我國鄉村治理現狀、困境及轉型對策

[摘 要] 鄉村是我國基層自治體系的重要組成部分，在改革發展的過程中，利用傳統鄉村治理模式進行鄉村治理，逐漸暴露出一些問題。本文從法治中國進程中的鄉村治理問題入手，簡述鄉村治理現狀，分析鄉村治理困境，探究鄉村治理模式轉型對策，以期為解決法治中國進程中的鄉村治理問題提供參考性建議。

[關鍵詞] 法治中國;鄉村治理;治理模式;轉型

[中圖分類號] D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）34-12-3

1 我國鄉村治理現狀

1.1 鄉鎮政府財政困難

作為基層政府，鄉鎮政府財政困難主要表現在2個方面：一是鄉鎮政府組織不當，人員眾多，導致供養人員膨脹;二是鄉鎮政府的財政主要依靠農業稅和財政支付轉移，由于取消了農業稅，導致鄉鎮政府財政困難，呈現負債日益加重的趨勢。由于鄉鎮政府在鄉村治理中發揮主導作用，在財政困難、負債加重的情況下，難以有效支持鄉村治理及鄉村發展。

1.2 鄉村治理職權不明

村民委員會和鄉鎮政府是鄉村治理中的重要組織，但實際上，村民委員會脫離了設立的初衷，并沒有充分履行職能，更多的是協助鄉鎮政府開展工作。在鄉村治理中，職權不明主要表現在2個方面。一是鄉鎮政府處于區縣政府與村的中間環節，發揮溝通區縣政府與村的橋梁作用，履行村民依法自治的重要職責，但實際上，由于鄉鎮政府工作重心側重于貫徹落實上級政策，對民情上傳的重視度不夠，部分鄉鎮政府干部缺乏法治嘗試，在村民自治問題上不作為。二是村民自治委員會屬于基層群眾自治組織，應貫徹落實鄉鎮政策、進行村級治理、負責鄉村發展。但實際上，村民自治委員會過于重視鄉鎮政策，對鄉村自治的重視度不夠，而且部分村干部缺乏法制觀念，官僚主義和不作為主義嚴重，不利于法治中國鄉村治理。

1.3 鄉村自治化程度低

鄉村自治化程度低主要表現在3個方面：一是村民自治委員會是基層群眾自治組織，并非國家權力機關，但實際上，村民自治委員會承擔了鄉鎮政府的部分職責，未能充分發揮自治權進行鄉村治理;二是村民自治意識不夠高，在行使權力尤其是選舉權時參與積極性不高，導致鄉村自治化程度低;三是鄉村受到城市化進程的沖擊較大，鄉村人口流動大，務工人員多，同時新一代知識分子大多留在城市。

2 我國鄉村治理困境

2.1 鄉鎮政府與村民委員會的沖突

《中華人民共和國村民委員會組織化》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”第四條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民的自治范圍內的事項，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”于法有據，鄉鎮政府和村民委員會不存在管理與被管理的關系。但實際上，村民委員會作為溝通鄉鎮政府和村民之間的橋梁，一方面鄉鎮政府越權管理村委員會事項，干涉屬于村民自治范圍內的事項，鄉鎮政府對村民委員會的指導變成了領導;另一方面村民委員會分擔了鄉鎮政府的部分職能，行使部分行政權，導致自治權利缺失。

2.2 鄉村基層群眾權利沒有得到保障

按照我國憲法和法律的規定，我國公民具有選舉權和被選舉權;按照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國選舉法》《中華人民共和國村委會組織法》的相關規定，村民委員會的選舉屬于直接選舉，村民擁有行使選舉權與被選舉權的權利。但實際上，鄉村基層群眾權利沒有得到保障，主要分為5個方面：一是鄉鎮政府在指導村民委員會的選舉工作中變成了領導，干預了選舉權;二是部分鄉村的種族觀念較濃，大姓宗族對選舉的影響較大;三是鄉村人口流動大，選舉時對在外務工等人員的選票未經本人允許交由其他人處理;四是選民的素質不夠高，易受到經濟效益的影響，賄賂現象時有發生;五是選民在選舉時受交際圈影響較大，唯熟是舉、唯利是舉的形式多于唯才是舉。

2.3 城鄉發展不均衡

城鄉發展不均衡主要體現在2個方面，一是鄉村得不到和城市一樣的同等保障。由于長期以來受城鄉二元結構的影響，鄉村一般為城市發展服務。但與此同時，城鄉的公共資源配置不均衡，鄉村公共服務得不到城市同等保障，加劇了城鄉不平等。二是鄉村的價值迷失。隨著我國城鎮化的不斷推進，在推進過程中存在許多錯誤觀念，導致鄉村的價值迷失：城鎮化等同于城市化、城鎮化等同于農村戶口轉變為城市戶口、城鎮化等同于房地產化等錯誤觀念。由于城鄉發展不均衡，城鎮化發展過程中村民價值迷失主要體現如下：土地征用增多，一夜暴富的情況增多，村民的價值觀念受到沖擊;土地征用過程中土地糾紛不斷，破壞了鄉村秩序，惡化了干群關系，影響鄉村治理;農村人口流失大，對鄉村的治理事務關心程度降低;以大學生為代表的新一代鄉村精英分子受城市觀念影響較大，傳統的鄉村價值觀念轉變為城市價值觀念，以城市的價值觀念對鄉村的治理進行批判，不符合鄉村的實際情況，而他們作為鄉村新一代精英分子，其觀念受到鄉鎮政府、村民委員會和廣大村民的認可，導致鄉村治理不具有合理性。

