我國(guó)推行檢察官責(zé)任制的現(xiàn)存問(wèn)題及其對(duì)策研究

任 虹 燕

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

一、問(wèn)題的提出

全面落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制是推進(jìn)檢察官辦案模式轉(zhuǎn)變之關(guān)鍵。我國(guó)關(guān)于檢察官辦案模式轉(zhuǎn)變之探索最早開(kāi)始于1994 年，目的是為了解決檢察實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題。北京等地區(qū)的檢察院率先進(jìn)行了檢察官辦案模式的轉(zhuǎn)化嘗試， “主任檢察官責(zé)任制”即是這一時(shí)期的產(chǎn)物?！爸魅螜z察官責(zé)任制”推行至今已逾十年，但其實(shí)施效果不甚理想?；诋?dāng)前司法改革大背景對(duì)于推行司法責(zé)任制的要求，加之舊的改革措施在一定程度上的非理想效果，將檢察官辦案責(zé)任制改革推至一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。厘清檢察官、檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)之間的權(quán)力界限，明確哪些權(quán)力可以授權(quán)于檢察官，從而更好發(fā)揮檢察官作用，進(jìn)一步推進(jìn)司法改革是進(jìn)行理論研究的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

二、我國(guó)檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題

（一）內(nèi)部決策的行政化問(wèn)題

“三級(jí)審批”——內(nèi)部決策的行政化?！缎淌略V訟規(guī)則》第四條明確我國(guó)采取“檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定”的三級(jí)審批辦案模式。三級(jí)審批的模式或流程對(duì)檢察辦案模式轉(zhuǎn)變的最大影響是其弱化了檢察官在處理承辦案件中的主要作用，出于一種“非決定，無(wú)責(zé)任”的心理狀態(tài)，可能使承辦檢察官對(duì)最終決定主體，也即檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)產(chǎn)生決策依賴心理，不利于強(qiáng)化其辦案責(zé)任心和職業(yè)榮譽(yù)感，同時(shí)更不利于司法專業(yè)人員隊(duì)伍的培養(yǎng)。司法案件與行政決策不同的地方在于，后者是基于現(xiàn)有條件對(duì)將來(lái)發(fā)生之事予以預(yù)先判斷，而與之不同的是，司法辦案是基于已經(jīng)發(fā)生之事而對(duì)其所涉主體承擔(dān)相應(yīng)后果做出判斷，其本質(zhì)在于判斷而非決策。[1]具體至檢察官的職能行使，從案件的證據(jù)事實(shí)之調(diào)查到對(duì)當(dāng)事人起訴、量刑之考量，檢察官必須結(jié)合已有各項(xiàng)證據(jù)與自身經(jīng)驗(yàn)對(duì)已然事實(shí)進(jìn)行再現(xiàn)，換言之，檢察權(quán)行使的所有流程必須建立在親歷的基礎(chǔ)上，只有親自接觸原始證據(jù)、聽(tīng)取所涉當(dāng)事人陳述，才能形成最接近事實(shí)真相的判斷。

（二）檢察官辦案權(quán)責(zé)不明問(wèn)題

自2015 年最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，根據(jù)其相關(guān)指導(dǎo)原則，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)幾乎均開(kāi)展了檢察官權(quán)力清單的實(shí)踐探索。實(shí)踐表明，在探索實(shí)踐和試點(diǎn)過(guò)程中，至少存在著各省檢察權(quán)授權(quán)幅度總體不高且權(quán)力差異較大與檢察長(zhǎng)實(shí)踐中授權(quán)檢察官辦案決策權(quán)的積極性不高兩方面的問(wèn)題。

