞匯；②參見邵津主編：《國際法》，北京大學出版社2014年版，第417頁。第二類使用“執行”，③參見韓德培主編：《國際私法問題專論》，武漢大學出版社2004 年版，第386 頁；李雙元、蔣新苗主編：《國際產品責任法》，湖南科學技術出版社1999 年版，第63 頁；程曉霞、余敏才：《國際法》，中國人民大學出版社2005 年版，第318 頁；趙秀文：《國際商事仲裁及其適用法律研究》，北京大學出版社2002 年版，第224 頁。另外，部分中文譯著在翻譯中，也頻繁使用“執行”一詞，例如[英]伊恩·布朗利：《國際公法原理》，曾令良、余敏友等譯，法律出版社2007年版，第215、335、368 頁；[日]森下忠：《國際刑法入門》，阮齊林譯，中國人民公安大學出版社2004年版，第125、164、214、243、244、247頁。主要是在涉及國際條約義務或外國法院、仲裁庭的裁判承認問題中，典型的例子就是“域外強制執行”；第三類就是混用，有的地方用“遵守”，有的地方用“執行”，還有的地方用“適用”，④參見姚梅鎮主編：《國際經濟法概論》，武漢大學出版社1999年版，第25頁。并沒有呈現出明顯的規律性。

根據《布萊克法律辭典》的解釋，“執行”是指“強制遵守法律的行為”⑤“The Act of Compelling Compliance with a Law”, See Black’s Law Dictionary 569 (2004) .或者“法律、命令等的實施、強制執法，慣用詞匯是enforcement power，即執行權”⑥參見《元照英美法詞典》，北京大學出版社2017年版，第472頁。，強調實施法律的動力來自于外力；“遵守”是指依照、順從、服從、遵守和履行，⑦參見《英漢法律大詞典》，中國法制出版社2017年版，第200頁。強調實施法律的動力來自于內在。在中文語境中，法的實施包括法律遵守、法律執行和法律適用，法律遵守強調“守法”，法律執行強調“執法”，法律適用強調“司法”。而在國際法中，國際法的實施主要依靠自愿履行和自我救濟，雖然“二戰”后建立的聯合國體系強調集體執法機制，部分限制了自我救濟的范圍，但集體執法機制的救濟性只是在關涉和平與戰爭等重大國際事務時才觸發，在一般的國際交往中，國家仍然主要依靠自我意志履行國際法上的權利和義務，但也受一些外在因素的影響和制約。因而，中文語境中的“執法”“司法”和“守法”等詞匯不能完全表達國際法中的“實施”內涵。所以，本文中的“實施”主要是指英文中的“enforcement”和“compliance”的綜合，如果國家履約動機主要源于自我意志，則是“遵守”；如果履約動機主要源于外在壓力，則是執行。

二、國際金融硬法的實施及其價值嬗變

（一）國際金融硬法的實施機理

現在的全球金融治理規則主要由國際金融硬法和國際金融軟法兩大法群組成，由于軟法和硬法的內容、作用、法源、表現形式等諸多方面存在差異，在全球金融治理規則的實施中，實際上形成不同的動力來源和實施機理。并且，隨著實施主體和實施環境的變化，金融規則的實施價值也會發生變更。

國際金融硬法符合一般國際法的特性，其實施動力源自“約定必須遵守”的國家自愿和國際法強制。一般通過國際法主體間的合意達成相互約束與相互監督的實施體系，該體系可能包括實施的程序事項、實施的具體權利義務、約定機構的監督職責、違反義務的補救措施以及補救失效時的爭端解決方法。與一般國際法的實施形式相同，國際金融硬法的實施主要通過“納入”和“轉化”對實施主體產生國際法效力。當然，也可能通過“借用國內法院”來實施國際法。①“Borrowing the forum of domestic courts”,該提法主要來自Mary Ellen O’Connell教授。Mary Ellen O’Connell教授認為國際法的實施是基于“遵守”（compliance），而不是“執行”（enforcement），因此，反對使用國際執法機制（international enforcement mechanisms）來實施國際環境法，認為應該借用國內法院的資源來實施國際法。但這種“借用國內法院”的做法仍舊是一種納入或轉化的方式，并不能形成獨特的國際法實施分類。See Mary Ellen O’Connell, Enforcement and the Success of International Environmental Law, 3 Global Legal Studies Journal 47-64 (1995).但根據國際金融硬法的具體來源和內容，不同國際金融硬法在具體實施機理方面可能存在一定差異。

1.《國際貨幣基金組織協定》（以下稱《協定》）。《協定》是目前為數不多的國際金融硬法，也是主要的全球性多邊條約，在國際貨幣和金融領域起著基礎性的重要作用，但條約類硬法通常不會制定實施標準。②See Antonio Segura-Serrano, International Economic Law at a Crossroads: Global Governance and Normative Coherence, 27 Leiden Journal of International Law 689 (2014).《協定》的實施主要表現在三個方面：

（1）《協定》規定了成員的實施義務。實施義務主要有兩項：一項是成員國承擔與IMF合作的義務；另一項是成員國之間承擔相互合作的義務。這兩項義務不僅賦予IMF 一定的監督權，還要求成員國之間相互合作，在制定國家金融政策時避免以不正當的手段獲取競爭優勢。

