區與街鎮財政體制存在問題及調整建議

張翠萍

中圖分類號：F812.2 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2019）10-146-02

摘 要 “財政體制”是“財政管理體制”的簡稱，是經濟管理體制的重要組成部分。在實際工作中，講財政體制時，一般是指預算管理體制，核心問題是各級政府之間的收支劃分。

關鍵詞 區與街鎮 財政體制 調整

財政體制是“財政管理體制”的簡稱。是促進各級政府有效行使職能和實施宏觀調控的重要手段。在實際工作中，講財政體制時，一般是指預算管理體制，核心問題是各級政府之間的收支劃分。

自2007年以來，合肥市包河區創新預算管理理念，將街道、開發區視同鄉鎮管理，實施了“準預算管理體制”。在當時的經濟發展情況下，對區域經濟發展、財政增收節支、改善民生、提升基層工作積極性等產生了推動作用。但隨著經濟結構調整和區域經濟格局變化，現行的財政管理體制已不再適應新形勢需要。

一、現有財政體制現狀

（一）“核定基數”，包括收入基數和支出基數

1.收入基數。以2006年為基期年，結合區劃調整和政策性因素以及劃定的收入范圍核定各街、鎮、經開區收入基數。主要有：原地稅包河分局、原包河區國稅局征收的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、房產稅、印花稅、土地增值稅等。

2.支出基數。以2006年為基期年，支出基數主要包括人員經費、公用經費、民政優撫定補經費、事業發展經費、居村定補經費等。

（二）定額上繳（補助），超收分成

1.定額上繳（補助）。收入基數大于支出基數的為上繳，收入基數小于支出基數的為補助。

2.超收分成。對于各街鎮實現的地方級收入超基數部分，區與街鎮實行分成。

（三）特殊情況

在包河經開區轄區范圍內，原地稅包河分局、原包河區國稅局征收所形成收入由經開區全得，無超收上繳，支出基數未單獨核定，所有支出均從結算的財力中開支。

2013年之后成立的街道級大社區（濱湖世紀社區、方興社區）、萬年埠街道視同區直部門管理，沒有實行上述財政體制。

二、現有財政體制存在問題

1.街鎮稅源戶型不完整缺乏協護稅積極性。現有體制中，各街、鎮、經開區稅收收入來源于原地稅包河分局、原包河區國稅局征收的稅源戶型，另外三個分局（原地稅省直屬局、市征管分局、市涉外分局）的包河區納稅戶型均未實施屬地管理，導致街、鎮、經開區在協稅護稅過程中戶型缺失，積極性不高。同時，在日常管理過程中也因信息不對稱，導致重復和無效、低效工作。

2.街鎮的事權與支出責任不夠匹配。原收支基數已核定多年未調整，已無法適應當前區域經濟快速發展和產業轉型的要求，包河區近年來經濟呈現跨越式增長，現有體制中收入基數及分成比例均偏低，街鎮實際所得已不能充分保障基層與日俱增的事權責任。例如：社區黨建綜合治理、區域內直接管理的公共安全（含治安聯防）、教育、公共衛生、科學技術、宣傳文化、社會優撫救濟、環境保護、城鄉社區（環境整治、文明創建）等支出；屬地管理的安全生產、村級組織運轉、農林水事業發展、街道綜合執法和司法等支出。當前的財政體制與街鎮履行的社會管理和承擔公共服務的主要職能定位不相適應。

3.對經濟高質量發展缺乏產業引導。當年制定的財政體制主要依托于轄區內存量稅源的自然增長，省屬大型國有企業（電力、石化、通信、汽車制造）等行業均在包河區，稅源充足，財力充裕。隨著包河區經濟發展和產業結構轉型，特別是濱湖新區的設立，給包河區經濟跨越式發展提供了契機。在發展過程中，房地產行業稅收逐步占據了財政收入的半壁江山，由于該行業稅收的即期效應，街鎮對于房地產行業稅收的依賴程度加深，缺乏對產業發展和結構調整的積極性。