一方面，各省檢察權(quán)授權(quán)幅度總體不高且權(quán)力差異較大。據(jù)學(xué)者調(diào)查，截止至2018 年，在全國(guó)印發(fā)檢察官權(quán)力清單的省份中，僅有廣東、廣西、福建、四川和重慶五個(gè)地區(qū)對(duì)于檢察官主體權(quán)利的授予幅度超過(guò)50%，幅度最高的重慶也僅達(dá)到近70%。[2]另一方面，檢察長(zhǎng)實(shí)踐中授權(quán)檢察官辦案決策權(quán)的積極性不高。檢察實(shí)踐中的考核評(píng)價(jià)體系事實(shí)上亦會(huì)影響改革措施的實(shí)施效果，雖然《中華人民共和國(guó)檢察官法》對(duì)檢察官的考核做出了相關(guān)規(guī)定，然而規(guī)定極為簡(jiǎn)略，司法實(shí)踐中的檢察官及檢察院考評(píng)辦法由最高人民檢察院下發(fā)相關(guān)文件具體規(guī)定。然在不同省份具體實(shí)施細(xì)則不盡相同，但總體而言，上級(jí)院對(duì)下級(jí)院制定的考核指標(biāo)，是基于檢察院整體而非檢察官個(gè)人，各級(jí)檢察院往往高度重視上級(jí)院對(duì)本院的考評(píng)、上級(jí)院各部門對(duì)本院各部門的考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果與年終獎(jiǎng)掛鉤。但是對(duì)檢察官個(gè)人的考評(píng)卻幾乎被忽略。

三、域外檢察辦案模式借鑒

（一）大陸法系代表國(guó)家檢察辦案模式

一般認(rèn)為，中國(guó)的檢察制度與大陸法系司法制度較為相似，或檢察制度中許多內(nèi)容系借鑒其國(guó)家相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)而來(lái)，其中又以日本和德國(guó)關(guān)聯(lián)最為密切，故而對(duì)日本與德國(guó)的檢察制度予以考察或能為解決我國(guó)現(xiàn)存問(wèn)題提供一定的思路與借鑒。就上下級(jí)檢察官的職權(quán)關(guān)系而言，日本《檢察廳法》規(guī)定檢察官為獨(dú)立廳官，并且要求在每位具體承辦案件的檢察官要在起訴書中署名，以顯示其獨(dú)立地位。但因?yàn)樯婕暗絿?guó)家機(jī)器之動(dòng)用，一旦起訴即需要運(yùn)用納稅人所繳稅金以及考慮到龐大公權(quán)力對(duì)公民個(gè)人權(quán)利可能造成的威脅，就是否起訴的決定權(quán)而言，日本的檢察官仍然需要接受上席檢察官的裁決。[3]德國(guó)的檢察權(quán)運(yùn)行雖然秉承上命下從的檢察一體原則，但在上級(jí)檢察官有違反法定追訴原則、超越評(píng)判范圍或有錯(cuò)誤裁量指令等情形時(shí)，賦予辦案檢察官有放棄助理案件的權(quán)力。

（二）英美法系國(guó)家檢察辦案模式

相較于大陸法系國(guó)家強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的高度統(tǒng)一性，英美法系國(guó)家在檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面則表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)乃缮⑿?。英美法系?guó)家的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部并不按照嚴(yán)格的層級(jí)關(guān)系設(shè)立，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，除具體承辦案件的檢察官，就是負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)，檢察官直接受檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，向檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在檢察官與檢察長(zhǎng)之間不存在類似于大陸法系國(guó)家行政化層級(jí)的案件部分負(fù)責(zé)人、主任檢察官等。[4]與大陸法系多數(shù)國(guó)家將檢察機(jī)關(guān)定位于司法機(jī)關(guān)不同的是，基于理念之差別，英美法系國(guó)家認(rèn)為所謂司法機(jī)關(guān)應(yīng)僅為法院，故而在現(xiàn)代檢察機(jī)關(guān)建立之初，就將其定位于行政機(jī)關(guān)之屬性，但其又區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)中上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，英美法系的檢察首長(zhǎng)并無(wú)個(gè)案指揮權(quán)，不能干涉檢察官對(duì)具體案件的決定。在美國(guó)，“助理檢察官負(fù)責(zé)制”成為其檢察辦案模式的一項(xiàng)基本原則，也即在聯(lián)邦、郡縣以及市政三個(gè)層面各有其檢察官作為機(jī)關(guān)首長(zhǎng)，但是否決定起訴、對(duì)于涉案當(dāng)事人是否采取“辯訴交易”等都為助理檢察官的權(quán)利。[5]

