北京14個分區規劃獲批 亦莊新城被賦予新使命

本刊記者 張倪

近日，北京市人民政府正式批復了朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興、順義、昌平、房山、門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶共13個區的分區規劃（國土空間規劃）及亦莊新城規劃（國土空間規劃）（下稱“各區分區規劃”）。

這是北京市全面深入貫徹落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（下稱《總體規劃》）取得的又一重要階段性工作成果。

分區規劃助力北京城市發展戰略升級

2017年9月13日，中共中央、國務院正式批復《總體規劃》。《總體規劃》指出，北京是中華人民共和國的首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。要根據市域內不同地區功能定位和資源環境條件，形成“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間布局。

“一核”是指“首都功能核心區”；“一主”是指“中心城區”；“一副”是指“北京城市副中心”；“兩軸”是指“中軸線及其延長線、長安街及其延長線”；“多點”是指“位于平原地區的新城”，包括順義、大興、亦莊、昌平和房山新城等；“一區”是指“生態涵養區”，包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區，以及昌平區和房山區的山區。

《總體規劃》獲批后，北京市委、市政府及時組織召開實施動員和部署大會，并印發《總體規劃》實施工作方案，將精心組織實施《總體規劃》作為全市工作“三件大事”之一，要求必須不折不扣地把這版規劃全面貫徹落實到位，確保一張藍圖繪到底。

為貫徹落實《總體規劃》，充分發揮其戰略引領和剛性管控作用，北京市從構建完整國土空間規劃傳導體系的角度出發，在城市空間結構確定的中心城區、多點地區、生態涵養區創新增加了分區規劃的傳導層次，由市級層面統籌，各區委、區政府作為主體組織編制了各區分區規劃。到今年年初，13個區的分區規劃和亦莊新城規劃草案陸續進行了網絡公告和現場公告，廣泛征求社會各界意見，不少市民都十分關注分區規劃的編制進展。到近日，3區分區規劃和亦莊新城規劃得到了市政府的正式批復。

“分區規劃作為區級國土空間總體規劃，將成為各區空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。”國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇在接受《中國發展觀察》采訪時表示，13區分區規劃及亦莊新城規劃的批復，標志著北京城市發展在戰略上的重大轉變。

劉勇指出，隨著各區分區規劃的貫徹落實，北京城市中心城區“攤大餅”、城市功能多而散、發展主體不突出等問題將會得到明顯改善。特別是在科技創新領域的變化將是最為顯著的。到2035年左右，北京將建設成為具有世界級影響力的科創中心。同時，隨著中國的整體國際影響力以及參與全球治理能力的不斷提升，北京作為首都，未來將會承辦更多的國際性重要活動，在國際交往領域發揮出的功能也將進一步增強。

“事實上，中國所有城市都面臨著城市體系需要不斷優化和完善的發展問題，而總面積1.641萬平方公里的北京市，未來的城市空間體系需要采取大分散、小集中的舒展型發展模式。建議北京應著力發展13個區下面的各個縣城，以打造更加舒展的城市空間體系。”劉勇以國土面積719.1平方公里、有著564萬人口的新加坡為例表示，正是基于大分散、小集中的城市發展模式，在中心城區的每個點都采用高層高密度布局，其余留白區域則布局為林地、草地，從而將一個彈丸之地成功打造成全球第一的花園城市。該案例非常值得北京借鑒。

在中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀看來，各區分區規劃中呈現出的一大亮點，就是在整體土地集約化使用、用地規劃做減量的前提下，亦莊新城呈現增量發展。而亦莊新城的核心——北京經濟技術開發區，作為北京建設全國科技創新中心的主平臺“三城一區”中的“一區”，更將起到集聚先進現代制造業的作用，為北京經濟發展提供重要支撐。

專家概括，各分區規劃統籌拼合后，將形成全域規劃管控的一張基礎底圖、一個數據庫和一套完整的管控機制。

在編制理念上，分區規劃將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃；在空間范圍上，覆蓋建設空間與山水林田湖草非建設空間等全域全類型空間，將二十多個部門的空間訴求和多個專項規劃的主要內容統籌到分區規劃一張圖上。這就避免了不同部門、不同內容相互矛盾。

在時間跨度上，分區規劃既對歷史遺留問題進行空間協調，又對當下進行空間管控，還將對未來發展進行空間保障和空間引導。

分區規劃進一步完善了中心城區、城市副中心、新城、鎮組團、村莊的城鄉體系，通過開展整體城市設計，劃定了三級六類城市設計重點地區，分空間圈層提出了城、鎮、村的建設強度和管控要求，強化了建筑風貌的引導管控。

此外，結合總體規劃“四個中心”戰略定位，分區規劃緊緊圍繞優化提升首都功能、疏解非首都功能，積極探索解決跨區域和區域內不同地區之間發展不平衡、不充分的問題。總體規劃確定的人口、建設用地、建筑規模等核心指標也被分解到各區、各新城（特定地區）和215個鄉鎮（街道）規劃單元，框定了各區規模總量。

