文化立法領域專家解讀《文化產業促進法（草案送審稿）》

言之有范

一

提問：教科文衛領域目前已經擁有八部法律，《文化產業促進法》將扮演怎樣的角色？

朱兵：在中國特色社會主義法律體系中，文化立法一直以來都被視為短板。我國現行有效法律有270 多部，但長期以來文化領域只有《文物保護法》《非物質文化遺產法》和《著作權法》，俗稱“兩部半”。這一弱勢局面直到十二屆全國人大后才得以扭轉，從2016 年11 月《電影產業促進法》獲得通過，到2016年12 月《公共文化服務保障法》，再到2017年11 月《公共圖書館法》的通過，我們可以看到文化領域的相關法律出臺時間越來越短，爭議越來越少，共識越來越多，這些轉變折射出的是黨和國家對文化領域的重視程度越來越高。

人民對文化的熱愛和需求讓文化立法有著深厚的土壤，研究文化立法，就是要在這樣一片深厚的土壤上，為廣大人民群眾提供一個相對完備的法治保障環境?！段幕a業促進法》是文化領域一部重要的基礎性法律，它的制定必將對新時代我國文化建設和文化產業發展產生深遠而持久的影響。

提問：《中華人民共和國文化產業促進法(草案送審稿)》（以下簡稱《送審稿》）對文化市場進行了獨立成章的論述，您對此如何看待？

朱兵：我國文化產業作為一個新興產業和特殊產業，還處在起步發展的初級階段，產業發展中難免會出現市場失靈狀況和市場不能解決的問題?！端蛯徃濉纷⒅爻浞职l揮市場作用和更好發揮政府作用，明確提出要發揮市場在文化資源配置中的積極作用，構建統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代文化市場體系，培育和發展各類文化產品和要素市場，維護文化市場秩序，加強文化市場監管和執法，建立文化市場誠信體系，讓市場在資源配置中的作用最大程度地釋放出來，同時履行好政府引導調控和監督管理職能，加強政府公共服務，有效維護文化安全。

提問：您如何看待《文化產業促進法》在新時期我國文化治理現代化中的作用？

朱兵：像上周在北京商務印書館召開的主題為“新時期我國文化治理現代化的戰略選擇——學習貫徹十九屆四中全會精神研討會”上講到的，很多學者都談到文化法制的重要作用。我認為戰略選擇包括文化觀念、文化思維、文化科技的發展等要素，其中最重要的就是文化法制，法制建設是文化治理現代化的一項重要內容。過去更多談的是文化繁榮、文化發展，從發展的角度、內容的角度、產業的角度來探討文化治理的問題，但是從制度建設的角度、從法制的角度怎么來理解還思考得較少，《文化產業促進法》未來出臺后將改善這一現狀。

二

提問：縱觀《文化產業促進法》的發展歷程，在制定和調整過程中主要考慮到了哪些因素？

賈旭東：第一，市場環境變化的因素。互聯網的快速發展催生了一系列文化產業新興業態，法案的發布和完善也在盡可能地適應新業態的發展，適應經濟轉型的社會背景，形成文化產業領域統領性文件。第二，在法案的推進過程中不斷征求社會各界的意見，最大程度發揮來自各領域的建議和意見，將文化產業落到實處，使法案更加完整。

提問：《送審稿》現在發布有何重要意義？

賈旭東：首先，《送審稿》的發布是國家層面出臺的文化產業領域的綱領性文件，它表明了國家對文化產業的重視和認可程度，為文化產業的發展提供了良好的法律政策環境，對新時代文化產業的發展有著十分重要的意義。其次，在剛剛召開的黨的十九屆四中全會上，中央提出了推進國家治理體系和治理能力的現代化的決議，《文化產業促進法》立法進程的推進可以有效促進國家治理現代化，規范文化產業領域的秩序，在文化領域推進治理能力的現代化。最后，《文化產業促進法》對于文化企業的發展、文化市場的健康發展起著重要作用，它充分規范和調動了文化產業發展的各要素，更好地促進文化產業健康發展，使之成為國民經濟支柱性產業。

提問：《文化產業促進法》作為文化產業發展的綱領性法律，其中的創新和引領體現在哪些方面？

賈旭東：今天公布的《送審稿》標志著《文化產業促進法》立法進程又邁出了實質性的一步。一直以來，我國促進文化產業發展的基本經驗和有效模式是政府主導，在文化產業政策類型上的鮮明特征是政府主導的“二元偏向型”結構：堅持文化政策和產業政策雙重取向，更偏重文化政策。

我國政府主導促進文化產業發展的基本經驗和有效模式，集中反映在草案將行之有效的文化產業政策轉化為法律制度和法律規定；“二元偏向型”的文化產業政策結構，集中反映在草案關于文化產業發展方向的規定，以及堅持社會效益優先、社會效益與經濟效益相統一的相關制度設計與制度安排。

《文化產業促進法》用9 章、75 條集中解決促進文化產業發展的三個基本問題，即誰來促進、促進什么、如何促進。它將為我國文化產業高質量發展，亦即健康、快速和可持續發展，奠定堅實的法律制度基礎和法律保障。