3 我國鄉村治理模式轉型對策

3.1 治理制度化轉型

法治中國下的鄉村治理模式轉型主要體現在3個方面，即鄉規民俗、國家法與政策，三者在鄉村治理中共同發揮作用。鄉規民俗是鄉村在長期發展中形成的具有當地特色、基本符合當地情況的民間法，在一定范圍內具有較強的約束力;政策是影響鄉村治理的重要因素，對鄉村的發展方向具有重要導向作用;國家法是全國范圍內普遍適用的制度，對全國范圍具有普遍約束力[1]。

鄉規民俗作為民間法，屬于非正式制度的范疇，是鄉村在長期發展過程中形成的符合當地基本情況、在一定區域內具有較強約束力的制度。由于鄉規民俗在一定程度上和國家法有一致內容，也有沖突內容，在對待鄉規民俗時，應結合鄉村實際情況對鄉規民俗進行具體分析，吸收其合理、有效內容，制定鄉規民俗范本，進行制度化轉型。在對鄉規民俗進行制度化轉型時，國家法應充分尊重鄉規民俗在一定區域內具有合法性、自主性和法律效應，不能過多干預鄉規民俗，尤其是在少數民族地區等，需要充分尊重鄉規民俗的合法性，讓民間法和國家法互補共存。充分發揮鄉規民俗在一定區域的約束力，是推動鄉村治理進行制度化轉型的重要表現。

國家政策是國家法律的淵源，相較于國家法，國家政策在鄉村治理中的重要性更高。國家法在鄉村治理中發揮約束作用，國家政策在鄉村治理中指引鄉村改革發展的方向，關系群眾的切身利益，成為人們行為的準則[2]。為推動鄉村治理制度化發展，根據鄉村的普遍情況，制定相應的農村改革政策。例如，20世紀80年代中央先后發布了5個“一號文件”，對農村改革的方向產生了深遠影響。由于這5個“一號文件”均涉及農業和農村的改革政策，關系鄉村人口的切身利益，實施情況良好，成為人們行為的準則。因此，國家政策作為國家法的淵源，國家法是對國家政策的具體化表現。

3.2 政治轉型

鄉村治理模式轉型中的政治轉型主要表現在2個方面，一是鄉村治理模式轉型的探索階段，過于強調法治，司法過于行政化，鄉鎮政府在行使行政權的時候，對鄉村治理過于強調管控。隨著法治中國的不斷深化，法治體系不斷健全，對鄉鎮政府的行政權功能進行重新定位，規范鄉鎮政府干部的權力行使行為，由傳統的管控轉型為管理、服務。鄉鎮政府在進行政策落實中，不斷規范行政權范圍，必須遵循管理、服務職能，鄉鎮政府人員在行駛行政權時更為規范化、法制化。二是隨著法治中國的不斷深化，鄉村人口的法治意識不斷增強，民主政治不斷完善。在進行鄉村治理模式中的政治轉型過程中，面對鄉鎮政府人員和村民委員會委員不作為和濫用職權等情況，人們通過行政訴訟，對鄉鎮政府和村民委員會等基層群眾管理組織進行監督和投訴，維護自己的合法權益。通過政治轉型，不斷增強基層群眾治理組織的管理職能，并通過基層群眾進行有效監管，推動政治轉型良性發展[3]。

3.3 模式轉型

法治中國鄉村治理模式的轉型主要是從管理轉變為治理。要想實現這個轉變，就要盡快形成對干部法治素質、法治能力進行評估考察的一套制度。在傳統的鄉村管理模式中，強調鄉鎮政府及村民委員會對基層群眾自上而下的管理，包括村民委員會，由《中華人民共和國村委會組織法（試行）》確認了村民自治的法律地位。但實際上，村民委員會作為鄉村自治的組織，由于承擔鄉鎮政府的部分管理職能，代理鄉鎮政府行使一定的治理權力，并沒有很好地實現村民自治的目標。鄉鎮政府作為我國最小的行政單位，是鄉村治理的主導力量。實際上，由于部分鄉鎮政府人員濫用職權，過多干涉村民委員會的自治權利，弱化村民委員會的權利，由管理轉變為治理，強調鄉鎮政府、村民委員會等基層群眾管理組織簡政放權，由對基層群眾的管控轉變為對鄉村事務的治理，充分發揮治理職能。

3.4 觀念轉型

隨著城鎮化、信息化對鄉村社會的沖擊，特別是鄉村新一代精英分子受到城市觀念影響較大，鄉村治理的觀念轉型，從傳統的以傳統鄉村觀念對鄉村治理進行批判轉變為以城市觀念進行批判的模式。這種模式有一定優勢，即具有先進性和時代特色。但由于沒有充分考慮鄉村實際情況，許多地方不符合實際。隨著觀念轉型的不斷發展，鄉村治理制度化的觀念轉型在不斷完善，在結合城市觀念的基礎上，充分考慮鄉村實際情況，鄉村治理的觀念由傳統的相對安寧變得更加活躍、開放。

綜上所述，法治中國進程中的鄉村治理任重道遠，隨著時代的發展，其內涵也發生相應變化。從當前鄉村治理現狀出發，分析影響鄉村治理的因素，針對影響因素進行轉型模式探究，充分發揮鄉鎮政府和村民委員會在鄉村治理中的重要作用，推動我國鄉村治理長期、穩定、良性發展。

參考文獻

[1]李曉.法治中國進程中的鄉村治理問題研究[D].北京：中共中央黨校，2017.

[2]許娜.阻礙中國農村法治進程的若干問題的反思[J].法制與社會，2007（9）：664-665.

[3]胡建華.農村民主管理制度：法理分析與法治保障[D].武漢：華中師范大學，2014.