（2）監督與磋商。IMF 對成員國的匯率政策有監督權，如果發現任何可能與《協定》義務不符的行為，IMF 可以要求磋商。磋商一般分為定期磋商、不定期磋商和特殊磋商，包括預先議定磋商和加速磋商制度，主要通過資料交換和實地考察，就相關成員的經濟情勢進行研判，判斷成員是否遵守《協定》義務。

（3）干預。如果經過研判，IMF 執行理事會認為成員國實行的金融政策與其應該履行的《協定》義務不相符，則會對成員國進行干預。干預主要有兩種措施：一是對成員的金融政策發表看法或建議；二是若成員的金融政策需要IMF 的批準，例如其是《協定》第8 條義務國，則IMF 可以不批準。負面評價和不批準決定對成員會有不利影響，如果IMF通過不利決議，決議有法律拘束力，從而迫使成員國遵守約定。

2.WTO 金融服務貿易規則。WTO《服務貿易總協定》及相關金融附件和金融議定書，構成WTO金融服務貿易規則。對于該規則的實施，除了遵循磋商與監督程序之外，在干預方面還需要適用爭端解決程序。因為WTO 金融服務貿易規則將國際貿易法的一般原則與國際金融法的特有原則結合在一起，若成員間產生金融服務貿易糾紛，則應該適用WTO 爭端解決機制。如果成員方不履行爭端解決機構的裁決，當事方可以依法報復。

3.習慣國際法和一般國際法原則。對于習慣國際法和一般國際法原則的實施，一般是揉和在具體的案件中，其實施主要反映在兩個方面：一方面是作為爭議當事國援引的支持或反對相關主張的重要舉證材料；另一方面，如果習慣國際法或一般國際法原則被法庭認可并據此裁判，則會產生國際法強制效力，當事國必須執行。

（二）國際金融硬法實施中面臨的執行障礙及其價值嬗變

國際金融硬法具有法定拘束力，其約定的權利義務關系比較明確，但在具體實施中，因為各種不確定因素的影響，面臨各種執行障礙，導致其制定時的預期價值可能不完全實現。

1.條約的部分修訂或變更會使條約制定時的總體價值發生變更。例如，《協定》第4 條規定了成員國的合作義務，①“Section 1. General obligations of members...each member undertakes to collaborate with the Fund and other members to assure orderly exchange arrangements and to promote a stable system of exchange rates”. See IMF Agreement of the International Monetary Fund，Article IV (1).在平價制度下，成員國的這種合作義務是嚴格的，如果成員國的貨幣發生浮動，就被視為違反條約義務。但平價制度取消后，成員國在匯率選擇上更加自由，IMF的作用卻相對下降，在實踐中很難確定哪些行為違反條約義務。因而，《協定》規定的合作義務及其價值就發生了變更，某種程度上《協定》已經缺乏一般條約所具有的強制性。

2.條約規定義務的模糊性、原則性和例外性，使得國家在執行條約時，可能出現選擇性執行或者不完全執行等執行障礙，進而縮限條約的預期價值。例如，《協定》規定，如果IMF 發現成員國以實現國際收支平衡為目標而調整其金融政策，IMF可以要求磋商；對于成員國而言，磋商是一種法定義務，但如果成員國以相關政策與國際收支平衡無關相抗辯，則IMF 無權要求磋商。又如，《協定》規定成員國之間應該相互合作，他國金融政策若對本國造成不利影響，可以要求磋商，也可以對該金融政策進行評價或提出建議，并采取有效的合作維持金融秩序的相對穩定；但是，成員國并沒有接受他國建議的法定義務，如果選擇不接受，則磋商不能進行。另外，磋商的范圍和合作的范圍不一致。從《協定》的規定來看，合作的范圍更加廣泛，不僅包括磋商的內容，還包括政策協調、聯合行動、協同治理等《協定》之外的內容。對于《協定》之外的合作內容，成員國并沒有法定的遵守義務，其實施完全取決于成員國間是否有共同的意愿和興趣。

3.條約簽訂時未考慮的情勢，可能影響條約的實施效果，進而影響條約的實踐價值。例如，《協定》規定的合作義務，是全體成員國之間的合作、部分成員國之間的合作還是特定會員國之間的合作？因為在不同情形下，實施的內容和成員國承擔的合作義務不同。又如，IMF或成員國在磋商時，判斷某項金融政策是否符合特定國家的標準是什么？因為標準不同，可能決定著成員國是否違反條約義務以及如何執行條約規定。再如，《協定》規定的磋商義務與執行義務是否一致？就常理而言，磋商義務是法定的，但執行義務可能存在兩種情況：一種是在條約的最大范圍內嚴格按照磋商內容進行執行；另一種是在條約的一定范圍內按照磋商內容進行執行。兩種不同情形下的執行將會產生不同的實施效果，當然會產生不同的價值判斷。

4.一般國際法上的執行障礙仍然會困擾國際金融硬法的實施，影響其價值的實現。大國或主要國家是否認真遵守國際法，將決定國際法實施的最終效果或者決定了國際法在何種范圍內有價值。在當前的國際金融體系中，發達國家之間的合作和國際組織能否對發達國家進行有效監督，共同決定了國際金融秩序能否保持穩定。從《協定》實施情況來看，發達國家很少從IMF 籌款，IMF 所設立的磋商和監督義務對發達國家實際產生的拘束力非常有限；與此相反，中小國家由于急需資金，必須嚴格按照規定執行，故《協定》對中小國家的拘束力很強。因此，《協定》的實施效力存在缺陷，可能偏離了條約簽訂時的價值預期。

