把制度優勢轉化為治理效能

丁元竹

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求把制度優勢轉化為治理效能，并特別強調：把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證；發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能；提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府；強化軍委戰略管理功能，加強中國特色軍事法治建設，提高軍隊系統運行效能。

自中華人民共和國成立至今，中國特色社會主義現代化建設的過程，就是中國人民在中國共產黨領導下，不斷探索發展和完善中國特色社會主義制度，把制度優勢轉化為治理效能，不斷滿足人民對美好生活需要的過程。

一、黨和國家機構改革，把制度優勢轉化為治理效能的積極探索

2018年3月，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》。一年多來，各地區各部門堅決貫徹黨中央決策部署，推動黨和國家機構改革，取得了巨大成效，不斷踐行把制度優勢轉化為治理效能的要求。

黨和國家機構改革，包括黨的領導體系、國家治理體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系。它們構成了黨和國家機構的職能體系。2018年初啟動的黨和國家機構改革，是國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。它的意義可以從黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標——完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化來得到深刻、全面的理解。

這次改革的最鮮明特征是加強黨的全面領導。《中華人民共和國憲法》指出，中國共產黨領導是中國特色社會主義的最本質特征。在所有國家機構中，中國共產黨統一領導各類機構，協調行動，增強合力。這就把中國特色社會主義制度的本質特征體現出來了。

國家治理體系和治理能力現代化表現在這樣幾個方面：一是提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平；二是提高國家機構的履職能力；三是提高人民群眾參與國家事務、經濟和社會發展事務以及解決自身問題的能力和水平。2014年初，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表的重要講話中指出，要提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力。當前我們面臨的矛盾問題非常多，特別是在基層，各種民生問題、社會治理問題、環境問題、生態問題、公共環境問題等等，都是與人民群眾最直接相關的問題。解決好這些問題，最重要的是堅持黨的全面領導，發揮政府更加積極的作用，也要有基層組織、社會組織和人民群眾的廣泛參與。只有廣泛地動員人民群眾解決身邊的事，更好地提升他們解決自身問題的能力和水平，才能夠更好地應對各種矛盾和問題，更好地維護社會秩序，推動社會不斷發展和進步。

黨和國家機構改革是解決好黨和國家機構面臨的基本問題的重要途徑、重要手段。在推進社會主義現代化和推進全面建成小康社會目標實現的進程中，我國面臨著一系列體制機制問題，解決這些問題需要深化黨和國家機構改革。一是機構設置和職能配置不夠健全有力。黨和國家機構改革把職能相同的部門統一起來，加強黨的領導，使機構配置更加合理、更加健全。二是黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節突出。三是機構設置和職責劃分不科學，效能不高。四是職能上下一般粗。五是基層機構服務能力需提高。提升基層機構的服務能力，特別是提高民生領域、公共服務領域、公共管理領域的管理能力和水平非常重要。六是軍民融合發展水平有待提高。七是群團組織政治性、先進性、群眾性需要增強。八是事業單位定位不準、職能不清、效率不高現象比較明顯。九是受到權力運行制約，個別干部存在濫用職權、以權謀私等問題，造成了惡劣的社會影響。十是機構編制科學化、規范化、法定化相對滯后。

圖/中新社

在推進社會主義市場經濟體制改革的過程中，需要發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。現實和歷史中存在的問題，一是政府職能轉變還不到位。主要體現在市場和社會發揮作用不夠充分，一些政府部門該管的事沒有管好或沒有管到位，該放的沒有放或沒有放到位，使市場主體和社會組織不能更好地發揮作用。個別部門對微觀經濟事務干預過多過細，影響了市場在資源配置中的決定性作用。二是社會管理和公共服務職能比較薄弱。如何更好地激發市場主體和社會成員的活力？這些都是把制度優勢轉化為治理效能需要解決好的問題。三是一些部門職能錯位、越位、缺位。

2018年初啟動的黨和國家機構改革，是對黨的十八屆三中全會以來確定的全面深化改革總目標的進一步深化，是推進國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，也是圍繞“兩個一百年”奮斗目標進行的機構改革，目的是為長遠發展開展更好的組織設計、制度設計。這次黨和國家機構改革針對當前機構中存在的問題、矛盾，特別是存在著影響市場和社會更好發揮作用、影響經濟和社會發展等方面問題進行的一次改革。它既著眼于制度建設，又著眼于問題解決；既著眼于短期目標，又著眼于長期目標，更著眼于長期的制度設計，是對把制度優勢轉化為治理效能戰略部署的積極探索。

