黑龍江省糧食收儲監管政策優化探究

張澤群

[摘 要] 隨著我國糧食收儲政策的不斷改革，黑龍江省作為糧食主產區在糧食收儲工作中具有舉足輕重的作用。但與糧食收儲政策相匹配的監管政策卻略顯不足，存在糧食監管政策具有滯后性，監管效果不理想;糧食監管政策法規不完善，監管范圍有限;政策監管主體不合理，政策執行效果不佳等問題，導致糧食收儲中監管工作壓力大、難度高、效率低。為了確保糧食收儲政策的執行效果，建議通過采用加強糧食收儲監管法規建設、加強監管風險控制、賦予地方糧食管理部門實際處罰權等措施來優化糧食收儲監管政策。

[關鍵詞] 黑龍江省;糧食收儲;監管政策;政策執行

[中圖分類號] F326.11[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0018-02

一、黑龍江省糧食收儲監管政策現狀

隨著農業供給側改革和糧食收儲制度改革的不斷推進，我國在糧食收儲監管政策上不斷進行調整和完善。自2004年國務院頒布的《糧食流通管理條例》（以下簡稱“條例”）提出糧食省長責任制要求，對轄區內的糧食進行管理，并明確糧食行政管理部門要根據國家要求對糧食收購進行核查監管工作，強調了其監管主體及監管責任。國家后續出臺多項糧食監管政策，將糧食監管工作當作重點項目進行關注。2012年《國家政策性糧食出庫管理暫行辦法》的頒布，更加明確了政策性糧收儲過程中地方行政管理部門的督導工作要求。在2015年，我國將糧食監管主體責任細致化并出臺《關于進一步強化“四個共同”機制切實做好國家政策性糧食收儲和監管工作的通知》明確了監管內容從定點、啟動、收購、驗收、儲存和出庫各個環節的監管工作要求。相比以前年度的糧食監管政策更加具體化、精細化。黑龍江省陸續出臺了《關于加強國家政策性糧食管理工作的通知》提出建立由政府主導、有關部門分工負責、共同參與的監管體制;《關于進一步加強庫外儲糧監管工作的通知》明確從“人防”、“技防”、“法防”三方面進行黑龍江轄區糧食監管工作;《關于加強糧食定向銷售監管工作的意見》提出建立糧食行政管理部門和農發行機構建立經常性巡查制度，督促承儲企業按規定出庫，及時協調各類糾紛。不難看出，我國在不斷完善糧食收儲監管政策體系，從而把控糧食收儲風險點，確保真正發揮保障國家糧食安全的“壓艙石”作用。

二、黑龍江省糧食收儲的監管現狀分析

（一）轄區監管糧食數量逐年增長，監管壓力遞增

自國家2004年出臺最低收購價和2007年出臺國家臨時存儲托市收購政策以來，我國糧食生產曾呈現“十二連增”的繁榮景象。國家糧食收儲規模逐漸擴大，在“十二五”期間，全國累計托市收儲糧食總量為4.2億噸，同時作為糧食主產區的黑龍江省，其在糧食收儲環節中的貢獻不容小覷，據不完全統計，截至2018年末全轄區存儲糧食數量高達1.5億噸，其收儲量無疑不在間接增加糧食監管的難度，如此龐大的監管數量使本就監管人員不充足的局面變得更加嚴峻。

（二）監管轄區地域范圍較廣，監管效率低

由于黑龍江省在全國糧食收儲工作中具有得天獨厚的資源優勢，全省土地總面積47.3萬平方千米，居全國第6位，擁有肥沃的黑土地、適宜糧食生長的光照條件和天氣等自然條件。加之國家為完善糧食管理體制，出臺鼓勵市場多元化的糧食收儲政策。其現有的糧食收儲承儲點不僅包括中儲糧、中紡等大規模國企收購主體，也包括以小規模租賃、委托承儲庫點，且它們在地域分布上呈現分散式特點。正是由于儲糧庫點分散且覆蓋面廣，提高了糧食收儲監管工作難度系數，在監管過程中時常會發生駐庫監管員分配不足、監管巡查時間較長且效率低等問題，從而監管政策落實不到位，最終導致監管效率偏低。截至2018年末轄區存儲庫點共1220個，如此大范圍的收儲監管任務一直是黑龍江省在執行國家糧食收儲政策中最艱巨的一環。

（三）糧食收儲貨位型態復雜多樣，監管難度高

黑龍江轄區70%的中央事權糧食存儲在鋼結構倉房和簡易儲糧設施中，例如鋼結構平房倉、千噸囤、簡易罩棚、露天存儲堆垛等，這些儲糧設施由于在前期設計、建設、驗收和搭建貨位等環節存在諸多問題，加之糧食儲存時間較長，日常安全管理不到位等因素，安全風險隱患十分突出。一方面是由于歷史原因，多數鋼結構倉房、簡易罩棚等再建造過程中設計不正規，致使倉體結構強度不能完全滿足儲糧安全需要;二是超高超限裝糧情況普遍，部分鋼結構倉房已接近或達到金屬疲憊期，加之銹蝕等問題日益增多，會發生崩塌等危險事件，儲糧安全和生產安全風險隱患極大。三是在儲糧的過程中，由于設施搭建時間較長，囤體地基下沉、膨脹等情況日漸增多且日趨嚴重，安全風險隱患較為突出。

