新時代江蘇省城鄉居民社保均等化的路徑選擇初探

張闖 祝寶江

[摘 要] 新時代江蘇省經濟發展水平不斷提高，居民收入也逐年增加，居民收入和城鎮化水平均位居全國前列，但是江蘇省發展不平衡不充分問題仍然存在，社保均等化的實施受到諸多制約，無法滿足人民對美好生活的需求。提升城鄉居民獲得感、幸福感，必須探索出江蘇省城鄉居民社保均等化的可行路徑。

[關鍵詞] 江蘇省;社保均等化;二元結構;財政體制創新

[中圖分類號] F740[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0028-02

一、江蘇城鄉居民社會保障均等化的現狀與問題

（一）蘇南蘇北經濟發展失衡

2017年蘇南地區生產總值為50175.20億元，蘇北地區生產總值為20268.77億元，兩地生產總值比例為2.47：1。蘇北地區占地面積是蘇南地區的2倍，而經濟生產總值卻不到蘇南地區的二分之一，雖然這個數值同2007年的3.20：1相比下降了7個百分點，但是差距仍然較大，南北經濟發展不平衡帶來的是居民生活水平的巨大差距。蘇南居民人均可支配收入為46592元，蘇北地區人均可支配收入為24294元，是蘇南地區的52.1%蘇南蘇北人均地區生產總值比例為2.24：1。農業人口收入水平比工業從業人口收入水平要低很多。蘇南地區城鎮化率達到76.4%，已經是全國領先水平，蘇北地區城鎮化率為62%，相差14個百分點。而大部分鄉鎮集中于蘇北地區，因此，蘇北地區鄉村振興的壓力更大，責任更重。

（二）江蘇省城鄉發展不平衡

在全國政策向城市傾斜的大背景下，江蘇的城鄉問題也由此而加深。首先，城鄉居民收入差距較大。1999年，城鎮居民平均可支配收入為6538.20元，農村居民純收入為人均3495.2元，僅為城鎮居民可支配收入的53.5%。2017年城鄉常住居民可支配收入比例為2.28：1，比2013年的2.34：1有所下降。但是這個數值在2014年到2017年間幾乎沒有變化。其次，城鄉二元結構使城市聚集成病，中小城市和鄉村卻逐漸衰落。我國特有的城鄉戶籍管理制度、勞動用工制度、社會福利制度和人民公社制度等城鄉分割制度，使兩種人口——農業人口和非農業人口逐漸形成。兩種身份，兩種待遇，造成城鄉居民的種種不平等。再次，城鄉發展不平衡還表現在城鄉公共服務水平的巨大差異，教育機會不平等，醫療待遇區別大，社會保障投入不均衡，加之城鄉二元制的制約，使得鄉村人口向城市流動難，流向城市的人口在城市融入難，城鄉要素與產業的雙向流動被阻滯，產業和各種要素單向聚集于城市。

（三）江蘇省城鄉居民收入分配不合理

近年來，江蘇省經濟總量持續增長，穩居全國前列，人均可支配收入也高居榜前，雖然江蘇省的城鄉差距在全國處于較低水平，城鎮化取得顯著成效，但是城鄉居民收入仍然存在初次分配和再分配不合理的情況。江蘇省超過50%的農業生產值由蘇北創造，超過50%的工業生產總值由蘇南地區創造，而蘇北地區人均可支配收入僅有蘇南地區的一半，江蘇省歷年財政收入結構也顯示，勞動報酬遠低于資本報酬。政府與企業收入占GDP比重不斷上升，居民收入所占比重不斷下降。與此同時帶來的是城鄉居民收入的初次分配不合理，農村人口進入城鎮，由于戶籍背景、資產狀況、教育水平等的差異，在收入中也處于劣勢地位。在2017年的江蘇省財政支出中，社會保障的支出在規模和比例上創歷史新高，投入1047.23億元，占一般公共預算支出的9.86%，社會救濟福利支出占社會保障支出的17.33%。2017年城鎮居民和農村居民轉移凈收入比值為2.4：1，再分配過程中，農村居民仍處于劣勢地位。

二、江蘇省城鄉居民社保非均等化的成因分析

（一）城鄉二元戶籍制度的制約

江蘇省戶籍制度的發展經歷了三個階段，第一個階段是戶籍制度形成階段。1949—1952年，江蘇相繼劃分了12個市，其中6個省轄市，伴隨著第一個五年規劃的順利開展，城市人口逐漸增長，江蘇省圍繞1958年公布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，戶籍登記管理進入法制化、規范化軌道，而明確區分城市人口與農村人口使二元制的城鄉對立也開始形成。第二個階段是城鄉融合階段。改革開放之后，隨著經濟的發展，城鄉二元戶籍結構的弊端愈加凸顯，嚴重制約了勞動力的流通。1985年公安部頒布的《關于城鎮暫住人口管理暫行條列》，逐漸放開了戶籍制度的管制。享受制度性福利制度的城市居民和僅有剩余型福利制度的農村居民在教育、醫療、就業、養老、保障性住房等基本公共服務的各方面矛盾突出。第三個階段是快速發展階段。十八大以來，戶籍制度的改革進入了快車道。2018年12月，江蘇省公安廳印發了《江蘇公安機關深化人口服務管理“？放管服”十項措施》的通知，其中多項措施提到了放寬對戶籍的管制，如寬子女與父母相互投靠市外遷入條件、放寬農村地區部分戶口遷移條件等。城鄉二元對立的戶籍制度并未徹底打破，城鄉不平衡不平等仍然存在，沒能從根本上得到解決，也成為制約城鄉社會保障均等化的最重要的因素。

