國內基本公共服務協同：綜述與評估

梅正午 孫玉棟

摘要：基本公共服務協同對打造共建共治共享的社會治理格局至關重要?，F有的研究主要聚焦于基本公共服務協同基礎性研究、我國基本公共服務協同的現狀研究兩大方面，但還存在以下不足： 缺乏完善的衡量基本公共服務協同水平的指標;理論研究豐富，缺乏實證分析;基于公民需求角度的研究相對較少;基本公共服務協同主體各方的責任與義務模糊。因而，未來的研究應當注重完善衡量基本公共服務協同水平的指標，豐富協同過程中影響政府需求偏好的實證研究，重視公眾的需求滿意度，明確協同各主體的責任與義務，嘗試把基本公共服務協同與交易費用理論、委托—代理理論相結合。

關鍵詞：基本公共服務;協同;研究綜述

基本公共服務協同可以整合各方優勢資源，提高公共服務供給效率和質量，是我國未來基本公共服務供給的主要方向。近年來，國內學者就基本公共服務協同問題開展了持續的研究，積累了豐富的研究成果。然而，卻鮮有文獻對基本公共服務協同問題進行全面且系統的綜述與評估。因此，需要對國內學界近幾年關于基本公共服務協同的相關研究情況進行系統、客觀、全面的梳理與評述，從而明確現有的研究成果、研究階段所處的水平、研究的不足和可以改進的地方，為后續研究提供參考和指導。

本文選取2007年～2018年在學術期刊上發表的以“公共服務協同”為主題的部分代表性文獻，從基本公共服務協同基礎性研究、基本公共服務協同的研究現狀兩大方面進行綜述，最后是關于研究的不足及未來的展望。

一、 基本公共服務協同基礎性研究

1. 基本公共服務與基本公共服務協同?！丁笆濉蓖七M基本公共服務均等化規劃》中明確提出：“基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展需要、與經濟發展水平相適應的公共服務”。在基本公共服務所涵蓋的范圍方面，學者們進行了大量討論（陳海威、田侃，2007;曾紅穎，2012），但尚未達成一致的觀點。本文認為，根據《“十三五”國家基本公共服務清單》，基本公共服務的范圍應當涵蓋基本公共教育、基本勞動就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務。

基本公共服務協同內涵的界定需要對于“協同”一詞有準確的認知。劉衛平（2013）指出，社會協同是建立在社會資本基礎上的政府、民間組織、企業、公民個人等多元要素的互相協調、合作治理?；趯τ趨f同的理解，田玉麒（2015）認為，基本公共服務協同供給是政府、市場與社會組織以公民的需求為導向，在充分溝通與協調的基礎上，實現優勢互補，共同提供公共服務的過程。

2. 基本公共服務協同的理論基礎。從理論上看，協同理論、多中心治理理論、網絡治理理論、資源依賴理論等等都為基本公共服務協同奠定了良好的理論基礎。協同理論強調，任何研究對象都是由各個子系統組成的復雜系統，各個子系統之間通過物質交換、信息交換等形式發揮各自功能，最終形成整體效用（周艷玲，2014）。由于現有的公共服務供給存在碎片化現象，這就要求基本公共服務供給的各方主體協同起來以發揮整體效用。多中心治理理論認為，政府不應當成為公共服務供給的唯一主體，基本公共服務應當由政府、市場、社會組織乃至個人共同通過相互協作的方式提供（徐葉彤、蘆平生，2015）。網絡治理理論認為，公共服務應當由公共部門、私人部門、非營利組織組成的網絡聯盟來提供（諸大建、李中政，2016）。而這無疑需要各主體的相互協同。基本公共服務的供給不僅需要政策、技術、人員等有形資源，也需要理解、支持、社會資本等一系列無形資源。資源依賴理論認為：組織是一個開放的系統，它需要通過與外部組織的互動獲取生存所需要的資源。馬雪松（2016）認為，政府、市場、社會組織都有其自身的資源優勢。具體來講，政府在提供財政資金支持、搜集民眾信息等方面具有優勢，市場則在人才、技術、激勵機制等方面具有優勢，社會組織則具有強大的社會資本和無私的公益精神。

3. 國外基本公共服務協同的做法與經驗借鑒。就國外基本公共服務協同而言，相對成熟的有美國的明尼蘇達州、歐盟以及澳大利亞地區。美國的明尼蘇達州是基本公共服務協同供給的典型，該州區域內的各級地方政府有300多個。為了實現各級政府在基本公共服務方面的協同，明尼蘇達州建立了明尼阿波利斯—圣保羅雙城大都市理事會，由該理事會負責構建大都市區的公共服務協調機制，同時該理事會還會對大都市區內公共服務內容進行監管與協調。此外，城市群間的非政府協調機構在環境保護、供水、供電等方面的協同也發揮了積極的作用（鄭睿，2017）。就歐盟而言，當各國因產業結構、經濟水平差異而造成某一政策的實施導致各國損益不均等時，會通過相應的補償機制使政策實施最終結果能夠充分發揮集團的整體優勢，使各國均衡受益。以基金為核心的協調機制在歐盟區域協調中具有關鍵作用（楊德才，2007）。澳大利亞建立了“中央鏈接”，即將八個政府部門及來自不同州和地區的公共服務集中在一個服務系統內，從而可以給全體公民提供便捷的“一站式服務”（郭漸強、杜金穗，2013）。對國外基本公共服務協同的梳理可以發現，非政府組織在基本公共服務協同中發揮著重要作用，同時必要的利益補償機制對于基本公共服務的協同也至關重要。

