征地拆遷預期下不同農(nóng)民利益主體的博弈①

李慶文 孫奎立

［山東第一醫(yī)科大學（山東省醫(yī)學科學院）醫(yī)藥管理學院 山東泰安271016]

改革開放以來，隨著中國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市人口的不斷增多，城市需要大量的建設用地，農(nóng)村城鎮(zhèn)化是未來發(fā)展的必然趨勢。農(nóng)村土地與房屋拆遷是城鎮(zhèn)化過程中的第一步，如何運用科學有效的方式更好地處理拆遷問題，解決矛盾是當前研究工作的重點。目前，征地拆遷的研究大都為征地拆遷的補償過低［1]、征地拆遷之后失地農(nóng)民的生計［2]等領(lǐng)域。多數(shù)研究認為，在政府拆遷過程中，由于法律法規(guī)的缺失，補償和社會安置標準不夠完善等，導致農(nóng)民拆遷補償收益過少［3]，政府職能出現(xiàn)問題，引起了社會風險張力［4]。

隨著土地賠償法律法規(guī)的出臺，政府征地拆遷開始規(guī)范化。和以往有很大的不同［5]，農(nóng)民可以進城務工獲取足夠的生活費用［6]，對土地的情感逐漸淡化，心理上由原本的情感寄托轉(zhuǎn)化為投資資本，加之征地拆遷可以獲得相對較高的補償，于是農(nóng)民期望能征地拆遷，并對此開展積極的干預活動，以期得到更高的利益回報。然而，征地拆遷是一個涉及法律法規(guī)、體制改革等多方面的問題，在征地拆遷過程中，被拆遷人的權(quán)益能否得到合法的保障［7]，究其根源是拆遷方和被拆遷方雙方利益的博弈［8]。

前期研究大多集中于被征地與政府之間的博弈，把農(nóng)民和政府看作是博弈的雙方，很少關(guān)注被征地農(nóng)民內(nèi)部的博弈。本文對被征地拆遷的利益主體農(nóng)民內(nèi)部作了劃分，剖析拆遷預期下不同利益主體農(nóng)民的行為表現(xiàn)和所采取的行動，并提出相關(guān)決策建議，以期為實際工作提供參考。

1 征地拆遷預期下不同利益主體

由于城市發(fā)展和基礎設施建設的需要，政府征收土地的情況越來越多，面對這種情況，農(nóng)民作為利益主體有一定的心理預期［9]。這種心理預期很容易誘導農(nóng)民為謀求更高利益采取不同的社會行動，但因不同農(nóng)民的社會資本和社會關(guān)系不同，會呈現(xiàn)出不同的類別，主要涉及以下3個利益主體。

1.1 村委會

雖有土地管理法律法規(guī)和新的機制制約，政府的主導性權(quán)利受到一定的約束［10]。但由于“地方政府公司化”［11]——政府通過建設工程來提升政績等因素［12]，使得政府的決策一般較難更改。而農(nóng)民的分散性使其無法有力表達自己的意見［13]，只能通過有組織、有策略地使用“弱者的武器”才有可能成功［14]。因此，只有在農(nóng)村出現(xiàn)精英團體領(lǐng)導普通村民，并形成正式組織才可能影響到政府的征地決策［15]。一般情況下，農(nóng)村很難組織起這樣影響政府決策的精英團體，使得很難出現(xiàn)影響政府決策的群體行為。“釘子戶”“上訪戶”實際上很大程度上是屬于無奈之舉，且相對于廣大的被征地農(nóng)民而言這只是一小部分。

近年來，基層政府遇到拆遷問題，大多以穩(wěn)為主。隨著政府對征地補償金額的提高，征地拆遷的流程也日益固化。征地拆遷一般是由政府預先通知村委會，征地拆遷補償款由村委會轉(zhuǎn)交給被征地利益主體，因此這個過程存在著博弈空間，此時，由于利益的驅(qū)使，村委會不再是單純的基層政府決策執(zhí)行者，而分化成兩種截然不同利益主體。一種是冷漠式村委會。在征地拆遷過程中，冷漠式的村委會并不主動介入，只是對征地產(chǎn)生的問題來回推諉，在大多數(shù)情況下，基層政府和農(nóng)民間的沖突，在漫長的推諉間得以解決。征地拆遷后期，拆遷補償款下發(fā)到村委會后，冷漠式村委會一般會扣留部分補償款，并進一步謀求村民的利益。另一種是熱情式村委會。熱情式村委會熱衷于為村民謀求征地拆遷利益，村委會協(xié)助基層政府管理事務，如果了解到準確的征地拆遷信息，會在村內(nèi)散布拆遷消息，希望在政府正式測量土地前，村民可以通過增加房屋面積、種植商業(yè)樹木來謀求更高的補償賠款。

