校長與學術委員會：大學多元化治理實踐的啟示

張衡 岳苗玲

[摘 要]大學的治理經常出現政策執行與政策規定之間的背離。本文通過對相關一流建設高校章程文本及實地訪談材料的分析，發現在校長是否參與學術委員會、學術委員會決策地位賦予等問題上，不同高校存在多元化的治理實踐，反映了大學治理的復雜性。具體涉及高校內部不同權力間的交織、制度安排與高校地方性政策運用的張力等問題。提升大學治理有效性應處理好行政權力與學術權力、正式制度與非正式制度、合法機制與效率機制等關系。

[關鍵詞]有效治理;行政權力;學術權力;多元化治理實踐

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2019）11-0044-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.11.008

《高等學校學術委員會規程》（以下簡稱《規程》）為各高校制定學術委員會章程提供了依據，但現實中卻出現了政策執行與政策規定之間的背離。一方面，《規程》只是規定行政人員參與學術委員會的比例，并未規定校長不參與，而部分高校校長卻選擇不參與;另一方面，《規程》賦予了學術委員會是校內最高學術機構的地位，而相關高校卻并未遵照規定貫徹落實。政策執行與政策規定何以會產生如此大的反差？不同高校多元化治理實踐的背后考量又是什么？這些問題有待進一步深入探究。

一、學術委員會委員構成及校長參與情況

學術委員會是學校最高學術機構，也是高校內部治理結構的重要組成部分[1]。通過比較相關高校學術委員會的人數限定、委員構成、領導產生、職能定位以及校長參與情況等重要構成要素，了解不同高校間的差異，可以更深入地把握現實中的大學治理情況。

（一）委員構成

《規程》規定學術委員會主任委員可由校長提名，全體委員選舉產生，也可以采取直接由全體委員選舉等方式產生，具體辦法由學校規定[2]。7所高校學術委員會現實構成情況（詳見表1）。 由表1可知，不同高校在委員總數范圍、委員組成以及主任、副主任的人數等方面表現出共性，在委員組成、主任產生等方面略有差異。概言之，這些共性和個性，一定程度上反映了大學治理的普遍性和特殊性。

（二）校長參與情況

大學校長可以選擇參與或不參與學術委員會，兩種類型又具體分為不同的兩種。第一種情況：參與。具體包括：作為主任參與;作為委員參與，有投票權;參與但無投票權，只是提建議。第二種情況：不參與。具體包括：完全不參與（校長不參與但分管副校長參與;二者均不參與）;一般不參與，但遇重大事項也會進行討論。7所高校校長參與學術委員會情況（詳見表2）。

據表2分析，7所高校的做法并非千篇一律。校長是否選擇參與學術委員會以及參與方式，與學術委員會的性質定位有一定關聯，也與不同高校的認識——“校長僅是行政權力代表，還是校長同時也是學術權力的代表”緊密相關。多元化的參與方式，也絕非中國高校所獨有，美國大學相關負責人（校長、教務長等）參與學術權力機構的方式同樣如此。例如，密歇根大學是不參與，麻省理工學院是參與且構成評議會會員，斯坦福大學是參與但無表決權，哥倫比亞大學是參與且有表決權。

二、高校多元化治理實踐的機理分析

相關高校的多元化治理實踐，反映了高校內部治理的復雜性，同時也暴露出政策執行與政策規定之間的背離。研究發現：7所高校在校長與學術委員會的關系處理上存在顯著差異，同時有4所高校未按政策規定賦予學術委員會最高學術機構地位。那么，應該如何認識相關高校的這種差異和違規行為？不同高校多元實踐背后的具體考量是什么？下文將繼續圍繞校長參與學術委員會方式、學術委員會決策地位賦予這兩個方面，進一步分析差異和違規背后的深層次原因。

（一）行政權力與學術權力的交織性、互補性

行政權力與學術權力是大學內部兩大核心權力，兩者之間是相互交織，相互滲透而非涇渭分明、二元對立的關系。

1.交織性。部分高校校長選擇不參與學術委員會，試圖在形式上回應“去行政化”問題。《關于進一步加強直屬高等學校領導班子建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），規定“黨委書記和校長一般不擔任校學術委員會主要職務”[3]。《意見》旨在保障學術權力的相對獨立性，但也在一定程度上為部分高校校長選擇不參與學術委員會提供了政策引導。這種選擇，既能在形式上回應“去行政化”問題，也能減輕校長個人工作量。

將校長權力簡單地等同于行政權力的做法，實際上忽略了某些校長曾擔任或繼續擔任相關學科學術帶頭人的情況，更沒有認識到我國行政化問題是由歷史因素、政策制度以及文化傳統等多種因素共同作用的結果[4]。校長不參與學術委員會，并不見得就能減輕行政權力對學術權力的侵蝕，反而可能會導致學術委員會決策職能虛化，進而弱化學術權力。如S大學黨委書記認為，行政權力服務于學術權力，校長參與反而會保障學術委員會利益，發揮作用。