此外，在執行WTO 金融服務貿易規則或一般國際法原則時，也存在“大小不同”的現實窘境。爭端解決機構或國際法庭作出的裁決，最終仍需回到當事方的自愿實施上。如果不實施，理論上可以采取報復等反制措施，但大國龐大的經濟體量和豐富的制裁手段，都使中小國家無法達到實質有效的實施效果。

三、國際金融軟法的實施分層及其價值嬗變

（一）國際金融軟法的實施動因

與國際金融硬法不同，一般認為國際金融軟法沒有強制執行力,即不屬于狹義上的法律。①參見漆彤：《國際金融軟法的效力與發展趨勢》，《環球法律評論》2012 年第2 期，第156頁。國際金融軟法的實施，主要依靠國家和行為體的自愿遵守，如果國家和行為體不實施國際軟法，國際社會、媒體輿論或行業評估可能對其作負面評價。負面評價能夠給國家或行為體帶來一定的市場壓力或道義負擔，②See Daniel E. Ho., Compliance and International Soft Law: Why Do Countries Implement the Basle Accord? 5 Journal of International Economic Law 647-688 (2002).從而促使其糾正不實施行為。國際金融軟法的實施途徑主要有三種：其一是直接實施：其二是國際金融軟法主要精神被國內法所轉引、借鑒或吸收，從而間接實施；其三是國際金融軟法轉化為國際金融硬法，從而轉化實施。

從一般國際法理論來看，國際金融軟法之所以能夠在國際貨幣與金融領域實施，主要存在以下實施動機：

1.契約精神。實施動機是一種主觀的精神狀態，代表著行為體在行為時所具有的主觀認識。在執行國際金融軟法時，成員方基于簽訂該約定的自愿行為所派生出的自由、平等、守信以及和平救濟的善意，認為協商簽約行為本身就是一種符合自身利益和自然規律的最佳秩序參與。在國際法上，崇尚自然法理論的學者認為人定法之上存在更為高級的自然規則，如果行為體的合意符合自然規則，應該實施。因而，遵守契約和尊重合意本身是自我權利的主動限制，代表了行為體自動將自身行為縮限于國際社會共同利益之中的良好意愿。

2.自利誘因。國家作為國際社會的主要參與者，其本身具有趨利傾向。在國際金融關系博弈中，為了維護自己的國家利益，國家會選擇有利于實現或保護自身利益的政策和規則。政策定向學說、均勢理論和其他現實主義國際法學說認為，是否遵守國際法關鍵在于國家實力和國家需求，這些理論認為國際法是一種可選擇實施的規范，當實施的獲利大于實施的成本、實施帶來的收益或潛在收益有利于本國處理國際關系，就會選擇實施，反之則不會。現實主義所宣稱的這種收益可能是對實施國際法的獎勵（rewards），也可能是對不實施國際法的懲罰，甚至是一種可預期的可逆獎勵。③See Anu Bradford & Omri Ben-Shahar, Efficient Enforcement in International Law, 12 Chicago Journal of International Law 375-431 (2012).因此，這些理論認為對自身有利是國家實施國際金融軟法的主要動機。

3.符合理性期待。國際金融市場存在大量金融風險，不同國家的市場參與者跨境進行投融資買賣時面臨很多不確定性風險，包括規則沖突、選擇性監管、制度不透明、法治不完善等非市場風險。這些風險因素不僅影響金融資源的正常流動和全球金融福利的整體增長，也影響國家和國際社會對金融風險的有效控制。如果國際金融軟法能夠為金融市場提供有效的治理手段和可能的預測方法，將會方便市場參與者搜尋有效信息和作出投資決策。軟法內在的合理性和專業性可能與市場參與者對市場功能的期待理性相吻合，進而引導國家在制定或參與國際規則時關心市場反映出的共同理性需求。按照社會連帶主義法學派的觀點來看，這種“共同理性需求”來自于國際社會的相互連帶關系，因此，符合國際社會的群體理性期待，具有相應的約束效果。

（二）國際金融軟法的實施分層

對國際金融軟法的實施沒有統一的認識，一般把履行沒有強制約束力、但能夠調整國際金融關系規范的行為全部納入國際金融軟法實施的范疇。從形式上來看，國際金融軟法的實施也是遵循一般國際法的實施特點，即直接實施、納入和轉化，但認真審視現有國際金融軟法規則，會發現規則之間還是存在實施路徑和實施效力上的差異。

1.G20峰會相關決定的實施——第一層次的實施

G20 峰會是國際社會對傳統G7 治理機制存在缺陷的反思產物，是當下全球金融治理的核心機制。G20 峰會的決定代表著國際社會中最強大的20 個經濟體的共同國家意志，因而，其承擔的功能定位類似于“立法”。G20 峰會決定的執行是整個國際金融軟法實施的核心和驅動源，在實施效力上處于第一層次。在國際實踐中，對G20峰會決定的實施主要分為四種路徑：

（1）G20 集團中的20 個國家自動執行。因為國家首腦在國內政治中具有重要影響力，20個國家會在國內盡最大可能落實峰會達成的共識。

（2）金融穩定理事會（Financial Stability Board，FSB）的協調和監督實施。FSB的設計功能就是協調和監督各國監管機構之間的合作，在當前的國際金融治理結構中，FSB 負責監督G20峰會決定的執行和落實，在軟法實施中起到“上下轉承”的作用。

