地方本科高校預(yù)算編制問(wèn)題、根源及路徑探究

鄭美仙

[摘 要] 隨著預(yù)算改革的深化和新預(yù)算法的落實(shí)推進(jìn)，地方本科高校預(yù)算編制日趨規(guī)范和完善，財(cái)政資金使用效益不斷提升，但同時(shí)仍然存在編制方法不科學(xué)、編制內(nèi)容不完整、定額標(biāo)準(zhǔn)不明確、支出重點(diǎn)不突出、約束機(jī)制不健全等問(wèn)題。對(duì)此，地方本科高校應(yīng)該從完善預(yù)算編制制度、加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化項(xiàng)目分類(lèi)管理、健全考核評(píng)價(jià)體系以及統(tǒng)籌資源配置等方面加以改進(jìn)。

[關(guān)鍵詞] 地方本科高校;預(yù)算編制;路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)] F275[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）12-0187-02

高校預(yù)算編制指高校財(cái)政收支計(jì)劃擬定、確認(rèn)及組織的過(guò)程。近年來(lái)，地方本科高校資金收入主要來(lái)自財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)、基金收入等，資金來(lái)源較為單一，對(duì)地方財(cái)政撥款依賴(lài)性較強(qiáng)。如何優(yōu)化地方高校預(yù)算編制，科學(xué)有效調(diào)配財(cái)政資金，充分發(fā)揮資金使用效益，更好地保障學(xué)校教學(xué)、科研、基礎(chǔ)建設(shè)、行政后勤等工作，是地方高校財(cái)務(wù)管理研究中的重要探討方向。

一、當(dāng)前地方本科高校預(yù)算編制存在的主要問(wèn)題

2014年《中華人民共和國(guó)新預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，地方高校預(yù)算編制更加規(guī)范透明，預(yù)算編制從無(wú)到有，覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，預(yù)算在財(cái)務(wù)管理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，為高校決策部署和工作安排提供更為科學(xué)、可靠的財(cái)務(wù)依據(jù)。但從近幾年來(lái)的具體實(shí)踐來(lái)看，實(shí)際操作中有些問(wèn)題仍然突出，影響了地方本科高校財(cái)務(wù)的高效使用。

（一）編制方法未跳出傳統(tǒng)預(yù)算模式

以往地方本科高校預(yù)算一般采用“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，即根據(jù)部門(mén)往年支出，再綜合考慮財(cái)政收入和工作實(shí)際，給予一定增長(zhǎng)，該方法造成預(yù)算支出只增不減。近年來(lái)，各地本科高校逐步開(kāi)始推行零基預(yù)算，但由于零基預(yù)算要做大量基礎(chǔ)工作，實(shí)際工作中難以精準(zhǔn)實(shí)施，一些經(jīng)費(fèi)安排通常仍然延續(xù)“上年基數(shù)加增長(zhǎng)”的做法。

（二）預(yù)算內(nèi)容不夠精準(zhǔn)

地方本科高校主要依據(jù)地方財(cái)政部門(mén)預(yù)算相關(guān)政策法規(guī)、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃、往年收支執(zhí)行情況和增減因素、上年結(jié)余等來(lái)編制預(yù)算。由于預(yù)算科目涉及面廣、政策性強(qiáng)，財(cái)務(wù)人員不僅要求具備財(cái)務(wù)管理素質(zhì)，還要充分了解學(xué)校各個(gè)領(lǐng)域工作。然而實(shí)際工作中往往存在預(yù)算編制人員不熟悉財(cái)政政策，而財(cái)務(wù)部門(mén)審核人員對(duì)學(xué)校工作不了解，造成預(yù)算少編、漏編。比如：校內(nèi)各單位上報(bào)預(yù)算需求，財(cái)務(wù)處對(duì)部門(mén)根據(jù)工作實(shí)際提出的項(xiàng)目支出預(yù)算不認(rèn)可，未予列入年初預(yù)算，事后只能通過(guò)審批撥款的方式，從大專(zhuān)項(xiàng)中予以安排。同時(shí)，學(xué)校工作計(jì)劃調(diào)整、上級(jí)要求追加工資等諸多不可預(yù)見(jiàn)因素，也增加了預(yù)算編制的精準(zhǔn)。