1.2 農(nóng)村精英

農(nóng)村精英因具有較高的權(quán)力、較雄厚的經(jīng)濟實力、豐富的社會關(guān)系而有別于普通農(nóng)民。農(nóng)村精英可以分為兩種，一種是已經(jīng)進城但在農(nóng)村仍有土地或家中有老人生活在農(nóng)村，這種精英因為距離農(nóng)村較遠，消息相對閉塞，常與農(nóng)村中的精英聯(lián)合；另一種是仍然留在農(nóng)村中的精英，這類精英又可以分為兩種，一種是村委會的成員以個人身份出現(xiàn)的政治精英，另一種是單純的經(jīng)濟精英。

相對于村委會而言，農(nóng)村政治精英是以私人身份出現(xiàn)。首先，農(nóng)村政治精英會告知親戚朋友土地將被拆遷，要趕快增加房屋面積或者種植經(jīng)濟樹種。隨后，征地拆遷消息傳播開，普通村民也得到了信息，該階段農(nóng)村政治精英會對有關(guān)拆遷的詢問矢口否認，待征地拆遷消息傳播后期，進城精英會主動找到政治精英，以求獲得更準確的信息。由于進城精英在村中具有較高的社會聲望，同時愿意出讓一部分利益，于是政治精英愿意與進城精英聯(lián)合起來。

對政治精英來說，因與基層政府有較為密切的聯(lián)系，得到的拆遷信息更為準確，可提前知曉征地拆遷的具體地點、拆遷補償標準、地方政府對拆遷補償?shù)娜萑碳t線。因此，政治精英是征地拆遷補償過程中最容易獲利的利益主體，且這個利益主體的獲利相對不會引起基層政府的反感。

對經(jīng)濟精英來說，其相對優(yōu)勢在于擁有的投資資本大，交友廣泛，信息獲取范圍廣，甚至可以比政治精英更容易得到信息，但大都是社會關(guān)系弱，所以信息準確度較差。不同的經(jīng)濟精英因掌握的信息和心理預期不同，在征地拆遷過程中會采取了不同的行為策略。經(jīng)濟精英一般會根據(jù)得到的信息進行土地房屋投資，花費巨大的代價以求得到更高的回報，但經(jīng)常會觸碰政府容忍的補償極限，拆遷利益再分配很容易受挫。但受挫后的經(jīng)濟精英因有足夠的資本、人力、物力、財力，會進行抗爭，最終可能成為“釘子戶”“上訪戶”。

1.3 普通村民

普通村民不會像村委會和農(nóng)村精英那樣專門花時間聯(lián)絡社會關(guān)系，收集拆遷信息。但會在日常生活中有意識地收集信息。通過地緣、血緣、業(yè)緣等傳遞信息。鄰近村莊的拆遷信息會因聯(lián)姻關(guān)系等使信息得到傳播，同時也通過不同村莊的村民外出打工形成的小團體向外傳播。當普通村民得到征地拆遷消息后，會向關(guān)系相對親近的農(nóng)村精英詢問核實，得到準確的回答后，會對自己的房屋、土地進行投資。普通村民不具有村委會的組織性，也沒有強有力的社會網(wǎng)絡，信息的及時性和準確性都比較差，往往是正式拆遷時間已經(jīng)臨近才開始投資，導致投資無法計入補償。一般而言，這樣的情況容易引發(fā)上訪事件，但由于普通村民的個人力量實在微弱，沒有資本進行抗爭，所以大多不了了之，因此，只有極少數(shù)形成有組織的群體或個性極為頑強的村民選擇上訪。

普通村民的博弈還涉及村委會，由于政府補償款直接撥到村委會賬戶中，因此，普通村民要拿到這筆錢必須經(jīng)過村委會。相對于政府來說，普通村民與村委會的博弈更具優(yōu)勢，可通過與村委會成員搞好關(guān)系謀求更多的補償。如果普通村民直接找村委會，一般會先單獨向村委會提出補償款返還要求，村委會模棱兩可的回避。這時，普通村民會找到同自己相同境地的居民一同去村委會，這樣幾個來回，村委會將錢還給村民。總之，普通村民在拆遷博弈中得到的利益最少。