（3）專業機構或組織的具體轉化實施。根據峰會決定和FSB 的協調，專業機構制定具體的實施規則和方案，以供國際社會參考或適用。

（4）其他國家或國際組織的跟隨實施。雖然有些國家和國際組織未能參與G20 峰會，但因為G20 國家在國際社會的強大影響力，可能代表著國際金融市場與全球金融治理的發展方向和未來趨勢，未參會國家和國際組織也可能會跟隨潮流，在國內或相關的領域進行相應的改變和調整。

2.FSB的實施——第二層次的實施

FSB 的前身是FSF，其承襲了FSF 的主要職能，即評估影響國際金融體系的脆弱性因素、辨別和監督解決這些問題的行動以及加強監管機構的合作和信息交流。①參見韓龍：《國際金融法》，法律出版社2007年版，第560-561頁。在國際金融軟法的實施中，FSB起到“上下轉承”的協調和監督實施功能，屬于第二層次的實施。FSB的實施主要分為四個方面：

（1）匯編國際金融標準。FSB根據峰會的倡議或遠景，為解決監管標準混亂繁雜、難以執行的困難，負責匯編比較統一的全球金融監管標準手冊。②See George Alexander Walker, International Banking Regulation: Law, Police and Practice 331 (Springer 2001).其制定了眾多的實施標準和主要實施原則，為專業機構制定詳細的監管細則提供了重要指引。

（2）發布專業性報告。FSB還針對影響國際金融體系脆弱性的風險因素發布了相關的專業報告，如《當前和近期有關穩健金融體系的工作報告》《解決金融系統順周期性報告》等，為專業機構和市場參與者的實際履行提供了重要幫助。

（3）監督各國的實施情況。根據FSB 發布的《加強遵守國際準則框架》和《促進全球遵守國際合作和信息交換標準》，FSB的監督實施措施主要包括：要求成員國承諾執行國際金融標準；接受IMF或WB的FSAP評估；舉行專題評估和國別評估；對不合作地區的區分識別和督促等。

（4）區域協調。FSB根據《金融穩定理事會憲章》③Charter of the Financial Stability Board.設置了六個區域協調小組，分別為美洲組、亞洲組、獨聯體組、歐洲組、中東及北非組和撒哈拉以南非洲組。④See FSB, FSB RCG for the MENA Discusses SME Financing, the Use of SupTech and RegTech, and Implementation of the Net Stable Funding Ratio, https://www.fsb.org/wp-content/uploads/R051118-2.pdf, visited on 14 May 2020.FSB通過區域協調小組將成員國與非成員國聯系起來，實際上將FSB的規則擴散到非成員區域內。每個區域協調小組一般每年舉行兩次會議，就影響金融體系的脆弱性和促進金融穩定的措施進行協商。從實施效果上來看，通過六個協商小組將成員與其他的70多個地區聯系起來，有助于金融監管政策的全球實施。

3.專業機構或組織的實施——第三層次的實施

專業機構或組織，如BCBS、IOSCO、IAIS 等，主要制定具體的金融監管與金融合作細則，是國際金融軟法的主要創造者，也是G20 峰會決定和FSB 規定的主要執行者。在整個全球金融治理結構中，專業機構的執行對全球金融治理的效果具有舉足輕重的作用。這里將專業機構的實施劃分為第三層次軟法實施，主要為了區分軟法來源的實施順序，無意界定不同實施主體在全球金融治理中的身份關系。BCBS、IOSCO、IAIS等專業機構制定了大量的國際金融標準以及相關領域的國際法規則，并設置專門的研究組、委員會，通過集體討論、會議協商等方式鼓勵、督促、協調和監督各國的具體實施。當然，BCBS、IOSCO、IAIS 等組織或機構在具體的實施方式或實施內容方面并不相同，甚至差別很大，在國際金融治理中的影響力也不盡相同，但這并不妨礙它們共同組成國際金融軟法第三層次實施的客觀屬性。

4.國內法上的實施——第四層次的實施

各國對國際金融軟法的實施在國際法意義上是最后一級實施，關涉具體金融交易中的權利義務關系。從商事交易規則的確定性而言，以上三層次實施都是間接實施，唯有國內法上的實施是直接實施，也就是說以上三層次的實施最終都會轉化為確定的國內法規范，并對商事個體產生法律拘束力。國際金融軟法在國內法上的實施主要通過直接適用、納入和轉化而具體執行，不同國家會有不同的執行實踐。從法律屬性來看，國內法的實施主要屬于國內法，部分具有涉外因素，可能產生一定的國際法效力。

（三）國際金融軟法實施中價值的嬗變

與國際金融硬法相比，國際金融軟法的實施沒有固定程序，對實施效果的評估也存在諸多相異看法，這些因素使得原本多元化的軟法價值變得更加凌亂。行為體在實施國際金融軟法時，對實施動機、實施方式、實施效果、實施標準等存在不同理解，導致實際執行中的國際金融軟法與制定時的規范存在價值上的變化。