（三）項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)不明確

很多經(jīng)費(fèi)支出缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，如學(xué)生活動(dòng)經(jīng)費(fèi)安排，生均標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。財(cái)務(wù)處只能在部門(mén)編報(bào)的基礎(chǔ)上，憑經(jīng)驗(yàn)和感覺(jué)來(lái)核定，難免存在資金投向不精準(zhǔn)、重點(diǎn)不突出等問(wèn)題，進(jìn)而造成資金大量沉淀或頻繁追加預(yù)算。特別是專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的編報(bào)，多數(shù)采取打包切塊的方式，沒(méi)有具體到使用單位和所需資金，無(wú)法科學(xué)測(cè)算資金額度，同時(shí)也給部門(mén)調(diào)劑資金留有空間。

（四）預(yù)算資金使用效益不高

一些高校部門(mén)編報(bào)年初預(yù)算時(shí)主要還是站位本部門(mén)利益，一味擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模，預(yù)算金額往往比實(shí)際需求大，造成一般性預(yù)算占用大量資金，對(duì)于一些需專(zhuān)項(xiàng)支出的項(xiàng)目，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分立項(xiàng)論證和評(píng)審，就匆忙列入預(yù)算編制，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展與資金矛盾突顯。

（五）財(cái)務(wù)約束監(jiān)督機(jī)制還不夠健全

一方面，部門(mén)預(yù)算責(zé)任意識(shí)淡薄，預(yù)算編制較為草率、粗糙，收支論證不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏可靠依據(jù)。另一方面，由于缺乏有效的督查考評(píng)機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算權(quán)威性不高，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整存在隨意性，沒(méi)有嚴(yán)格按照批復(fù)后的預(yù)算執(zhí)行，有的甚至“先斬后奏”，迫使財(cái)務(wù)處追加預(yù)算。

二、地方本科高校預(yù)算編制存在問(wèn)題的原因分析

（一）高校預(yù)算管理缺乏剛性約束

從法律規(guī)定上來(lái)看，不管是原來(lái)的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》還是現(xiàn)在的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》，都沒(méi)有對(duì)高校預(yù)算管理從法律層面做出明確的處罰規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算管理存在隨意性。

（二）地方高校財(cái)務(wù)管理體制不健全

預(yù)算是高校管理組織結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)最重要的工具。目前，仍有不少高校將預(yù)算的功能僅僅定位在財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，尚未成立財(cái)經(jīng)工作小組等類(lèi)似預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)預(yù)算編制、變動(dòng)、執(zhí)行等一系列統(tǒng)一規(guī)范管理體系，沒(méi)有真正發(fā)揮預(yù)算的管理控制作用。

（三）高校預(yù)算意識(shí)薄弱

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。高校普遍缺乏預(yù)算約束意識(shí)，尤其是部分教師長(zhǎng)期專(zhuān)研學(xué)術(shù)，缺乏財(cái)務(wù)常識(shí)，項(xiàng)目開(kāi)展沒(méi)有做好事前的準(zhǔn)備和計(jì)劃，就盲目鋪開(kāi)。作為地方高校，應(yīng)樹(shù)立“當(dāng)家”意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持過(guò)好緊日子，堅(jiān)持勤儉節(jié)約、效率優(yōu)先和預(yù)算剛性執(zhí)行相結(jié)合的原則，把預(yù)算意識(shí)融入到學(xué)校發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)階段。

（四）財(cái)政部門(mén)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算相脫離，存在“兩張皮”現(xiàn)象

由于部門(mén)預(yù)算編制時(shí)間比校內(nèi)預(yù)算早，校內(nèi)預(yù)算往往建立在財(cái)政部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上編制，計(jì)算口徑及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)發(fā)生改變，導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算與校內(nèi)實(shí)際發(fā)展所需資金預(yù)算不一致。另外，上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金一般不列入財(cái)政部門(mén)預(yù)算，而校內(nèi)預(yù)算收入包括了上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金，導(dǎo)致校內(nèi)預(yù)算資金盤(pán)較財(cái)政預(yù)算大，造成兩者不匹配。

三、加強(qiáng)地方本科高校預(yù)算編制管理的路徑探究

加強(qiáng)地方本科高校預(yù)算編制管理，要堅(jiān)持“量入為出、統(tǒng)籌兼顧、效益優(yōu)先”原則，按照“穩(wěn)中求進(jìn)促發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧保重點(diǎn)、科學(xué)預(yù)算求平衡”的基本思路，以問(wèn)題為導(dǎo)向，逐步規(guī)范編制制度、細(xì)化編制內(nèi)容、落實(shí)編制責(zé)任，不斷優(yōu)化財(cái)政資金配置，才能為高校發(fā)展提供科學(xué)、充裕的資金保障。