對(duì)大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家檢察權(quán)運(yùn)行模式進(jìn)行分析之后，可以認(rèn)為，雖然因?yàn)闅v史和訴訟模式等差異的存在，兩大法系在檢察院設(shè)置和檢察官權(quán)限方面存在較大的差異，但其都在朝著一個(gè)共同的趨勢(shì)變革：也即在檢察首長(zhǎng)監(jiān)督的前提下，賦予辦案檢察官更多的決策權(quán)，并通過(guò)各種制度保障檢察官的獨(dú)立性。

四、我國(guó)檢察辦案模式轉(zhuǎn)換的方向和路徑

基于以上對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)存的權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題以及域外檢察官辦案制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒闡述，管見(jiàn)以為，我國(guó)未來(lái)的檢察辦案模式發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是“突出檢察官獨(dú)立性的辦案模式”，而所謂“突出檢察官獨(dú)立性”，不僅應(yīng)當(dāng)是制度的重新建構(gòu)或像“主任檢察官”似的在上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的一種“運(yùn)動(dòng)式”實(shí)踐。首先要進(jìn)行理念的厘清，也即明確“檢察權(quán)”的定位，進(jìn)而在其基礎(chǔ)上探討制度的建構(gòu)問(wèn)題，也即檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置及檢察官行使職權(quán)保障等。

（一）檢察官權(quán)力來(lái)源

關(guān)于檢察官權(quán)力的來(lái)源，就檢察長(zhǎng)與檢察官之間的權(quán)力分配而言，一般認(rèn)為存在著“授權(quán)制權(quán)力來(lái)源”和“分權(quán)制權(quán)力來(lái)源”兩種類型。[6]“授權(quán)制”，即法律規(guī)范將檢察權(quán)賦予檢察首長(zhǎng)，檢察首長(zhǎng)根據(jù)實(shí)際情況和具體規(guī)范將檢察權(quán)授予具體承辦案件的檢察官，辦案檢察官檢察權(quán)的權(quán)力來(lái)源不是法律規(guī)范，而是檢察首長(zhǎng)?！胺謾?quán)制”當(dāng)中，法律法規(guī)直接將檢察權(quán)賦予檢察官，每個(gè)檢察官都是檢察權(quán)獨(dú)立的載體。因此，對(duì)比兩個(gè)關(guān)于檢察官權(quán)力來(lái)源的類型，在“分權(quán)制”之下，檢察官在檢察權(quán)的行使上具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，獨(dú)立于檢察長(zhǎng)。

《中華人民共和國(guó)檢察官法》第二條明確規(guī)定“檢察官是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的檢查人員”，但其職權(quán)確定之依據(jù)似止步于此，在《刑事訴訟法》等檢察官行使權(quán)力的明確依據(jù)當(dāng)中并未明確其在訴訟上享有獨(dú)立行使檢察權(quán)的地位。也即形成了“具有分權(quán)制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，但法律規(guī)范將制度實(shí)際上運(yùn)行成授權(quán)制”的尷尬局面。因此，需要在訴訟法和司法制度上進(jìn)一步明確“檢察官是獨(dú)立行使檢察權(quán)的司法官員”，只有在明確了檢察權(quán)行使的主體之后，也即解決了權(quán)力來(lái)源的基本問(wèn)題之后，方可為其后通過(guò)明確規(guī)定授予檢察官權(quán)利疏通制度道路。

（二）明確檢察官具體權(quán)力

通過(guò)考察改革過(guò)程中各省份的《檢察官權(quán)力清單》，現(xiàn)存有兩種檢察官權(quán)力授權(quán)模型，一為全列型，二為排除型。“全列型”，即明確規(guī)定檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)、辦案檢察官、檢察助理對(duì)哪些案件和事項(xiàng)擁有最終的決策權(quán)；“排除型”，即只列舉檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的權(quán)力，其余沒(méi)有明確列舉的權(quán)力，均歸于辦案檢察官行使最終決定權(quán)。