三、黑龍江省糧食收儲監管政策存在的問題

（一）糧食監管政策具有滯后性，監管效果不理想

糧食作為國家穩定發展的命脈，自1953年為確保糧食安全開始實施“統購統銷”政策，之后不斷進行糧食收儲的政策調整，政策在保障農民利益，穩定糧食市場上發揮了重要作用。但我國對于糧食收儲監管工作的認識遠遠晚于糧食收儲政策，造成在糧食收儲環節中長期僅重視收儲數量而忽視監管作用的病態發展局面，從而使糧食收儲風險不斷積壓，最終在出庫環節中產生“出庫難”“轉圈糧”等問題，嚴重者形成法律案件。雖然在2004年出臺《條例》中提出糧食省長責任制，將糧食監管工作提上日程，但監管政策仍停留在宏觀指導方面，后續的“追趕”仍顯得捉襟見肘，查處收儲風險點仍呈現滯后性特點，導致糧食收儲工作達不到預期監管政策效果。

（二）糧食監管政策法規不完善，監管范圍有限

在2007年中央一號文件中強調要建立農業保障機制“加快農業立法進程，加強農業方面執法檢查”從立法角度強調農業監督管理的重要性。同時在2008年、2009年均強調加強監管立法的急迫性。《條例》只是宏觀上的指導，針對糧食收儲具體環節的規定較為片面。這就要求各省市的糧食行政管理部門根據本省市的實際情況制定相應的具體實施方法，排除隱患。為此，黑龍江省制定了庫外存儲、定向銷售、儲備糧輪換等監管配套管理辦法。但也僅僅局限于特定糧食品種、特定區域、特定時期的監管工作，未能制定全方位、系統性的管理制度，使監管主體在監管工作時缺乏法律依據。

（三）政策監管主體不合理，政策執行效果不佳

現階段，我國糧食收儲行政執法仍主要依據《條例》，按照該《條例》規定，糧食行政管理工作分別由農業、糧食、工商、質監、價格等部門在自己的職責范圍內加以分擔。然而在實際的收儲工作中，上述監管主體的多元化，直接導致了我國糧食收儲監管權被分散的消極后果。在2015年國家針對政策性糧食收儲明確規定了政策執行主體、地區行政管理部門、地區農業發展銀行三者的主體責任，不斷完善了糧食收儲監管的具體職責，強化了對糧食收儲監管具體監管責任。但在實際工作中，仍存在管理真空的現象，我國絕大部分收儲的糧食為中央事權糧，糧權歸中央所屬，而地方行政部門對地方委托庫點有著絕對的管理權，而相對收儲政策的中央事權糧來說，監管仍是以中國儲備糧管理集團有限公司為主進行自儲自查自管的管理模式，因此在收儲過程中，地方行政部門的監管力度與預期不符，造成監管缺位。而農發行僅針對資金進行防控，監管范圍有限，也使得監管政策效果不顯著，未能發揮其政策預期水平。

四、黑龍江省糧食收儲監管的政策建議

（一）加強糧食收儲監管法規建設

要進一步完善糧食收購監督管理辦法，明確各級糧食管理部門對糧食收儲監管的工作職責、監管范圍、監管內容，將各項工作環環相扣不留任何“空白點”和“盲點”。重點包括以下三點：一是要加強糧食收儲主體的資格監管。嚴格審查經營者收購資格，從收儲源頭把控風險;二是要加強糧食收儲流程監管。收儲糧食不僅包括定點審核，還包括啟動、收購、驗收、儲存和出庫等一系列環節。要針對各項環節制定相應的監管工作要求，將工作環節細致化、規范化，真正做到監管工作“有法可依、有章可循”，為糧食收儲監管工作保駕護航;三是要加強對政策環境的監管力度。政策環境在政策執行中具有很大的影響和輻射作用，為此要保障政策環境公平公正，防止發生“賣轉圈糧”、以次充好、私自動用國家糧食銷售等違法違規行為。要加強糧食收儲監管法規建設，將監管工作覆蓋到收儲的各個環節[1]。

（二）加強政策監管，賦予地方糧食管理部門實際處罰權

從我國的糧權屬性來看，轄區內收儲90%以上的糧食均為中央事權糧，而糧食監管所屬地卻歸地方所有，同時國家糧食行政管理部門并沒有被賦予實際的處罰權，然后糧食在收儲過程中出現問題首先受到處罰的卻是相應管理部門，為此形成權責不匹配的局面，這嚴重打擊了地方管理部門的工作積極性。地方糧食管理部門不僅應被賦予收儲糧食實際庫存量、質量等重要信息的知情權，而且也應被賦予實際處罰權，這樣才能在實際糧食監管工作中真正發揮行政管理部門的監管作用。同時也應建立中央和地方兩級共同對收儲糧食的監督管理工作機制，使雙方積極配合，共同做好國家糧食安全工作。

（三）加強監管風險控制，建設監管長效機制

防控風險點是監管工作的核心。一方面要狠抓監管風險防控機制的工作落實，根據本省實際情況制定《糧食收儲監管工作方案》，全面落實日常監管巡查工作，配備充足監管檢查人員，收儲庫點委派具有監管資格的駐庫員，并做好日常巡查記錄，縮短檢查時間間隔，及時掌握收儲庫點糧食動態情況，實現對糧食監管工作制度常態化、規范化。另一方面要定期開展糧食收儲監管現狀分析例會，各駐庫員應積極分享和探討實際監管工作中的困難和風險點，集思廣益。同時，還可推舉對糧食監管工作方面業務能力強、責任心強的人員作為代表，派駐到各收儲庫點進行工作指導和監督，做好人防風險防控，實現糧食收儲從入庫、存儲管理、到拍賣出庫全方面駐庫監管，從而確保國家糧食收儲安全[2]。

[參考文獻]

[1]曾曉昀.從監管到治理：未來《糧食法》糧食市場“全過程”監管研究[J].農林經濟管理學報，2017（2）：184-190.

[2]張會民.淺析政策性糧食監管工作中存在的難題及解決對策[J].糧食流通技術，2011（3）：40-42.

[責任編輯：王鳳娟]