（一）健全完善預(yù)算編制制度

按照“二上二下”、分級(jí)編制、歸口審核的流程，嚴(yán)格開(kāi)展預(yù)算編制。重點(diǎn)推行零基預(yù)算，切實(shí)打破慣性思維，一切以零為基礎(chǔ)，不再受到往年財(cái)政支出項(xiàng)目和數(shù)額的思想束縛，從實(shí)際需要和可能出發(fā)，對(duì)每項(xiàng)收支進(jìn)行充分論證，細(xì)化到每個(gè)部門(mén)和具體項(xiàng)目，提高財(cái)政資金使用效益，嚴(yán)格把控預(yù)算這個(gè)“水龍頭”。高校各部門(mén)要按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)預(yù)算”的原則，對(duì)本部門(mén)、本單位的預(yù)算編制負(fù)責(zé)，并接受財(cái)務(wù)部門(mén)的監(jiān)督。財(cái)務(wù)部門(mén)在加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、預(yù)算審核的同時(shí)，要注重強(qiáng)化預(yù)算編制培訓(xùn)，著力提高工作人員的法律法規(guī)意識(shí)和預(yù)算編報(bào)能力。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、全面，決定預(yù)算編制是否有質(zhì)量。地方本科高校應(yīng)該創(chuàng)造條件建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息庫(kù)，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)債務(wù)、人員定額、工資狀況和相關(guān)財(cái)務(wù)政策等信息的收集整理，為預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)材料。高校各部門(mén)要對(duì)本單位往年的收支情況、人員信息等進(jìn)行分類(lèi)采集，按時(shí)提交至財(cái)務(wù)部門(mén)。財(cái)務(wù)部門(mén)要對(duì)報(bào)送數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、復(fù)核和分析，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)和一般性支出定額進(jìn)行明確。

（三）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

按照“收支平衡，略有結(jié)余”的原則，合理調(diào)配有效資金。在收入預(yù)算編制方面，要本著統(tǒng)籌使用、科學(xué)合理的原則，將財(cái)政撥款收入、經(jīng)營(yíng)性收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)資金、社會(huì)捐助資金等全部納入預(yù)算收入。在支出預(yù)算編制方面，要強(qiáng)化設(shè)備資源共享，減少重復(fù)購(gòu)置，財(cái)政資金優(yōu)先保障學(xué)校的重要部署和重點(diǎn)項(xiàng)目;新增支出重點(diǎn)安排在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和改善教育教學(xué)等學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)上。財(cái)務(wù)部門(mén)要加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃論證和審核，重點(diǎn)核查專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性，以及收入的可靠性，避免虛假預(yù)算、赤字預(yù)算。

（四）強(qiáng)化項(xiàng)目分類(lèi)管理

建立項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目論證、評(píng)審和入庫(kù)的程序，對(duì)未列入項(xiàng)目庫(kù)的一律不安排財(cái)政資金。實(shí)施過(guò)程中要分清輕重緩急，按照從緊必需的原則進(jìn)行評(píng)估論證，分類(lèi)保障。比如，按照必保、應(yīng)保、一般三個(gè)層次區(qū)分建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政資金優(yōu)先保障必保項(xiàng)目。要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，年中對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行檢查分析，將長(zhǎng)期擱置或進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目調(diào)整出庫(kù)，其預(yù)算經(jīng)費(fèi)收歸財(cái)政統(tǒng)籌使用;將條件成熟、更為迫切的項(xiàng)目調(diào)整入庫(kù)，確保有限的資金用在“刀刃上”。

（五）健全考核評(píng)價(jià)體系

要建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，從編制質(zhì)量、執(zhí)行效果、監(jiān)督檢查等方面對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行綜合考評(píng)，根據(jù)考評(píng)結(jié)果調(diào)增或調(diào)減下一年度的資金安排。要強(qiáng)化預(yù)算的剛性執(zhí)行，預(yù)算批復(fù)后，不得隨意調(diào)整或增減金額，確需調(diào)整的要嚴(yán)格按程序報(bào)批，所需資金從本部門(mén)年度預(yù)算內(nèi)調(diào)劑使用。要定期開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行情況審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)通報(bào)，并追究相關(guān)人員責(zé)任，與下一年度預(yù)算資金安排掛鉤。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]