二、 基本公共服務協同的研究現狀

1. 基本公共服務協同的主體?；竟卜盏膮f同首先需要明確協同的主體有哪些。通常來講，協同的主體一般包括政府、市場、社會組織三部分。汪錦軍（2012）認為，國家、市場和志愿部門是基本公共服務供給的三種力量。不同國家由于政治結構、制度環境、文化和歷史發展等的差異，這三種力量的作用能力是不同的?；竟卜阵w系的復雜性和多樣性進一步的決定了多元主體合作的必要性和重要性。

現有研究中，大部分的研究是關于基本公共服務協同各主體優勢領域、職能、角色、管理模式等方面的研究。政府、市場、社會組織的優勢領域有所不同，政府在維護公平領域具有重要作用;市場則在效率領域具有較大優勢;社會組織在公益領域具有優勢（戴維·奧斯本、特德·蓋布勒，2007）。馬雪松（2016）指出，需要明確政府、市場、社會組織乃至公民在基本公共服務協同中的角色定位及實現方式。其中，政府是公共服務供給體系的主體，其職能在于安排公共服務供給的范圍、標準等。市場與社會組織的角色則為政府決策的參與者、服務的生產者以及責任的共擔者。公民主要是參與作用，充當的是需求的表達者、監督主體和服務的評估者。謝來位、鐘裕民（2017）則根據公共服務投資主體、生產主體與直接管理主體、消費主體、消費方式之間的不同關系組合，提出了公共服務投資管理的六種基本模式，并對各個模式的特征進行了詳細的說明。

2. 基本公共服務協同中存在的問題。

（1）基本公共服務協同涉及多方利益的協調，加劇了協同的復雜性?；竟卜盏膮f同離不開跨界的合作，跨界合作包括：上下級政府之間的“縱向協同”;同級政府、同一政府內部各職能部門之間的“橫向協同”;政府和非政府組織之間的“內外協同”（周志忍、蔣敏娟，2010）。就城市群公共服務治理而言，一方面需要協調橫向的各城市政府之間的關系;另一方面，需要處理好縱向的中央政府和地方政府之間關系（李磊等，2018）。不同的主體具有不同的利益，且各個主體的地位并不平等，無疑加大了基本公共服務協同的難度。

（2）基本公共服務協同供給主體、方式單一，協同過程碎片化。趙曼麗（2012）指出，公共服務協同供給的問題包括：①供給主體較為單一;②各供給主體的合作方式缺乏多樣性;③碎片化現象嚴重。張賢明和田玉麒（2015）圍繞公共服務供給的碎片化進行了詳細的說明，具體表現為：①跨部門公共服務供給碎片化，即各政府部門在提供公共服務時缺乏溝通與合作;②跨地域公共服務供給碎片化，即各行政區域之間的公共服務供給缺少協調與合作;③跨組織公共服務供給碎片化，即各供給主體之間的公共服務供給協同困難。

（3）基本公共服務協同面臨制度障礙。謝來位和鐘裕（2017）的調查研究表明，目前而言，不同地區的基本公共服務協同供給都面臨著一些制度障礙。包括公共服務保障制度的碎片化現象嚴重、公共服務市場缺乏多元的監管體系等等。近幾年來，京津冀協同發展上升為國家重大戰略，京津冀基本公共服務的協同發展是京津冀協同發展的重要環節，相關的學者圍繞京津冀基本公共服務協同開展了研究，并指出了京津冀基本公共服務協同發展中存在的制度性問題。高樹蘭（2016）認為，京津冀基本公共服務協同發展的主要障礙在于財稅制度的制約。京津冀三地在財政收支規模、轉移支付方面存在巨大的差距，而這直接關系到三地基本公共服務的協同。

3. 基本公共服務協同的路徑。

（1）整合與協同供給主體。基本公共服務協同的實現，需要對于供給主體進行有效整合，既包括各級政府、政府部門內部的整合，也包括政府與其它組織的協作。郭漸強和杜金穗（2013）基于整體性政府的視角，提出了基本公共服務協同的路徑。主要包括：①完善供給主體的整合，包括上下級政府、同級政府、政府與非營利組織間的協作和公私部門的協作;②推進大部制改革，加強政府部門之間的整合，實現政府不同部門間的協同供給公共服務;③進行政府流程再造;④實現公共服務供給的政策協同。張賢明和田玉麒（2015）提出了兩條路徑。其一，對政府的職能部門和層級進行整合。通過對原有政府部門的拆分與合并，減少職能交叉的政府部門，組建職責更加明確的大部門體制;其二，設立新的機構，專門負責不同職能部門之間的溝通與協調，使政府間溝通成為常態化的制度。