1.實施過程中限縮了軟法的價值

部分國際金融軟法基于國際政治的角力而形成，具有高度的概括性、策略性和倡議性，內容上伸縮空間較大，可包含議題較多。諸如聯大的決定、G20 峰會的宣言、原則或共識等軟法規范，用詞模糊、適用的途徑不清晰，因而，實施比較困難。在國際金融實踐中，該類軟法的實施可能存在以下操作方法：其一，實施主體如果是FSB、BCBS 或IOSCO 等專業機構，會根據軟法規定，將內容縮小、限制在某個或某幾個特定領域，進而在該領域制定詳細的實施細則；其二，實施主體如果是國家或國內法主體，其可能根據本國或本機構的實際情況，選擇實施部分有利于本國金融情勢的內容，或者對軟法做最小化解釋，采取比較保守的實施策略。無論哪種實施方式，其實質都是軟法內容的限縮。當然，對于這種限縮是否正當或是否屬于宏觀性金融軟法的必要實施手段，則是另外的論題。

2.實施過程中擴張了軟法的價值

國際金融軟法的實施也可能出現價值的擴張，即在實施過程中產生制定規范時未考慮或者未明確標注的內容。從法的實施效果而言，就是在實施過程中外溢出新的價值問題。例如，G20 主要關注全球經濟穩定和國際金融監管議題，①See Edwin M. Truman, The G20 and International Financial Institution Governance,WP (10-13) Peterson Institute for International Economics 3，September 2010.但在實施中，出現對G20 決定代表性不足的質疑，后來擴大到金融民主與金融效率的爭執，并上升到金融“民主赤字”的政治話語權斗爭。又如，在落實G20 峰會議題時，出現社會參與價值問題，認為國際金融治理與普通民眾的生活息息相關，大眾有權參與，因此，G20 峰會機制在議題設置時增加了社會參與程序，提供兩種渠道供大眾選擇。再如，IOSCO 的技術委員會的會議內容一般不公開，但在實施過程中出現了對技術標準制定過程是否透明的質疑，因此，2010 年之后，IOSCO 采取一系列改革措施，開始提高技術標準制定的透明度。

3.實施過程中扭曲了軟法的價值

國際金融軟法的部分實施可能會產生扭曲軟法價值的異化變更。全球金融治理的目標是努力建構一個公正、公平的國際金融體系，維持經濟的平穩發展，加強金融監管的國際合作，防止國際金融危機的發生。但是，在具體實施中，因政治因素的影響，部分行為體的實施可能偏離全球金融治理的總體目標。例如，FSB在編制金融標準時，存在不客觀的選擇習慣和傾向，可能未將那些對國際金融體系有重要影響的規則納入監管標準，進而影響金融體系的安全和穩定。又如，BCBS、IOSCO 等機構在制定監管標準時，容易受大國的影響甚至被操縱，偏重于關注發達工業國家的金融實踐，對發展中國家的經濟和金融結構考慮不多，所以，第二層次或第三層次實施行為本身具有先天的缺陷，偏向性的監管實施無法有效防止金融風險的跨境轉移。再如，由于國際金融軟法沒有強制執行力，國家可以選擇是否實施以及在多大程度和范圍內實施，如果部分國家選擇不實施或較小范圍的實施，就會形成監管套利和監管沖突，進而形成監管漏洞，影響金融體系的穩定性。

四、對未來國際社會實施全球金融治理規則的若干思考

國際金融法的體系已經初步形成，但無論是條約、習慣法或一般法律原則等硬法規則，還是宣言、監管標準等軟法規范，都在不斷擴張，進而引起國際金融體系在規模上的持續擴大。但是，治理規則數量上的增加和所涉領域的擴張，并不意味著國際金融治理趨向于更加有效和公正，也不能說明國際金融法體系已經形成自動閉合循環的執行結構。相反，在國際金融實踐中，規則制定主體較亂，規則之間缺乏內在聯系和協調，條塊結合性不強，國際金融法體系呈現出嚴重的“碎片化”傾向，導致國際金融規則的實施出現價值變更和較多執行沖突。從宏觀視角來看，造成國際金融規則實施障礙的原因主要有以下幾項：其一，國際金融治理規則的制定不客觀，制定程序不民主、不透明，未能真實反映國際社會的現狀和國際金融治理的規律性；其二，國際金融治理規則本身存在缺陷，包括內容不科學、規則過于原則化、條文欠缺操作性等；其三，制定主體之間缺乏溝通與協調，規則相互重疊或沖突，立、改、廢工作滯后，導致實施成本過高，影響實施的積極性。因此，未來國際社會在全球金融治理規則的實施中，應該啟動相應的變革。

（一）實施觀念要更新，要改變“重立法，輕實施”的思維

思想是行為的向導，要改變行為，首先要改變思想?，F有國際金融治理秩序主要是在第二次世界大戰后逐漸建立的，鑒于歷史原因，“二戰”后的國際社會和國際法處于高速成長階段，百廢待興的現實急需大量國際規則以支持國際社會的蓬勃發展。因而，搭建框架、制定規則是過去一段時間內國際社會的主要任務。但是，半個多世紀后的今天，國際社會的情勢已經發生很大變化，過去那種“重立法、輕實施”的思維也應該作出改變。

1.國際法的價值取向出現新變化

傳統國際法圍繞國家而創設，國際規則的主要價值在于維護國家之間的利益平衡。國際法的制定體現國家利益或民族利益之間的斗爭，具有濃厚的強權政治色彩。但當下隨著經濟全球化的蔓延，國際法對個人的關注逐漸提升，國際社會試圖在規則的制定中保護更多的個人權益，并嘗試在實現個人價值的基礎上，構建基于行為規則而非意識形態的治理結構和治理體系。因而，國際規則應該重視規范的可操作性和執行性。