提問：《文化產業促進法》的起草工作前后歷時三年，您在參與制定法案的過程中，最大的感受是什么？

賈旭東：首先，我很榮幸能夠參與《文化產業促進法》的起草，很多人看到今天的《送審稿》說“千呼萬喚始出來”，我也是這樣的心情。《送審稿》共9 章、75 條，聚焦“促進什么”和“怎么促進”兩大核心，在文化企業、創作生產、文化市場三個關鍵環節發力，在人才、科技、金融、法律等方面給出了明確的幫助與支持，非常完善，對文化產業整個鏈條的發展都有重要意義。其次，《文化產業促進法》將20 年來國家發展文化產業的基本經驗和有效模式上升為法律，在起草的過程中，涉及到了多方的利益，在擬定的過程中需要不斷地調查、收集民意、評議、決策，然后才能收錄進去。這部《文化產業促進法》是真正為文化產業發展助力的，所以每一條都需要考慮到很多情況，能否真正惠及企業和民眾，能否為公共文化和文化產業提供良好的發展環境，能否減少阻礙文化產業發展的不利條件，都要考慮在內。最后，法律再好，不如各方切實踐行。不管是民眾、企業、從業者、研究者，還是政府有關人員，都要認真鉆研文化產業理論知識，創新推動文化產業成果落地。文化產業人要有責任、有擔當，為中華傳統文化的創造性轉化、文化的國際交流、文化與科技、金融、藝術等各個領域的融合貢獻自己的一份力量。

三

提問：之前文化產業的發展一直由應對型的政策進行調整，制定和出臺這部長期性的法律，將給文化產業發展帶來怎樣的變化？

李丹林：顯而易見，這部法律的出臺對于未來我國文化產業更快更好地發展，進而帶動我國文化事業的繁榮，人們更充分更有質量的文化消費，獲得幸福感、滿足感等方面，意義重大。我們都知道，政策雖然具有與時俱進性、靈活性等優點，但是相較于法律，其不穩定性也是很突出的。通過法律把國家關于文化產業發展的態度、政府相關職責規定下來，這無疑為文化產業持續性地更好發展提供了法律保障。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題的決定》，首先指出中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐中探索形成的科學制度體系。緊接著提出，堅持和完善黨的領導制度體系，要提高科學執政、民主執政、依法執政的水平。運用法律的形式將良好成熟的政策確定下來，作為政府行為和企業組織行為的準則，這也是執政黨依法執政的基礎。

提問：《送審稿》中特別強調了各級各類學校的美育工作，以及提出構建有中國底蘊、中國特色的思想體系、學術體系和話語體系，您怎么看待以立法形式提出學科建設方面的內容，您認為《送審稿》對于文化產業人才培養會產生怎樣的作用？

李丹林：《送審稿》關于這些方面的規定的確有其劃時代的意義。在改革開放初期相當長時間的文化迷茫、思想困惑之后，如今能夠充分認識到要從連續不間斷的五千年文明中尋找我們的根基、發展的智慧和動力，這是一種理性的體現。但我們要想切實發揚傳統文化和民族智慧又是多么不易，因為我們的文化曾經“斷代”。所謂“斷代”就是我們沒有通過學校教育、社會教育和大眾傳播給特定的幾代人進行傳統文化、人文精神和具有審美要素的活動進行知識傳承和熏陶。《送審稿》所規定的關于人才、學科方面的規定，對于文化產業人才的培養無疑具有重要推動作用。

同時，這也對于提升全民族的人文素養、創意基因、精神思想等都具有意義。但是在具體實施方面，仍然需要切實探索具體的路徑。同時，我個人認為從產業發展本身來說，建構良好的用人機制，設計科學合理的薪酬激勵機制和利益分配機制，也是文化產業人才保障的直接途徑。

提問：從您專業的角度看，您如何評價現在的《送審稿》？

李丹林：草案送審稿與草案征求意見稿有三處不同：第一處，《送審稿》第九條增加了“鼓勵各地區突出特色、體現差異、保護文化生態”；第二處，《送審稿》第九條刪除了“追求真善美、抵制假惡丑”；第三處，第三十一條，征求意見稿表述為“國務院文化和旅游主管部門、廣播電視主管部門和國家網信部門、國家新聞出版（版權）主管部門、國家電影主管部門、國務院文物主管部門負責會同國務院財政部門制定”，《送審稿》修改為“國務院和省、自治區、直轄市人民政府負責制定”。

從專業角度看，我認為這三處修改，體現了《送審稿》的科學性有所提升。第一，第九條增加的內容，體現了《文化產業促進法》的特殊功能和價值，避免在產業發展中單純追求商業價值，傷害我們的文化根本，意義重大。這也是建構有中國底蘊、中國特色的思想體系、學術體系和話語體系的基礎。如果一部法律的實施效果本末倒置，這部法律的制定就不是科學的。第二，從根本上來說，法律是對行為的一種規范。被刪除掉的“追求真善美、抵制假惡丑”從表述上來講存在瑕疵，并且難以成為具體的行為規范，其邊界也難以界定，故而被刪除。第三，第三十一條的修改，對于習慣性的部門本位立法，或者借立法爭取更多權力的動機，是一個遏制。同時，《送審稿》的表述所體現的制度設計更為科學。中國幅員遼闊，各地區經濟發展、文化傳統差別很大，對于文化產業的促進、公共文化文化服務保障，應該賦予地方政府更多的權力，這樣才能更有針對性地做出決策或決定?？傮w來說，《送審稿》可以看作是我國改革開放以來良好的文化經濟政策集大成的體現，是中國特色社會主義法律體系建設的一項新的進展。

但是，可能由于這部立法的現實基礎，個人認為在這部法律的規定和表述中還有諸多不科學的地方，希望能夠繼續修改，臻于完善。比如第三章，標題為“文化企業”，依據立法邏輯，這一章應該針對文化產業領域的具體經濟組織的相關設立條件、行為、義務作出規定，但是，在各個章條中，只有第二十七條、二十八條、二十九條是針對文化企業作出規定，而其余各條都是針對國家、政府作出規定的。其中，第三十條對于“國企國資”的規定，與二十七條、三十六條的相關規定是沖突的。