2.互補性。部分高校校長擔任學術委員會主任，意圖站在學校全局高度考慮學術決策事務。過去人們傾向于認為，學術委員會難以發揮作用主要是行政權力干預的結果。但相關研究者調查發現，即便是備受推崇的美國大學評議會，也有自身的局限。如評議會存在因重大決策意見相左而貽誤決策時機，及某些教授缺乏宏觀視野，只站在自己學科角度去討論問題、考慮學術決策，從而影響學校正常發展等問題[5]。此類問題，在學術委員會中也同樣存在。如 H大學和T大學黨委書記均認為，校長擔任學術委員會主任，是可以站在學校全局高度，兼顧公平價值，避免學術委員會出現“武大郎開店”“內部分肥”等小圈子利益問題，也利于提高決策效率和效力。

某種程度上，高校的違規行為變相反駁了行政權力與學術權力邊界清晰、二元對立的觀點，體現了高校內部不同權力的交織性。行政權力與學術權力性質相似，功能互補[6]。如S大學黨委書記強調，行政權力服務學術權力，行政領導參與學術委員會反而會保障委員會利益，兩者具有目標統一性。X大學校長表明，學術權力與生俱來的局部性，要求它最終必須靠行政體系去落實。同時，行政權力與學術權力主客體重疊，運作方式交叉[7]。如J大學校長認為，學校中許多重大事項涉及學術權力和行政權力，二者相輔相成，如果僅依靠學術權力則很難開展。N大學校長指出，學術委員會不僅涉及學術事務，更多是與行政的資源配置交織在一起，必須處理好二者關系，才能更好地發揮系統的作用。

（二）“地方性知識”與“正式制度的非正式運作”

部分高校在治理過程中需要綜合考慮學校傳統文化、組織機構定位、組織權力賦予、人員性格及配備等多方面因素（即“地方性知識”[8]），因地制宜。在此借鑒孫立平和郭于華基于基層干部結合人情、面子等情理原則行使正式權力的現象所歸納出的“正式權力的非正式運作”[9]概念，同時鑒于案例研究涉及的是制度而非權力，故將其變通為“正式制度的非正式運作”，以指代高校通過變通性的制度安排來替換作為規范性的上級政策規定的現象。

第一，高校校長是否選擇參與學術委員會，需要運用地方性知識，在實際運行中充分結合自身特色做出應對。如J大學是行業特色學校，該校校長本身即為院士，其學術地位比其行政地位更具影響力，且其學術委員會主任身份是由委員們民主選舉產生，能更好地發揮學術權威作用。再如X大學結合自身情況，行使自由裁量權。雖然《規程》只規定了學術委員會中行政人員不能超過委員總人數的1/4[10]，但未規定校長不可作為委員參與或者列席旁聽和提建議。因此，X大學校長雖不是學術委員會成員，但圍繞重大學術事務決策，同樣可以參與討論、發表看法，不過最終投票權還是在學術委員會。人民大學章程修訂版中保留了“校長是學校法定代表人”的表述，刪掉了“校長是學校行政負責人”和“學術委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任”等表述，這一修訂在弱化校長行政領導身份的同時，也表明校長可以作為學術帶頭人的身份擔任學術委員會主任[11]。

第二，學術委員會的不同定位，也是高校運用地方性知識，充分行使辦學自主權，因地制宜的結果。一方面，政策賦予學術委員會最高學術決策機構地位，保持其象征性權威;另一方面，相關高校的違規行為并未被糾正，一定程度上也體現了對高校辦學自主權的尊重。政策執行與政策規定之間的背離，體現了國家政策規定的一統性與執行過程的靈活性之間的悖論。即國家政策越明確統一，它與地方實際條件的差異就越大，政策決策過程與執行過程的分離就越大，其執行過程就不得不允許靈活應變[12]。政策執行的靈活性，在很大程度上說明了地方性知識的重要性，要充分理解和尊重大學治理的差異，平衡普遍性與特殊性之間的張力。因此，部分高校在政策執行過程中對其靈活運作，將學術委員會決策地位異化為非決策機構，學術事務的最終決策權在黨委會或校長辦公會，故而校長選擇不參加學術委員會。如Z大學校長和其他校領導均不參與，原因是學術委員會不是決策機構，對重大事項沒有決策權。X大學校長雖然不是學術委員會成員，但圍繞重大學術事項也可以參與討論，不過最終決策權還是在黨委，學術委員會已慢慢蛻變為咨詢機構。

（三）政策規定合法性與高校治理效率之間的張力

《規程》賦予學術委員會最高學術機構地位，背后體現了國家政策規定的清晰化、合法化，但這種清晰化可能會導致治理的簡單化。在教育治理體系現代化背景下，出臺《規程》意在尊重學術權力，提高其地位，值得肯定。但政策的清晰化、合法化，賦予學術委員會校內最高學術機構的地位，這種“學術的歸學術”的邏輯線條劃分，在現實中很可能會遭遇因缺乏行政支持而降低學術決策效力的尷尬局面，從而背離政策制定的初衷——提升學術權力地位。

