新時代地方紀檢監察派駐機構統一管理研究

關鍵詞 紀檢監察 派駐機構 統一管理 管理模式

作者簡介：鄧心凌，湖南省坪塘強制隔離戒毒所，研究方向：紀檢監察、組織人事。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.173

地方紀檢監察派駐機構統一管理是依據《黨章》賦予的圣神權力對紀檢監察機關在派駐單位部門進行監督管理，從以往采取紀檢監察派駐機關與被派駐單位部門黨政部門的聯合領導管理體制，轉為由派駐紀檢監察機關實行統一監督管理的方式[1]。黨的十八大提出要不斷改革創新黨的紀檢監察工作體制，進一步完善紀檢監察派駐單位的統一管理要求[2]。緊接著，黨的十八屆三中全會報告更明確指出全國各級各類部門要全面貫徹落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的要求，并且務必采取統一名稱、實施統一管理[3]。這是黨中央改革、規范我黨的紀檢監察機制的重要舉措，為推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭指明了前進方向與道路。

一、地方紀檢監察派駐機構統一管理改革歷程

早在建黨之時，我黨的紀檢監察系統就與之同步成立，其管理體制改革就一直處于探索之中。本文重點介紹黨中央開始試行紀檢監察派駐機構統一管理的大體發展歷程。1999年10月，在廣東省率先實施的省級紀檢監察派駐機構統一管理改革實踐，就取得了顯著成果，這也為進一步完善紀檢監察部門對派駐機構落實統一管理提供寶貴的參考借鑒。2001年9月，黨中央、國務院聯合出臺了《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，該決定首次指出紀檢監察派駐要采取統管制度。2002年10月，中央紀委、監察部先后在國家發展改革委等8個部委實行派駐管理統一管理的試點工作[4]。2003年11月，中共中央頒發實施《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，該條例明確了“紀委監察組織將會對各個地區和部門的派駐紀檢工作領導小組實行統一管理”，由此確定了紀檢監察派駐監督與巡視監督是強化我黨自我監督的兩大著力點。2004年4月，中央辦公廳等部門聯合轉發《中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部關于對中央紀委、監察部派駐機構實施統一管理的實施意見》，該實施意見明確指出將會陸續對中紀委的36家雙派駐機構和20家單派駐機構進行統一管理[5]。同年10月，新出臺的《中華人民共和國行政監察法實施條例》明確要求紀檢監察機關派駐機構必須對其派出部門負責，要求派駐機構必須向其所派出部門進行工作報告，并接受派出部門的統一管理[6]。截止2005年12月，中央紀委和國家監察委實現了對派駐國家機關56個部門的紀檢組實行統一管理。2006年2月，黨中央出臺的新政策再次明確“要不斷建立健全黨的紀律檢查制度，努力推動紀檢監察體制機制改革，積極實施紀檢監察派駐機構的統一管理”。2008年3月，我國已經基本上實現了大部分省（市）紀檢監察派駐機構統一管理的全面部署。

黨的十八大以來，習近平總書記就如何完善派駐紀檢監察工作做出系列重要論述，這些論述為深化地方紀檢監察派駐機構統一管理提供了道路指引和根本遵循。在以習近平同志為核心黨中央的堅定支持下，中央紀委和國家監察委結合新時代改革發展要求、順應民心期盼，把地方紀檢監察派駐機構改革融入中央紀檢監察體制改革總體規劃，特別是統一名稱、統一管理和健全領導體制，這些規章制度較好地化解了地方紀檢監察派駐機構履職盡責的問題，積極地推動了地方紀檢監察派駐機構統一管理改革工作的順利進行。

二、地方紀檢監察派駐機構統一管理模式分析

隨著地方紀檢監察派駐機構貫徹落實統一管理的不斷深入，從省市層面逐步向區縣推行，多年的管理實踐經驗形成了不同的管理模式。例如部分研究者提出以地名命名的“秦皇島模式”“深圳模式”和“海口模式”等派駐管理模式，還有研究者根據紀檢監察派駐部門單位業務性質提出“業務模式”“單位部門模式”和“混合派駐模式”等不同的派駐管理模式。筆者經過分析，發現上述幾種不同的派駐管理模式命名均存在共同之處。由此可見，我國地方紀檢監察派駐機構統一管理模式沒有嚴格統一和區分，而是結合自身特色進行創新的結果。本研究認為把地方紀檢監察派駐機構統一管理的派駐命名模式分為以下幾種類型較為科學合理。