4.發展方向不同財力已出現不平衡現象。各街鎮因受地理位置所限，區域經濟發展方向不同，已出現不平衡現象。如：大圩鎮，轄區面積37.92平方公里，人口約2.4萬，15個行政村（社區）。一直以來以發展農業旅游促村民致富為主，區域內其他行業企業寥寥。體制初定的三年間（2007-2009年）平均財力約1100萬元，支出總量平均1000萬元。而近三年間（2016-2018年）平均財力約1780萬元，支出總量平均4500萬元，需要區本級增加轉移支付，否則難以保障三保支出。財力增長5.5%、支出總量增長18.2%。又如煙墩街道，轄區面積52.51平方公里，人口約10.08萬，23個村居。自2006年由肥西縣劃入包河區，轄區內以農業為主，濱湖新區初創建設階段，體制初定的三年間（2007-2009年）平均財力約2100萬元，支出總量2000萬元；近年來，煙墩街道轄區名商巨賈云集，商、旅、文、學、居等高端業態集聚，濱湖國際金融后臺服務基地已初具規模、高端房地產開發項目陸續開盤，近三年間（2016-2018年）平均財力約6200萬元、支出總量6000萬元。財力增長12.8%、支出總量增長13%。從上述數據來看，經過近十年的發展，兩街鎮財力懸殊較大。城區街道與新區街道的財力差也在2000萬元上下，但支出總量增長確相差不大，因此調整完善區與街鎮財政體制的需求呼之欲出。

三、調整完善現行財政體制的幾點建議

（一）準確定位街鎮的主責主業

建議統籌考慮區與街鎮兩級財力，保障街鎮即得利益，體現財力向基層傾斜，核定街鎮基礎保障及社會事業發展經費。簡化結算程序，強化收支管理。在保持區級適當宏觀調控能力的基礎上，更加科學合理的配置財力資源。逐步淡化街道直接抓經濟發展的職能，突出基層抓黨建、抓服務、抓治理的主責主業。把工作重心轉移到加強黨的建設和公共服務、公共管理、公共安全等社會治理工作上來。合理界定區與街鎮事權范圍，取消基礎保障經費與經濟指標掛鉤的做法，加快構建事權與支出責任相適應的預算管理體制。

（二）發揮引導作用推動產業結構升級

建議將稅收波動大的國有大型企業及房地產開發企業列入區本級單列，避免街鎮無法消化因房地產行業稅收波動而引發的財力波動。按照包河區推動區域經濟高質量發展要求，發揮財政體制對產業結構調整的引導作用，街鎮社會事業發展支出與其產業結構升級成效相掛鉤，提高街鎮推動 “科技、金融、文化”金三角產業結構升級和高質量發展的積極性。加大以生態農業示范、農業旅游、特色農業為發展方向的街鎮轉移支付力度。

（三）建立財力跨年度平衡機制

對于各街鎮以前年度結余（赤字）給予確認，實行中期滾動管理，使街鎮財力在超收年度和欠收年度間穩定調節。

（四）建立激勵約束機制

為調動各街、鎮、經開區創優營商環境，增強服務經濟實體的意識，根據包河區四大空間戰略，按發展方向不同、發展定位不同、發展階段不同，給予重點產業重點扶持，進一步強化發展責任，凝聚發展合力。考慮將社會事業發展支出與創優營商環境、服務經濟實體等工作掛鉤，突出想干事、干實事者得利。

四、結語

城區與街鎮財政體制的調整完善，是一項系統工程，很難做到各方都認可、滿意。因此，建議區財政大膽探索、縝密謀劃，取得區委、區政府支持，同時要認真聽取人大政協及審計部門的意見建議，做準基礎數據測算，充分傾聽基層街鎮財政所的心聲，集思廣益。給街鎮做好體制調整口徑解釋，爭取各街鎮最大程度理解。