詹姆斯·C.斯科特專門探討了簡單化治理的弊病。他舉例指出，整齊劃一的人工林雖便于集中管理和采伐，卻忽視生態多樣化易導致物種滅絕;自然生長的野生林雖險象環生難于管理，但物種多樣更利于保護生態環境。他進一步強調，現代國家機器的簡單化特征，常常導致被設計和規劃的社會秩序像一張簡略的地圖，以一種視覺美學的效果忽略了真實社會秩序的復雜性，這種具有合法性的簡單化治理，往往導致效率低下，進而造成清晰設計項目的失敗[13]。

同理，在政策上統一賦予學術委員會校內最高學術機構的合法性地位，表面上使大學治理顯示出整齊和整潔的視覺特征，實際上忽視了高校治理的復雜性，特別是行政權力與學術權力的交織性。客觀上導致很多高校在現實中無法按圖索驥，由此便產生了政策執行與政策規定相背離的情況。對于這種背離，有些人可能會認為是一種違反制度/政策規定的越軌行為，是對學術權力的戕害。但這種認識卻忽略了作為判斷標準的規范本身是否科學合理，如同拿一把刻度不準確的標尺去衡量，就很難去判斷物件本身質量是否合格。鑒于此，就不能只是簡單地從規范執行去判斷。如是否“違規”，而應采用一種價值中立的立場，兼顧規范“制定”的“合理性”[14]。故而，高校未賦予學術委員會最高學術決策地位的“違規”行為，是基于內部治理的效率和效力做出的選擇。

三、大學有效治理應處理好幾對關系

相關高校的多元化治理實踐表明，現實中的大學治理具有復雜性。進一步提高大學治理有效性，需要妥善處理好行政權力與學術權力、正式制度與非正式制度、合法性與有效性等幾對關系。

第一，協調行政權力與學術權力。跳出兩種權力涇渭分明（“行政的歸行政，學術的歸學術”）的窠臼，關注兩者的交織性、互補性，不能“一刀切”式地截然分離[15]。在“國家—社會”理論框架的指導下，我國高等教育治理被嵌入到“國家強大學弱”的二元對立的問題意識中，使得大學治理陷入“去行政化”的單向度問題，進而產生了行政權力與學術權力二元對立的刻板化認識[16]。事實上，行政權力與學術權力邊界模糊，相互滲透，而傳統兩種權力二分對立的認識，顯然是簡化了治理實踐，已不能適應今天大學治理的復雜環境。大學治理的路徑，應從辨析治理主體為中心的“表層結構”轉向制訂治理實踐規則為中心的“深層結構”[17]。妥善處理好二者關系，這對應對大學治理的復雜性和提高治理有效性無疑具有積極意義。

第二，兼顧正式制度與非正式制度。高校在遵循正式制度的同時，也要為非正式制度預留空間，形成兩者良性互動的格局。組織的正式結構是適應制度環境的產物，更具象征意義，而非正式的行為規范是組織內部運作的實際機制[18]。《規程》在正式制度上賦予學術委員會校內最高學術機構的象征性權威，與部分高校把學術委員會當作非決策機構的變通實踐相互配合，這一定程度上與詹姆斯·C.斯科特所講的“正式制度與非正式制度相互依存，靠相互轉化發揮作用”[19]正相吻合。

第三，統合合法性機制與效率機制。制度學派研究了組織運行中的合法性問題，強調制度化的組織是合法性機制的產物。就高校組織的生存而言，合法性也是一種重要的辦學資源，高校只有與中央的相關政策保持一致，遵循合法性，才利于進一步獲得辦學資源。如相關政策出臺后，某些高校及時做出了校長不參與學術委員會或賦予學術委員會校內最高學術機構的規定，以此來追求合法性。但在現實運行中，高校出于有效治理的綜合考量，把決策權從學術委員會轉移至校方，一定程度上體現了對治理有效性的追求。

有研究者指出，西方大學治理范式已經實現從回應民主訴求到提高績效的轉換[20]。目前我國大學治理則面臨著雙重有效性危機——形式有效危機（即民主參與化程度不高）與實質有效危機（即大學治理效率偏低）[21]。這在一定程度上暴露了合法性機制與效率機制之間的矛盾，提高組織效率常常會削弱組織的合法性，而提高合法性又經常會降低組織內部運行效率[22]。概括而言，提高大學治理有效性，應正確認識大學治理的復雜性，不僅要關注形式有效，滿足合法性，還要關注實質有效，提高大學治理的整體效率、效益。

本研究通過分析政策執行與政策規定之間的背離，認為那種高校未賦予學術委員會最高學術決策地位的實踐，就是不尊重學術權力，違反政策規定的越軌行為的認識過于武斷和簡單。本研究不認為校長不參與學術委員會就能“去行政化”，或者校長參與了，行政權力就會侵蝕學術權力。事實上，校長參與，反而可能有利于保障學術權力的正常運行。高校多元化治理實踐，反映了大學治理的復雜性，也說明提升大學治理有效性，需要綜合考慮并處理好行政權力與學術權力、正式制度與非正式制度、合法性機制與效率機制等幾對關系。

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（責任編輯：劉爽）