2.國際經濟立法模式發生新變化

經濟、物質、文化甚至價值觀的全球化，要求更加多元的全球治理規則。過去那種完全依靠主權國家的單一立法模式，已經難以應對日趨復雜的全球經濟問題。國際經濟的全球治理需要多元的治理主體、多元的治理方法和多元的立法模式，因而，客觀現實迫使主權國家不得不將原來專屬于國家的立法權，讓渡一部分給國際組織或非政府組織，并或明或暗地承認這些非國家行為體制定的“國際軟法”的效力。國際軟法和國際硬法的共存和相互促進，①參見余鋒：《軟法與硬法的沖突和對抗：重塑國際貿易體制的新路徑選擇》，《當代亞太》2011年第4期，第33-45頁。事實上改變了國際經濟法的立法方式和實施方式，立法方式從傾向于賦權立法轉變為傾向救濟管理立法，而實施方式從強制執行正在向遵守管理執行轉化。②參見潘德勇：《未來國際法的實施:從強制執行到遵守管理》，《行政與法》2012 年第4期，第115-119頁。

（二）要建立國際金融規則的實施評估機制

國際社會“重立法、輕實施”，沒有相應的實施評估機制，無法客觀衡量國際金融規則的有效性。因而，出現規則未能發揮作用、缺乏操作性、缺乏協調配合機制、法律實效不明顯、法律效益較低等實施問題。但在當下的全球治理時代，強調從民主和權利本位出發創設金融治理規則，對金融治理規則和金融治理效果提出了較高要求。因此，國際金融法領域應該創設國際金融規則的實施評估制度，通過對國際金融規則體系和國際金融規則實施的客觀評估，“摸清行動中的法律法規的整體情況”，①參見馮玉軍：《中國法律規范體系與立法效果評估》，《中國社會科學》2017 年第12期，第139頁。圍繞評估標準構建實施評估機制。

1.確立實施評估標準

創設國際金融規則的實施評估機制，首先要確立國際金融規則的實施評估標準。法律實施的評估標準主要分為兩大類：定性標準和定量標準。定性標準主要是從法律實施的社會效應和社會影響來設立，往往聚焦于法律的公平性、正當性、民主性和社會性；而定量標準是從實證的角度來比較法律制定目標與法律執行結果之間的關聯性，常用的比較公式是效率、效能和效益。國內法上法律實施的定性評估標準比較容易確立，但因標準伸縮空間很大，較難適用。例如，河北省司法廳在調查影響法律實施效果的因素時，使用了五個標準：立法問題（立法的權威性不夠）、社會習慣問題（教育、傳統以及社會習慣使人對法律不夠尊重）、執法問題（執法不嚴）、人的問題（一些領導干部不守法）、宣傳問題（法律宣傳不及時，法律普及度低）；②參見河北省司法廳：《調查征集，您覺得影響法律執行效果的因素是什么？》，http://www.hebsft.gov.cn/System/2017/08/31/011659432.shtml，2018年10月10日訪問。又如，學者在確立國內立法評估標準時使用立法完備性、科學性、民主性和受監督性四大指標。③參見馮玉軍：《中國法律規范體系與立法效果評估》，《中國社會科學》2017 年第12期，第140頁。上述標準屬于定性標準，在實踐操作中具有較大隨意性，其準確性和客觀性不高。如果適用定量標準，評估的嚴謹性、科學性、準確性和客觀性指數會上升，但存在的問題是法律實施的效果、效益和效能可能很難量化。即使可以量化，量化的成本也很高。因此，在國際金融規則的實施評估機制中，要將定性和定量結合起來，對于貨幣政策、金融監管合作、貿易金融等宏觀部分，可以確立定性標準，如民主性、科學性、執行環境、政治影響等；對于銀行支付風險防范、證券的發行監管、保險的理賠等微觀部分，可以設計定量標準。

2.確立實施評估方法

在國際金融規則的實施評估中，評估方法的選擇也很重要。一般來說，不同的評估標準類型會使用不同的評估方法。定性標準主要采用社會科學研究中的評估方法，如文本分析法、立意調查法、隨機抽樣法、實地訪問法、數據分析法、國別比較法等，而定量標準主要采用博弈論協調模型④See Valerio Novembre, The Bargaining Process as a Variable to Explain Implementation Choices of International Soft-Law Agreements: The Basel Case Study, 10 Journal of Banking Regulation 128-152 (2009).、假設檢驗法、回歸分析法、干預分析法等。①參見張曉斌：《法律實施效果的定量評價方法》，《法商研究》2006年第2期，第154頁。最近，還有學者倡議使用神經網絡建模技術，采用多層感知人工神經網絡來評估軟法實施的效果。②See Michael D’Rosario & John Zeleznikow, Compliance with International Soft Law: Is the Adoption of Soft Law Predictable? 9 International Journal of Strategic Decision Sciences 1-15 (2018).在國際金融規則實施評估中，要根據評估對象的特點和主要的實施問題選擇相應的評估方法。譬如，對《巴塞爾協議III》的實施評估，針對其對資本充足率的規定，可以采用定量分析中的假設檢驗法，具體評估《巴塞爾協議III》關于資本充足率的規定是否科學，進而反思其制定時的意圖和動機。再如，針對《巴塞爾協議III》規定的監管內容和成員的合規義務，可以采取定性分析和定量分析相結合的方法，通過調查法和文本分析法評估該規定對成員合規能力的影響，通過效益和效率的計算，分析成員的合規成本和遵約收益，進而判斷該規定是否適當。