（2）完善基本公共服協同主體的準入、監管機制。在整合與協同供給主體的同時，推進基本公共服務協同，還需要進一步的完善基本公共服協同主體的準入、監管機制。趙曼麗（2012）指出，政府既要積極引進政府以外的組織來參與公共服務供給，也應當對提供公共服務的組織進行嚴格的審查。同時，為了確保基本公共服務協同的各方主體可以公平合理的競爭，要完善相應的監管機制。謝來位和鐘裕（2017）提出，應當構建多元一體的監管主體體系，包括財政預決算、行政監察等職能部門的行政監督和同行競爭者、社會公眾等的社會監督，創建以“發包人監督和消費者監督”為常態的協同監督機制。

（3）完善相應的財稅制度?；竟卜盏膮f同，離不開財稅制度的改革和完善。謝來位和鐘裕（2017）提出，需要建立“錢隨人走”的公共財政制度，具體包括：設置公共服務個人專用賬戶;分項目分群體建立公共服務需求保障標準;分項目分區域建立公共服務供給標準;設立橫向轉移支付制度;建立公共財政資金個人轉移支付制度。高樹蘭（2016）分析了京津冀基本公共服務協同的路徑，指出通過調整財政政策，構建完善的轉移支付制度，統籌京津冀稅收政策，進而促進京津冀基本服務協同發展。

三、 研究的不足及未來的展望

1. 研究的不足。縱觀學術界關于基本公共服務協同問題的文獻，現有研究對基本公共服務協同的基礎性問題以及我國基本公共服務協同的主體、問題、途徑和國內外基本公共服務協同的經驗有了比較深入和廣泛的研究，為后續研究提供了有益的指導，但仍存在些許不足：（1）缺乏完善的衡量基本公共服務協同水平的指標，指標的構建不夠細化、涵蓋范圍較少，并未涉及市、縣一級基本公共服務協同水平的測量，也沒有體現出城鄉基本公共服務的協同;（2）理論研究居多，實證研究相對較少?；竟卜諈f同過程中，各級政府的需求偏好有所不同，現有研究缺乏對政府需求偏好的實證分析;（3）現有的研究更多的是從政府、市場、社會組織的角度出發研究如何更好地實現基本公共服務協同，而較少的考慮公民的需求;（4）在基本公共服務協同過程中，對如何劃分市場、政府、社會間的邊界缺乏共識，如何合理配置多元主體的權利和責任，如何合理劃分中央與地方、省級政府之間、省級政府與省以下政府之間在基本公共服務供給方面的事權與支出責任有待進一步探討。

2. 未來的展望。針對已有研究的不足，本文認為未來基本公共服務的協同可以圍繞以下幾個方面進行下一步的探討：（1）完善衡量基本公共服務協同水平的指標。由于市縣一級、城鄉的數據在收集方面存在一定的難度，未來的研究可以選取一些具有代表性的市縣、城鄉作為研究的對象，構建合理的基本公共服務協同水平衡量指標;（2）注重實證分析。各級政府的需求偏好會直接影響各級政府在基本公共服務協同中的行為，進而影響基本公共服務協同的效果。未來可以重點研究基本公共服務協同過程中影響政府行為的因素;（3）注重公民的需求導向?；竟卜諈f同的最終目標是為了服務公民。公民的幸福感、滿意度可以在一定的程度上反映基本公共服協同的效果，因而未來的研究可以從選取某個城市群為例（比如京津冀）研究基本公共服務協同對公民幸福感、滿意度的影響;（4）明確基本公共服務協同主體各自的責任。未來研究的重點應當集中在明確政府、市場、社會組織在基本公共服務協同中的邊界，同時要合理劃分中央與地方、省級政府之間、省級政府與省以下政府之間在基本公共服務供給方面的事權與支出責任;（5）基本公共服務協同過程中各方主體都會產生一定的成本，并且存在一定的委托代理關系，因而未來的研究可以嘗試把基本公共服務協同與交易成本理論和委托—代理理論相結合。

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基金項目：教育部哲學社會科學重大攻關項目“新常態背景下社會事業財政投入重大問題研究”（項目號：17JZD014）;北京市社會科學重大項目“京津冀基本公共服務協同發展研究”（項目號：18ZDA10）;中國人民大學“中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金”支持。

作者簡介：梅正午（1991-），男，漢族，河南省禹州市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向：公共財政管理;孫玉棟（1965-）（通訊作者），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學公共管理學教授、博士生導師，研究方向：公共財政管理。

收稿日期：2019-09-12。