二、中國社會主義革命建設和改革開放所取得的最大成就是在不斷深化黨和國家機構改革中取得的

推進黨和國家機構改革，既是基于當前面臨的矛盾和問題而進行的改革，同時也是我們黨在深化改革過程中的一個階段、一個環節。新中國成立以來，隨著社會主義革命、建設的不斷深入，不斷推進黨和國家機構改革成為堅持和完善中國特色社會主義制度的重要內容。

新中國成立以來，黨和國家不斷加強制度建設。2019年9月20日，習近平總書記在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中指出：“新中國成立后，人民政協為恢復和發展國民經濟、鞏固新生人民政權、完成社會主義革命、確立社會主義基本制度、推進社會主義建設作出了積極貢獻。1954年全國人民代表大會召開后，人民政協繼續在國家政治生活和社會生活中開展了卓有成效的工作。”由于歷史環境等原因，中國人民政治協商會議第一屆全體會議，代行全國人民代表大會職權，為新中國誕生作了全面準備。會議通過了具有臨時憲法性質的中國人民政治協商會議共同綱領、中國人民政治協商會議組織法、中華人民共和國中央人民政府組織法，作出關于國都、國旗、國歌、紀年的決議，選舉產生政協全國委員會和中央人民政府委員會，這標志著人民政協制度正式確立。1954年全國人民代表大會召開后，人民政協繼續在國家政治生活和社會生活中開展了卓有成效的工作。中國特色社會主義制度是在實踐中不斷發展和完善的，也在實踐中不斷發揮其效能。

新中國成立以來，中國共產黨根據實踐發展需要，不斷推進黨和國家機構改革。1958年，針對當時的歷史條件，毛澤東同志和黨中央提出在中央層面設立一些小組，毛澤東同志指出“這些小組是黨中央的，直接隸屬中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化、黨政不分。具體執行和細節決策權屬于政府及其黨組”。明確提出了加強黨對國家機構的領導以及對經濟和社會發展事務的領導。

改革開放以來，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體把黨和國家機構改革擺在重要位置，進一步加強黨和國家機構改革，使機構職能不斷優化，逐步適應社會主義市場經濟要求，實現了從計劃經濟向市場經濟轉變下的職能機構調整。例如，改革開放初期，隨著家庭聯產承包責任制的實施，農村原有的公共服務體系、社會治理體系都發生了深刻變化。到20世紀80年代中期，隨著國有企業的改革，大量下崗職工進入市場，如何確保他們的基本生活、確保醫療養老等基本服務作用的發揮，這是當時黨和政府面臨的重大挑戰。基于這種新的歷史性變化，黨中央、國務院作出推進社會保障體系建設的一系列重大決策，有力地保障了在企業改革過程中下崗工人的生活水平，有力地兜住了社會安全網，也確保了改革大局的穩定和改革的穩步推進。隨著社會保障制度的建設，我國建立了人力資源和社會保障等機構，以適應社會主義市場經濟體制改革的要求，確保政府職能履行，確保相關社會政策的實施。再如，隨著社會主義市場經濟的發展和完善，市場在經濟社會生活中發揮的作用越來越大，國家計劃委員會的職能也不斷進行調整，先更名為國家發展計劃委員會，再到現在的國家發展和改革委員會。20世紀80年代初期，國家的改革任務非常繁重，因此設立了國家經濟體制改革委員會，改革到了一定階段后就把發展和改革有機結合起來了，以此更好地推進國民經濟和社會發展運行，推進市場體制的不斷完善。這個過程就是不斷探索中國特色社會主義制度發展和完善的過程，也是不斷使制度變革成為治理效能的過程。

為了堅持和完善中國特色社會主義制度，發揮體制機制改革的效能，從改革開放一直到2018年3月，黨和國家機構進行了一系列改革。1982年，鄧小平同志提出“精簡機構是一場革命”。根據黨中央的部署，中央黨政機關機構改革方案實施。在這次改革中，中央機關的30個直屬機構，局級減少11%，處級減少10%，總編制減少17.3%，部委正、副職減少15.7%；新班子中新選拔中青年干部占16%，平均年齡由64歲降到60歲。1988年，中央書記處制定了《黨中央直屬機構改革實施方案》。這次改革后的直屬機構和事業單位包括：中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、中央對外聯絡部、中央政治體制改革研究室、中央農村政策研究室；中央顧問委員會機關，中央紀律檢查委員會機關；中央直屬機關工作委員會、中央國家機關工作委員會；中央黨校、人民日報社、中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局。1989年，中直機關機構事業單位調整和“三定”方案結束。這次改革后，有實體的直屬機構由24個精簡為17個，直屬部門人員減19.5%，直屬事業單位人員減9.9%，與改革前比人員共減少15.2%。1993年，黨的十四屆二中全會通過了《關于黨政機構改革的方案》。根據這一方案，改革的力度更大、更深、更廣。此次改革主要有兩方面內容：一是理順關系、調整結構、精簡內設機構和人員，包括調整干部結構、提升干部素質、提高工作效率；二是中央紀委機關與監察部合署辦公，工作部門和辦事機構有9個，即中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、中央對外聯絡部、中央政法委員會、中央政策研究室、中央臺灣工作辦公室、中央對外宣傳辦公室，其中，中央臺灣工作辦公室與國務院臺灣事務辦公室合署辦公，中央對外宣傳辦公室與國務院新聞辦公室合署辦公，派出機構有兩個，即中央直屬機關工作委員會、中央國家機關工作委員會。1999年，黨中央通過的政府機構改革方案決定了議事性委員會或領導小組，包括中央財經領導小組、中央對臺工作領導小組、中央機構編制委員會、中央外事工作領導小組、中央農村工作領導小組、中央黨的建設工作領導小組、中央宣傳思想工作領導小組、中央黨史領導小組、中央社會治安綜合治理委員會、中央保密委員會、中央密碼工作領導小組、中央保健委員會。