3.確立實施評估主體

任何機制的評估中，評估主體是最重要的。評估主體的經驗、知識和價值觀直接影響評估結果。國際金融治理規則具有很強的專業性，涉及成員國的核心國家利益，如果制定或實施不當，可能誘發金融風險，給國家和公民造成經濟損失。因此，在國際金融規則的實施評估中，要高度重視評估主體的篩選。

（1）評估主體要多元化。國際金融規則涉及面廣，需要多方位、多角度、全過程進行評估，才能保證評估的客觀性。在實施評估時，不僅規則的起草者、制定者，如IMF、FBS、BCBS、IOSCO 等機構要參與評估，還需要成員國、相關的國際組織和非政府組織，市場交易中的個人和公司，甚至在該領域有建樹的專家學者也要參與。

（2）有效區分評估主體的客觀立場。不同主體對評估對象所持的立場和價值觀不同，要根據其客觀背景綜合分析評估結果，防止少數主體的意志影響評估趨勢。譬如，《巴塞爾協議III》公布后，瑞士、英國認為標準太低，而新西蘭決定不執行其中的某些規定，因此，如果對《巴塞爾協議III》進行實施評估，這三個國家的判斷基礎各不相同。

（3）要正確識別國家利益。對國際金融規制中國家利益的衡量，不能簡單地將某個或某些國家對外政策的目標是否實現作為判斷其是否有效的標準，不同國家在不同發展階段的國家利益會發生變化。“國家利益實現的滿足度不是一個絕對量的概念，而是一個比例的概念，所以判斷國家利益實現的標準也不是絕對量，而是比例”，“確定國家利益的限度，除了比較政策目標和利益實現之間的差之外，判斷國家利益實現的滿足度還需比較成本和效應；不計成本地實現國家利益只是表面上滿足國家的需要，而實際上可能損害國家利益”。①閻學通：《國際政治與中國》，北京大學出版社2005年版，第42-43頁。

（三）要建立國際金融規則的法律位階

法律位階是國內法上的概念，是指同一法域中不同法律淵源之間的等級關系。國內法上設置法律位階的主要目的是為了解決法律效力的沖突問題。國際法理論中對國際法位階關注較少，主要原因在于國際社會是一個平權社會，無法區分國際法律之間的效力等級。然而，國際強行法、國際犯罪、對一切的義務等新型國際法規范的出現，客觀上已經產生了國際法分層。1969 年《維也納條約法公約》第53 條規定，其他國際法規范一般不能和國際強行法相沖突，而國際犯罪和對一切的義務的效力也高于一般條約義務。

另外，隨著國際法規范日趨增多，國際法不僅呈現出嚴重的“碎片化”趨勢，而且在實施中也面臨大量執行沖突，包括規則沖突、管轄沖突、監管沖突、效果沖突、目標沖突、方法沖突等。因而，國際法領域應該借鑒國內立法經驗，建立國際法的效力位階制度。鑒于國際公法領域存在較多政治考量，可能很難達成國際法位階的共識，國際社會可以首先在以技術性規范為主的國際金融法領域，嘗試構建國際金融規則的效力位階制度，為國際法的法律位階理論積累經驗。

1.國際強行法效力優于國際金融硬法

與一般國際法理論相同，國際金融硬法主要包括多邊條約、雙邊條約、習慣國際法和一般國際法原則。因而，根據《維也納條約法公約》第53 條和第64 條的規定，國際金融硬法不得“損抑”國際強行法的效力。當國際金融硬法與國際強行法沖突時，國際金融硬法無效。

2.國際金融硬法效力優于國際金融軟法

盡管對于金融硬法與軟法的區分以及金融軟法是否“法”存在爭論，但從法律強制力方面來看，國際金融硬法具有強制執行的效力來源，而國際金融軟法則缺乏強制執行的“共同意志”。理論上，當國際金融硬法與國際金融軟法出現執行沖突時，國際金融硬法的效力應該高于國際金融軟法。但在國際實踐中，根據佛朗西斯·施耐德講述的歐盟經驗，“硬法與軟法的區分并不總是有用”，“具體的規范會隨著責任性、明確性與授權性三個維度變化”，②參見[英] 佛朗西斯·施耐德：《軟法與治理——歐盟組織機構和工作流程的經驗》，徐維譯，載羅豪才主編：《軟法的理論與實踐》，北京大學出版社2010年版，第408-409頁。所以，從法律治理的社會效果而言，對國際金融硬法和國際金融軟法的效力等級劃分并不是很清晰。當然，基于法律執行的明確性和可執行性要求，當硬法與軟法規范出現沖突時，應該尊重硬法的共同意志性。