在當(dāng)前檢察官權(quán)力授權(quán)模型中，“全列型”和“排除型”兩種模式都各有利弊，但相比較而言，“排除型”的授權(quán)模式更符合“增強(qiáng)檢察官獨(dú)立性”這一改革路徑。誠(chéng)然，“排除型”的授權(quán)模式存在檢察官濫用權(quán)力的可能性，但必須承認(rèn)的是，針對(duì)于此問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策應(yīng)當(dāng)是在檢察官考評(píng)體系與權(quán)力濫用制約上予以著手，而非在畏懼可能發(fā)生的權(quán)力濫用情形而從根本上杜絕賦予其辦案權(quán)力，否則有“因噎廢食”之嫌。“排除型”授權(quán)模型要求法律規(guī)范明確規(guī)定何種案件的決策權(quán)必須由檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)行使，將其余未明確案件的決策權(quán)下放至辦案檢察官，不僅保證了檢察官獨(dú)立性地位，也在一定程度上提高了檢察官辦案的靈活性和效率。

（三）改革檢察系統(tǒng)考評(píng)

伴隨著“定案決策權(quán)”下放至檢察官，執(zhí)法辦案考評(píng)機(jī)制亦應(yīng)當(dāng)由整體考評(píng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟貙?duì)檢察官個(gè)人進(jìn)行考評(píng)，檢察院執(zhí)法辦案?jìng)€(gè)人考評(píng)制度的構(gòu)建至少需要保證客觀中立、具有實(shí)踐可操作性兩個(gè)方面。首先檢察首長(zhǎng)負(fù)責(zé)考核能夠保障效率，但這樣一來(lái)，檢察官辦案的獨(dú)立性就容易受到影響。管見(jiàn)以為，可以成立以檢察長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)的檢察考評(píng)委員會(huì)，由離退休檢察工作人員作為檢察委員會(huì)的主要成員，適當(dāng)吸收專家、律師參與，這樣，既能保障考察的真實(shí)效率性，又能在一定程度上保證檢察官行使權(quán)利的獨(dú)立性。[7]其次什么樣的考核標(biāo)準(zhǔn)才能防止片面性并且在實(shí)踐中具有切實(shí)可行性。對(duì)檢察官的考核，應(yīng)當(dāng)從“量”與“質(zhì)”兩個(gè)方面著手。所謂的“量”即結(jié)合其辦理案件的總數(shù)與效率對(duì)該指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，為防止以數(shù)量累積為主要衡量的淺層考核評(píng)價(jià)，此種對(duì)于案件數(shù)量的接收與處理只適用于與平均值差別明顯時(shí)，作為對(duì)于負(fù)面考評(píng)的依據(jù)。更重要的是，檢察官的考評(píng)應(yīng)當(dāng)更注重于“質(zhì)”，旨在指程序與實(shí)體的公正處理，因?yàn)樗痉?quán)行使對(duì)于公民權(quán)利、自由造成極大影響，對(duì)于檢察官的考評(píng)而言，事實(shí)認(rèn)定的正確與法律適用的穩(wěn)妥等都是“質(zhì)”的考評(píng)之重要因素。相對(duì)于“量”的考評(píng)的“客觀性”，“質(zhì)”的考評(píng)更多的帶有主觀色彩。但為了保證并加強(qiáng)“質(zhì)”的考評(píng)的公正性，應(yīng)當(dāng)引入一些客觀性標(biāo)準(zhǔn)，諸如“法院有罪判決的比例”“當(dāng)事人上訴的比例”等。

五、結(jié)語(yǔ)

基于以上闡述，在我國(guó)檢察官辦案責(zé)任制改革的關(guān)鍵時(shí)期，在理念上厘清檢察官的獨(dú)立地位，加強(qiáng)檢察官辦案獨(dú)立性是推動(dòng)改革的關(guān)鍵之舉。但需要說(shuō)明的是，以上所謂對(duì)策建議更多地是提出一個(gè)未來(lái)我國(guó)檢察官辦案責(zé)任改革的方向和路徑，囿于所述題意之限制，對(duì)于更為具體的相關(guān)制度，譬如建立針對(duì)于檢察官個(gè)人的檢察考評(píng)委員會(huì)、具體量化檢察官考核指標(biāo)體系等具體的制度構(gòu)建尚需結(jié)合檢察實(shí)踐予以觀之。