2 不同利益主體征地拆遷的行動策略

在拆遷過程中，政府依照相關(guān)規(guī)章制度處理拆遷事務，不同利益主體才會存在利益博弈空間。村委會因其代表利益的不同而產(chǎn)生不同的行動策略。冷漠式村委會因本村征地不多或村委會成員是依靠選舉之外的手段得到的，對待拆遷問題態(tài)度模糊不清，既不關(guān)心基層政府的決策，也不關(guān)心被征地普通農(nóng)民的境況，但若被征地屬于村委會成員及其親屬，村委會成員會以個人身份介入到利益博弈中，以期提高征地拆遷補償。熱情式村委會成員大都通過村內(nèi)選舉得來，因其與村內(nèi)群眾關(guān)系緊密、社會網(wǎng)絡牢固，或家族勢力強大、家族人口多，在競選時具有優(yōu)勢。熱情式村委會遇到征地拆遷時會積極為自己、為村落謀求利益，有時甚至質(zhì)疑基層政府的決策。因此，在博弈過程中，冷漠式村委會只是基層政府和征地利益主體博弈的傳導者，并不參與兩者的博弈過程。但基層政府將賠償款打到村里的賬戶中，因有了利益再分配，村委會與村民間也存在博弈。熱情式村委會會因其代表大多數(shù)村民的意志，在與基層政府的博弈中是與村民共進退的。

農(nóng)民精英由于擁有不同的社會網(wǎng)絡關(guān)系，其策略也不盡不同。在農(nóng)村，不同類型精英相互間的現(xiàn)實距離相對而言是比較遠的，進城精英多與政治精英聯(lián)合，向其讓利來獲取政治精英的優(yōu)勢，而經(jīng)濟精英往往孤軍奮戰(zhàn)。

政治精英一般會利用個人政治網(wǎng)絡來謀求在征地拆遷過程中的更大利益，通過與親戚朋友、進城精英相互聯(lián)合，不但得到最大的利益，也獲得了社會聲望，提高了個人的社會地位；經(jīng)濟精英也希望在利益博弈中得到足夠的經(jīng)濟利益，發(fā)達的社會網(wǎng)絡可幫其規(guī)避一部分風險；普通村民是利益損失較多的主體，不清楚在征地拆遷中產(chǎn)生了多少利益，于是在理性的自我利益驅(qū)使下，做出利益最大化的決策。

3 不同利益主體博弈的對策建議

3.1 完善征地拆遷相關(guān)法律法規(guī)

只有在完善的規(guī)則約束下才有利益博弈的空間。但目前的法律法規(guī)大多只考慮到了約束政府的職責，卻忽略了約束原本作為弱勢群體的農(nóng)民在新的條件下分化出不同的利益主體。由于大多征地拆遷利益被農(nóng)村精英所攫取，普通農(nóng)民得不到應有的利益。因此，只有進一步完善政府和不同征地拆遷利益主體的相關(guān)法律法規(guī)，才可能建設更加公平的利益分配機制。

3.2 拓寬農(nóng)民群體的利益表達渠道

村委會在利益博弈中已分化為普通農(nóng)民之外的利益主體，他們通過各種策略保護自己利益不受侵犯，但忽略了本該代表的村民。而制度的缺陷使農(nóng)民找不到除村委會之外的意見表達渠道，且天生的弱勢使其難以主動尋找表達渠道，只有極少數(shù)的“釘子戶”通過極端的方式來引起人們的注意，而這種方式難以制度化為正常的意見表達渠道。因此，要拓寬農(nóng)民的意見表達渠道，必須發(fā)揮村委會之外組織的作用。

3.3 公開征地拆遷的利益

征地拆遷賠償款的不透明是導致不同利益主體想要通過博弈獲得更多利益的重要原因，農(nóng)民對法律法規(guī)的認識模糊、政府的征地拆遷使得農(nóng)民群體希望在其中得到應有的利益補償。雖然征地拆遷補償，政府返還了一部分利益，緩解了一定的社會矛盾，但再分配環(huán)節(jié)的不公平會再度引發(fā)社會矛盾。因此，只有讓農(nóng)民群體了解相關(guān)法律法規(guī)，清楚拆遷產(chǎn)生的收益，計算出合理的價格，才能讓不同利益主體心中有數(shù)。否則，農(nóng)民手中沒有完整的信息，當然會想盡辦法將利益最大化。

3.4 明確政府的定位

征地拆遷是大工程，有中央財政支持，被征地利益主體的社會滿意度會較高，若征地拆遷由地方政府主辦時，矛盾會增多，無論是政府還是農(nóng)民都沒有得到想要的結(jié)果，尤其是當政府作為利益主體出現(xiàn)在拆遷利益博弈中，拿走了絕大部分利益，這種情況下出現(xiàn)“上訪戶”的情況會順理成章。因此，只有進一步明確政府的定位，約束政府的權(quán)力，讓政府只做公平公正的裁決者，可較大程度減輕利益沖突。

3.5 成立責任分明的拆遷評估小組

村委會既是基層政府征地拆遷決策的傳達者，又為征地拆遷的受益人，與政府關(guān)系緊密，更容易得到征地拆遷相關(guān)信息，在征地拆遷過程中既是裁判員又是運動員。相對于其他主體，村委會的博弈空間更大。因此，在征地拆遷過程中，應該成立責任分明的無相關(guān)利益的第三方拆遷評估小組，而非簡單地讓村委會執(zhí)行基層政府決策。