（一）單獨派駐模式

單獨派駐模式是指上級紀檢監察機關派駐的紀檢監察組只是獨立地針對某個單位或者部門進行監督的派駐模式[7]。通常情況下，上級紀檢監察派駐組組長會成為所駐單位部門黨委委員，但不參與所駐單位部門具體的業務分工，工作上主要對上級紀檢監察派出機關負責。該模式的主要特點是上級紀檢監察機關對派駐單位部門的紀檢監察工作相對簡單，紀檢監察組長可以參與所駐單位部門各種重大會議和工作決策，因此，紀檢監察派駐領導干部獲取所駐單位部門黨風廉政建設信息更加有效和方便，有利于第一時間了解動態，及時發揮監督作用。但是由于上級紀檢監察機關派駐機關長期在所駐單位部門聯合進行辦公，很可能造成“不識廬山真面目”的局面，同時也可能與派駐部門形成腐敗利益鏈，容易被派駐部門單位的利益集團圍獵，降低了紀檢監察工作的嚴肅性和權威性。

（二）分片派駐模式

分片派駐模式亦稱“歸口派駐”模式，是指上級紀檢監察機關通過分片成立幾個紀檢組或監察室，再由每一個紀檢組或監察室負責若干個監督部門或派駐單位[8]。這種模式通常具有兩個優點：一是可以強化紀檢監察派駐機構的嚴肅性，實現由“同體監督”變為“異體監督”模式，因此能夠比較公平地實現監督，扭轉了以往對派駐單位部門的領導班子和成員監督不足現象;二是便于聚集紀檢監察辦案的工作力量。由于上級紀檢監察機關有效地整合了紀檢監察力量，解決了紀檢監察工作人力資源不夠、監督不聚焦的缺陷，不過這種模式也存在明顯的不足。因為紀檢監察派駐機構領導沒有直接參與派駐單位部門的業務工作，就不能準確和深入地了解相關情況，由此出現監督不到位。

（三）綜合派駐模式

綜合派駐模式是指根據各機關單位業務工作內容相關性和趨同性，統籌組建上級紀檢監察派駐機構，每個紀檢監察派駐機構同時對多個業務部門工作進行監督，即采取“一對多”的模式[9]。上級紀檢監察機關派駐領導干部的工作職責定位、內設機構配備、后勤保障機制以及干部人事任命等統一受上級派出機關的直接領導，紀檢監察工作上只需要按照規定對上級派出機關負責并進行工作匯報。該模式的派駐機構領導干部工作職責定位、內部機構設置、后勤保障機制以及干部人事任命與考核評價等制度均由上級紀檢監察機關統一管理，增強了監督工作的嚴肅性和實效性。但是也存在同一紀檢監察派駐機構同時監督多個職能部門的問題，容易造成“腦梗阻”，可能會導致紀檢監察派駐機構無法全面、及時和有效地掌握被監督單位的黨風廉政建設和反腐敗斗爭信息等情況;此外，如何將相關聯的業務部門進行合理地劃分也還需要通過實踐不斷地探索和積累經驗，否則有可能失去地方紀檢監察派駐機構的監督管理職能。

綜上所述，我國地方紀檢監察派駐機構統一管理經過十余年的改革發展，逐步形成了模式多樣、各有特色的派駐管理模式。這些管理模式也為地方紀檢監察派駐機構統一管理積聚了豐富的實踐經驗。

三、地方紀檢監察派駐機構統一管理存在問題

目前，我國地方紀檢監察派駐機構統一管理模式已經基本成型，這為下一步工作的開展奠定了堅實的基礎。地方紀檢監察派駐機構統一管理作為我國紀檢監察工作的一項重大舉措，它涉及紀檢監察管理體制、人事安排以及紀檢監察工作的調整，它在具體的實踐過程中還存在一定的問題和困難。

（一）角色認知存在偏差

由于長期受“雙重領導”體制的干擾，角色認知偏差是影響地方紀檢監察派駐機構領導干部以及所駐單位部門的主要問題。一方面體現在紀檢監察派駐機構領導干部對自身角色定位的認識不夠準確[10]。紀檢監察派駐機構通常是在所駐單位部門辦公，起以往形成的思維定勢、工作慣性積重難返。部分紀檢監察派駐干部對執紀監督問責等工作定位不準，履職擔當意識不足，監督意識相對淡薄，往往影響到紀檢監察業務的正常開展。與此同時，部分所駐單位部門領導及其內設機構負責人也對地方紀檢監察派駐機構監督者角色產生認知偏差[11]。往往把紀檢監察派駐機構視為本部門的“擋箭牌”和“防火墻”。上述原因導致紀檢監察派駐機構領導干部對所駐單位部門有感情，而對上級紀檢監察部門沒有歸屬感。