在黨的機構改革過程中，政府機構改革也在同步進行。黨的十四大提出，下決心進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。1981年到2018年3月，國務院機構進行了7次改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年，每次改革的任務和目標都是基于當時的歷史條件和發展環境制定和提出的。1982年，精簡機構改革，機構從100個精簡到61個，人員縮減25%。1988年，改革的主要目的是轉變職能，機構調整由72個減到68個，人員縮減20%。1993年，機構調整由86個減到59個，人員縮減20%。1998年，對9個專業經濟部門進行改革，機構調整由40個減到29個，人員縮減47.5%。2003年，進一步轉變職能，機構調整由29個減到28個。2008年，試水大部制，通過職能相同部門的合并，進一步提升政府效率，減少推諉扯皮，機構調整由28個減到27個。2013年的政府機構改革的任務是進一步轉變政府職能。在轉變政府職能的同時，國務院各個部門也在取消和調整行政審批事項，進一步提高政府效率。從2002年到2013年，國務院各部門取消和調整行政審批事項共進行七批，取消2100項行政審批項目、調整189項、下放284項，共計2573項。

通過一系列機構改革和制度創新，我國經濟持續穩定發展，社會不斷進步，人民生活不斷改善。

三、推進黨和國家機構在改革中不斷提升治理效能

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視全面深化改革和黨和國家機構改革。

2018年2月，在黨的十八屆三中全會作出全面深化改革決定的基礎上，在全面深化改革的進程中，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，針對黨和國家機構改革過程中的要求作出重要部署，穩步推進黨和國家機構改革。一是建立健全黨對重大工作領導體制機制，發揮黨委在重大問題中的決策作用、領導作用。強化黨組織在同級組織中的領導地位，加強黨對同級組織的領導。更好發揮黨的職能部門作用。統籌設置黨政機構。黨的有關機構可同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，合并設立或合署辦公。二是改革范圍的全面性。黨和國家機構改革涉及黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，涵蓋中央和地方各層級機構。《深化黨和國家機構改革方案》規定，為適應統籌推進“五位一體”總體布局需要，加強社會建設，創新社會管理，更好保障和改善民生，推進社會領域法律制度建設，整合全國人大內務司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會的相關職責，組建全國人大社會建設委員會，作為全國人大專門委員會。《深化黨和國家機構改革方案》規定，要加強人民政協民主監督，增強人民政協界別的代表性，加強委員隊伍建設，優化政協專門委員會設置。《深化黨和國家機構改革方案》規定，公安邊防部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役。武警部隊不再領導管理武警黃金、森林、水電部隊，等等，充分體現了這場改革的全面性。三是改革深度的革命性。這次改革的特色之一是重塑新的利益格局。過去，部門之間在一些利益問題上經常有糾紛，甚至因為利益問題互相扯皮。通過改革打破了利益格局，加強對資源的統一部署和使用。《深化黨和國家機構改革方案》規定，為更好實現病有所醫，將人力資源和社會保障部的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險職責，國家衛生和計劃生育委員會的新型農村合作醫療職責，國家發展和改革委員會的藥品和醫療服務價格管理職責，民政部的醫療救助職責整合，組建國家醫療保障局。破除弊端，包括發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，全面實施市場準入負面清單制度等。四是遵循改革設計的科學性。避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。《深化黨和國家機構改革方案》規定，優化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責。同時，要加強相關機構配合聯動，各部門要相互合作。精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力，減少機構數量，簡化中間層次。三是明確要求正確理解和落實黨政職責分工，保證黨實施集中統一領導，保證其他機構協同聯動、高效運行。減少多頭管理，減少職責分散交叉。《深化黨和國家機構改革方案》提出組建退役軍人事務部，將民政部的退役軍人優撫安置職責，人力資源和社會保障部的軍官轉業安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關職責整合，組建退役軍人事務部。這次專門成立退役軍人事務部，主要職責是擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規并組織實施，褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風范和價值導向，負責軍隊轉業干部、復員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業退役軍人服務管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓、優待撫恤等，指導全國擁軍優屬工作，負責烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀念活動等。退役軍人事務部的成立是一件大事，體現了我們在黨和國家機構改革中不斷把事情做好的態度。五是發揮中央和地方兩個積極性。這次黨和國家機構改革既是橫向方面的改革，又是縱向方面的改革，因此要發揮中央和地方兩個積極性。加強中央集中統一領導、頂層設計、整體謀劃，同時又要加大地方的積極性，對于條件成熟的允許加大突破，條件暫不具備的可以先行試點。這也是我們黨在推進改革和發展過程中的一條寶貴經驗。“楓橋經驗”的特點就是當地在解決矛盾、解決群眾問題的過程中，小事不出基層，在基層解決和化解。習近平同志在浙江工作時也高度重視“楓橋經驗”。地方機構也要根據自身特點進行改革。一方面要加強中央集中統一領導，進行頂層設計和整體謀劃，另一方面要允許各地根據自身情況，進行積極試點，大膽突破。關于基層改革，上海市從2014年開始進行積極探索。2014年，習近平總書記在全國“兩會”期間參加上海代表團審議時強調，要努力走出一條符合特大城市特點和規律的社會治理新路子。2014年，上海市委市政府部署啟動一號課題“創新社會治理、加強基層建設”。經過一年的調研，提出了“1+6”文件：“1”，就是《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》；“6”，就是深化本市街道體制改革、完善居民區治理體系、完善村級治理體系、組織引導社會力量參與社區治理、深化拓展網格化管理提升城市綜合管理效能、社區工作者管理等6個實施意見、管理辦法。2017年底，北京市從實際出發，在總結平谷經驗的基礎上，提出“街鄉吹哨、部門報到”的解決基層問題的方案。從2017年底到2018年，北京市在這方面進行了大膽探索。2018年底，中央全面深化改革委員會第五次會議指出，北京市委以“街鄉吹哨、部門報到”改革為抓手，積極探索黨建引領基層治理體制機制創新，聚焦辦好群眾家門口事，打通“最后一公里”，形成行之有效的做法。