3.全球性多邊國際金融軟法效力優于區域性國際金融軟法

由于目前的國際金融法主要由國際金融軟法構成，因此有必要劃分國際金融軟法之間的效力等級。一般而言，全球性多邊國際金融軟法效力優于區域性國際金融軟法，區域性國際金融軟法效力優于雙邊國際金融軟法，雙邊國際金融軟法效力高于國內軟法。因為“軟法的作用取決于政治和法律制度”。①參見[英] 佛朗西斯·施耐德：《軟法與治理——歐盟組織機構和工作流程的經驗》，徐維譯，載羅豪才主編：《軟法的理論與實踐》，北京大學出版社2010年版，第410頁。按照國際軟法的形成規律，自動執行的國家越多，越能體現出該規則的合理性，在某種程度上也就越能體現出該規則的國際法價值。歸根結底，國際金融軟法的實施，還是體現出參與國的默示同意，深受各國“軟實力”的影響，②參見王海峰：《論國際軟法與國家“軟實力”》，《政治與法律》2007 年第4 期，第101-105頁。因而，接受國家越多，越能體現出該規則的正當性。③對于正當性的理解，徐崇利教授認為：“在跨國法律體系中，認定國家共同制定的國際硬法位居中心地位至少源于以下兩方面的依據: 一是為了維持國家間合作的穩定性，有時需要具有強制效力的國際硬法介入，此乃建立國際社會秩序所必需; 二是較之各種非國家行為體制定的國際軟法，國家共同制定的硬法具有更大的正當性”。參見徐崇利：《全球治理與跨國法律體系：硬法與軟法的“中心—外圍”之構造》，《國外理論動態》2013年第8期，第22頁。

4.國際金融軟法與國內金融法之間的效力關系

如何判斷國際金融軟法與國內金融法之間的效力關系？這個問題可能比較復雜。首先，從一般國際法理論來看，該問題不僅涉及國際法與國內法關系問題，還涉及國際軟法是不是“法”的問題。其次，從國內法角度來看，由于國內法可以分為國內硬法和國內軟法，進而涉及國際軟法與國內硬法、國際軟法與國內軟法之間的效力關系問題。如果我們認為國際軟法是“法”，具有可執行性，則可以適用一般國際法理論中調整國際法與國內法關系的規則，根據“一元論”或“二元論”進行解釋。據此，國際軟法與國內硬法的效力關系可能是不確定的，但無論哪種選擇，國際軟法的效力應該高于國內軟法。

五、結語

對于全球金融治理規則的實施，國際經濟法理論關注較少。在國際金融貿易實踐中，通常使用國際公法中的“履行”或“遵守”來替代。但是，由于國際法缺乏強制執行力，“履行”或“遵守”本身面臨很多來自主權國家的挑戰。而作為兼有私法內容的國際金融規則，更加強調市場參與者之間的主動執行和契約自治，因而，基于國際公法語境下的履行或遵守等實施便面臨著履約過程中的價值變更。其中，硬法性金融規則由于執行機理的公法化和條約本身的原則性，使得國家在執行條約時，可能出現選擇性實施或者不完全實施，進而影響條約的實施效果。而軟法性金融規則無論源于契約、自利或理性的實施動機，在金融實踐中都可以界分為不同的實施層次，但由于軟法的實施沒有固定程序，對實施效果的評估也存在諸多相異看法，這些因素使得原本多元化的軟法價值變得更加凌亂，實施本身可能已經縮限、擴張甚至扭曲了軟法制定時的價值選擇。

無論如何，全球金融治理規則目前仍處于以主權國家為基礎構建的國際關系中，大國或主要國家是否認真遵守國際金融規則，將決定國際金融法實施的最終效果或者國際金融法在何種范圍內有價值。而在當前的全球金融治理體系中，發達國家之間的合作和國際組織能否對發達國家進行有效監督，決定了國際金融秩序能否保持穩定。因此，未來全球金融治理規則的實施，要有相應的變革，要努力構建全球金融治理規則的法律位階和實施評估機制，形成與公法的“遵守”相區別的帶有主動履行的實施理念。

總之，全球金融治理本質上是一種國際金融合作，無論是國家中心主義、世界主義，還是世界政府治理論、全球公民治理論，都無法回避各國金融系統的相互依賴性。相互依賴必定產生共同利益，從而需要國際合作。但促進國際合作并不容易，因為“現代國家政治和國際政治日益復雜”，“無論是否喜歡，實際上都不能完全置身于某種政治體系之外”，①參見[美]羅伯特·A.達爾：《現代政治分析》，王滬寧、陳峰譯，上海譯文出版社1987年版，第5、9頁。不同政治話語中的國家利益不同，需要在耗費時日的討價還價中尋找共同利益的維護方式，②See Valerio Novembre, The Bargaining Process as a Variable to Explain Implementation Choices of International Soft-Law Agreements: The Basel Case Study, 10 Journal of Banking Regulation 128-129 (2009).進而形成國際硬法、國際軟法等全球金融治理規則。然而，僅有國際金融規則明顯是不夠的，還需要國際社會對國際金融規則認真執行和良好遵守?，F實的問題是，國家間的各種沖突總是在減損國際金融規則的實施效力，一方面“許多發端于國內的沖突外溢到了國際社會……列強和大國……為了自身的戰略利益，它們可以利用別國的國內沖突使局部地區的局勢變得更加動蕩不安”。③參見[澳]約翰·W.伯頓：《全球沖突：國際危機的國內根源》，馬學印、譚朝潔譯，中國人民公安大學出版社1991年版，第72頁。尤其是美國等發達國家，在尋求自己的國家利益時，總試圖把這些利益置于其他國家的價值和目標之上。另一方面，國際金融規則在可執行性、實施標準、實施效果評估等客觀方面確實有待進一步完善。所以，我們強調要從全球金融治理的困境出發，從國際政治和國際法律的混合視角，倡議構建全球金融穩定與利益共享的新型全球金融規則實施模式。