（二）財稅政策向城市傾斜的現實

不管是改革開放以前還是改革開放之后，政府的財政投資都是傾斜城市的，長期的“城市偏向”的政策使城鄉之間的鴻溝越來越大。政府通過對農業稅收及工農業產品的“剪刀差”等方式將大量農村財富轉移到城市，而農村信用社吸收的農村儲蓄存款絕大多數用于企業貸款，僅有少部分用于農業貸款。在“三五”、“四五”、“五五”規劃時期，農業投資比重僅占10%左右。改革開放之后，為了發展市場經濟，財政對農業的投入比例不增反降。2008年次貸危機帶來的經濟發展減速，和科學發展觀的提出，城鄉統籌戰略的施行，使江蘇省政府加大了對農業投入力度，2009年，農業財政投入比例突破了10%的數值，達到10.04%，創歷史新高，到2017年，農業財政投入達到1562.7億元，占總財政支出的14.71%，農業財政投入金額越來越高。但是城鄉財政投入差距依然很大，財政對農業的支持遠不能滿足農業和農村發展的需要，地方財政的不足和鄉鎮政府的財政拮據將嚴重制約農業的發展以及公共服務的均等化程度。

（三）政府行政意識和方式的僵化

當前，必須明確政府作為制定和實施社會保障制度與政策的主體角色，梳理好政府與民間組織在社會保障服務供給中的關系，建立起政府主導的社會保障格局，運用有限的資金，盡可能地做出有利于城鄉社保均等化的事。確立什么樣的執政理念，選擇什么樣的行政方式，在社會保障均等化推進的過程中，政府職能的作用愈顯突出。在現代化建設過程中，政府職能由傳統向現代的轉型成為了必由之選，改革開放四十年的巨大成就使中國社會發生了翻天覆地的變化，但是促使政府職能轉型的社會基礎和條件并未改變，事實上，我國政府依然屬于管制型政府。雖然近年來各地政府機構紛紛改為窗口式服務，辦事效率不斷提高，但是“官本位”的行政意識未能根本轉變，官員為追求個人政績，將大部分財政投入到大型基礎工程的建設中，社會保障投入比例較低。

三、江蘇省城鄉社會保障均等化的路徑選擇

（一）消除城鄉戶籍制度的二元對立

消除城鄉戶籍制度的二元對立有兩種方式，第一種是打破“非農業”和“農業”人口的二元戶籍管理模式，取消城鄉二元制。2019年4月15日，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出了城鄉融合發展“三步走”戰略：到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立;到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善;到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。戰略設計的側重點在于循序漸進地取消城鄉二元戶籍制度。第二種方式是均衡城鄉戶籍待遇，在政策上給予農村人口和城市人口同等的權利，甚至在某些方面，還優于城市戶籍，這樣才真正有利于各類要素向農村流動。第一種方式能夠取消城鄉人口的區別對待，卻難以真正讓要素向農村流動，在當前的中國，同等條件下，城市的吸引力遠高于農村，并且，取消農村戶籍，會動搖中國農耕文明的物質基礎。第二種方式，能夠在消除城鄉二元對立的同時，保持城鄉文化差異，增強農村對人才、資金的吸引力。

（二）深化公共財政體制改革

深化公共財政體制改革，一方面要縮小城鄉財政支出差距，財政支出要向農業、農村和農民傾斜，應確保農業財政支出總量逐年增加，比例有所提高。江蘇省2015年農業財政支出增至1535.59億元，所占財政總支出比例為15.85%，投入比例為歷年之最，2016年，農業財政支出下降至1440.12億元，占江蘇省財政支出的14.23%，不僅支出金額降低，投入比例也下降了1.62個百分點，2017年投入規模又有所上升，投入1562.7億元，占總支出的14.71%。浮動的農業投入，難以保障農業的建設持續推進。另一方面要推進財政體制的改革。明確省財政與市鎮財政的分配關系，厘清各級政府的事權與財權，將財權適當放歸各基層政府，保障基層政府在開展工作中的經濟基礎。

（三）優化產業布局，繁榮農村市場

蘇南地區城鎮化程度和農業發展水平優于蘇北地區，南北農業產業發展不平衡，蘇南地區的第三產業發展水平明顯高于蘇北地區，吸納剩余勞動力的能力也高于蘇北地區。推動南北產業布局合理化，在鄉鎮增加第三產業就業崗位，有助于縮小城鄉差距。蘇南地區的發展已經進入到后工業化階段，應引導過剩的資本、人才向農村流動，增加農村吸引力。蘇北地區應著重發展第二、三產業，堅持“市場主導，政府引導”原則，推動城鄉融合。加快農業現代化，提高農業生產效率，擴大農民經營性收入，能夠提高農民收入水平，增強農民創收能力，繁榮農村市場，激發農村活力，為農村社會保障水平提高創造物質基礎。

[參考文獻]

[1]中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見[N].人民日報，2019-05-06.

[責任編輯：潘洪志]