2018年3月以來，黨和國家機構改革緊鑼密鼓地推進。2019年7月，深化黨和國家機構改革總結會議召開。短短一年多時間，黨和國家機構改革任務總體完成。加強黨的全面領導得到有效落實，維護黨的集中統一領導的機構職能體系更加健全。黨和國家機構履職更加順暢高效，各類機構設置和職能配置更加適應統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局需要。省市縣主要機構設置和職能配置同中央保持基本對應，構建起從中央到地方運行順暢、充滿活力的工作體系。跨軍地改革順利推進。同步推進相關各類機構改革，改革整體效應進一步增強。習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上強調，完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了“面”上的問題，真正要發生“化學反應”，還有大量工作要做。黨和國家機構改革，開啟了我們黨的領導新局面，開啟了機構提升效率的新局面。

新中國成立70年的歷史發展進程就是中國特色社會主義制度不斷發展和完善的過程，也是黨和國家適應不同歷史階段的特點不斷深化改革的過程，是中國人民在中國共產黨的領導下把一個一窮二白的舊中國建設成為經濟繁榮、人民安居樂業的新中國的光輝歷程。在堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷深化改革的過程中，我國的現代經濟體系從無到有，從弱到強，綜合國力不斷加強。國內生產總值從1949年的679億元（當年價格）增長到1978年的3645億元，到2018年達到90萬億元，穩居世界第二大經濟體；居民消費從1952的80元（當年價格）增長到1978年的184元，到2018年全國人均消費支出19853元；財政收入從1950年的62億元增長到1978年的1132億元，2018年達到183352億元。我國的社會主義建設、改革和發展穩步推進，宏觀經濟運行平穩、結構合理、物價穩定、新型能源開發利用發展迅速、產業區域布局合理。東部沿海地區繁榮，中部地區崛起，西部大開發成效顯著，覆蓋城鄉的基本公共服務體系逐步完善，基本公共服務均等化水平逐步提高。

國家從建立社會主義計劃經濟體制開始探索中國特色的經濟制度和經濟建設道路，到改革開放之后逐步建立和完善中國特色社會主義市場經濟體制。黨的十八屆三中全會、十九屆三中、四中全會為新時代發展和完善中國特色社會主義制度指明了方向，為制度優勢轉化為治理效能明確了路徑。但必須看到，改革任重道遠，我們還要在進一步通過改革，完善各項制度的進程中，堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷釋放各類制度優越性效能。