從增量擴張轉向減量約束，從注重建設空間轉向全域管控，從各自為政轉向多規合一，各區立足城市功能定位量體裁衣，北京城市規劃走上了轉型創新的發展之路。

東西城和通州區規劃由北京市組織直接編制

細心的人可能注意到，北京共有16個區，為何此次只有13個區的分區規劃，少了東西城區和通州區的分區規劃？

對此，北京市規劃自然資源委相關負責人介紹，由于北京市已組織直接編制首都功能核心區（包括東城區、西城區）控制性詳細規劃和北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面），因此，此次組織編制的分區規劃不包括東城區、西城區和通州區。

東城區和西城區是首都功能核心區，通州區是北京城市副中心，按照北京市規劃自然資源委說法，它們的分區規劃由“北京市組織直接編制”，顯然，這是由“一核”“一副”的定位決定的，與其他13區“各區委、區政府作為主體組織編制”是不同的。從某種意義上講，東城區、西城區、通州區的規劃，從制定一開始就已劃入市級層面。這個“待遇”顯示出這“一核”“一副”整體規劃的層級高度。在陳耀看來，從層級高度看，東西城和通州的規劃發展可能會與雄安新區相提并論，不排除還會有更高的層級來決定。

2018年11月，中共中央政治局委員、北京市委書記蔡奇考察東西城區時講話指出，東西城必須堅持一本規劃、一個標準、一套政策。根據這個“三統一”原則，我們也不難理解，北京市東城區和西城區的規劃無法在區級層面進行單獨編制，只能由更高層級來編制，從目前已知的消息看，這個“更高層級”是北京市。

至于通州區，它是北京城市副中心，是非首都功能的核心承載地，其發展趨向應該是北京新的經濟中心區。專家指出，未來，副中心的基礎設施建設投資將超過萬億，城市面貌日新月異，交通、人口、教育、醫療、企業、環境等等，都將有一個質與量的飛躍。另外，通州區還將在京津冀協同發展戰略中擔任起重要的連接作用。總之，“一副”“一核”將會構成首都城市發展的“雙中心驅動”模式。

亦莊新城單獨做規劃是“意料之中”

在此次北京市政府批復的分區規劃中，有一個亦莊新城規劃。另外13個都是地市級行政區的分區規劃，亦莊并不是，將其單獨進行規劃，頗為獨特。

亦莊位于北京市正南偏東方向，行政區劃上屬于大興區。歷史上的亦莊，百年來只是一片農田。1994年，北京經濟技術開發區經國務院批準為國家級經濟技術開發區。這是北京市唯一同時享受國家級經濟技術開發區和國家高新技術產業園區雙重優惠政策的國家級經開區。其最初面積只有15.8平方公里，到2002年擴區后達到46.8平方公里。而根據2019年初發布的《亦莊新城規劃（2017年-2035年）》，本次規劃的亦莊新城范圍約225平方公里。這一范圍內不僅包括了作為核心功能區的開發區，還包括綜合配套服務區、馬駒橋鎮區、物流基地、金橋科技產業基地、臺湖高端總部基地、光機電一體化基地以及兩塊預留地。

數據顯示，自1 9 9 2 年破土以來，開發區企業從十幾家增長到兩萬多家，其中不乏奔馳、拜耳、京東等世界五百強企業，形成了電子信息、裝備制造、生物工程和醫藥、汽車及交通設備四大主導產業。統計數據顯示，2018年開發區全年累計實現一般公共預算收入257.3億元，同比增長19.9%。得益于企業盈利能力的不斷提高，增值稅和企業所得稅分別實現稅收收入100.4億元和79.8億元，同比分別增長13.2%和33.5%，均實現快速增長。

陳耀指出，由于地理位置因素，北京的第二產業不能建在西北部的海淀區和昌平區，因此落到亦莊成為一個非常合理的選擇。今后，“三城一區”將成為北京經濟的重要抓手。其中，亦莊的經濟開發區，將為先進現代制造業集聚區起到支撐作用。

在北京的“四個中心”定位中，有一個是國家的科技創新中心，未來北京城市發展的重點之一，就是要推進科技創新中心的核心承載地“三城一區”的建設，即位于海淀的中關村科學城、位于昌平的未來科學城、位于懷柔的懷柔科學城和位于北京南部的北京經濟技術開發區。

陳耀指出，“三城一區”基本瓜分了北京所有的科創中心功能。其中，從發展潛力看，225平米公里的北京經濟技術開發區以及100.9平方公里的懷柔科學城的空間顯然更大。特別是在《總體規劃》中，亦莊新城是單獨作為平原新城規劃的，列入“多點”之中。今后，亦莊開發區將會進一步明確其作為北京科技成果產業轉化和落地基地的重要職能。

此外，隨著北京大興國際機場的啟用和京冀兩地共建臨空經濟區，以亦莊為核心的北京經濟技術開發區的西向輻射帶動功能也將顯現，與先前向東向南的輻射功能一道，將構成京津冀協同發展的重要部分。