（二）配套制度不夠完善

近幾年來，中央紀委和國家監察委專門不斷就紀檢監察派駐機構如何履行監督職責出臺了一系列的規章制度，但是這些規章制度往往不能落實到位，不能有效發揮作用。一方面是對紀檢監察派駐機構的領導管理制度還不夠完善。例如紀檢監察派出機構對派駐機構領導干部工作職責定位、內部機構設置、后勤保障機制以及干部人事任命與考核評價等制度還不夠具體;其次是制度規范缺乏針對性、不具可操作性。在紀檢監察派駐領導干部履職過程中，紀檢監察派駐機構參與什么工作，監督什么環節以及采取什么形式缺乏相應規定。有學者指出：紀檢監察必須符合規定的程序，否則監督便無所遵循[12]。特別是紀檢監察派駐機構領導干部的績效評價、提拔任用以及物質后勤保障等還是由所駐單位部門管理，這就容易導致紀檢監察派駐機構與所駐單位部門產生“利益共同體”現象。

（三）監督職能難以充分履行

2018年7月，習近平總書記在全國組織工作會議上嚴肅指出要堅持黨要管黨、真管嚴管[13]。顯而易見，監督有力可以有效降低懲治腐敗的壓力。就目前而言，由于紀檢監察派駐機構領導在履行主體責任意識還存在較大差距，尚不能很好的滿足紀檢監察工作的需要，由此造成在某種程度上，部分派駐單位部門的紀檢監察工作組在履行紀檢監察職責時，主體責任不清、工作職責不明。他們在工作中既是運動員，又是裁判員，由此直接形成了“布置、指導、實施以及監督”等四位一體的職能共同體。這不但與紀檢監察派駐工作組的職責嚴重不符，也背離了“兩個責任”的相關要求。同時，紀檢監察派駐機構對綜合監督部門單位的腐敗預防方式還存在工作模塊比較單一、工作手段相對傳統等問題，他們的工作重點還定位于傳統的“查錯糾偏”“事后監督”等方面，由此導致部分派駐紀檢監察組忽視“事前預防”而片面注重紀檢監察工作的“細枝末節”以及事后監督與事后補救。

（四）干部隊伍建設有待加強

目前，考慮到部分由于地方紀檢監察派駐機構統一管理體制還沒有真正實現統一，部分紀檢監察派駐機構普遍存在干部人力不足，履職盡責能力不足。一是紀檢監察人員編制比較欠缺。當前各級各類紀檢監察機關反腐倡廉工作點多、線長、面廣以及隊伍人員素質參差不齊，影響了紀檢監察職能的發揮。部分紀檢監察派駐機構領導干部在落實上級機關安排的工作任務和所駐單位部門業務工作通常都是疲于奔命，工作質量普遍有待提高。二是干部構成不合理。例如某即將退休的紀檢組長直言：“在紀檢監察工作中有一種多事不如少事的不良心態”。三是隨著紀檢監察工作的不斷發展，紀檢監察工作人員業務知識不足，理論業務學習不夠的問題比較突出。此外，由于部分紀檢監察派駐干部長期脫離上級機關的領導管理，個人晉升空間有限，也容易導致工紀檢監察領導干部作積極性受到嚴重影響。

四、完善地方紀檢監察派駐機構統一管理建議

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把黨風廉政建設和反腐敗工作提到前所未有的新高度[14]。地方紀檢監察派駐機構統一管理工作要以此為改革契機，切實負擔起監督職責，善于監督、敢于執紀，以回應中央的要求。

（一）提高思想認識，強化派駐監督角色認同

完善地方紀檢監察派駐機構統一管理，首先要提高紀檢監察派駐機構領導干部各個層面思想認識。權力就是責任，責任就要擔當。紀檢監察派駐機構領導干部要以“兩個責任”清單為根本，明確各主體之間的關系，建立健全制度體系，準確厘定地方紀檢監察派駐機構的工作職責。其次是紀檢監察派駐單位部門要樹立大紀檢監察管理理念。紀檢監察派駐機構領導干部要端正態度、擺正位置，不斷強化監督責任意識，正確把握“監督再監督、檢查再檢查”職能定位。把握好與綜合紀檢監察單位是“監督與被監督”的角色，切實提高自身的獨立性和權威性。同時，紀檢監察派駐機構領導干部要樹立大紀檢監察管理理念，敢于動真碰硬和勇于執紀問責。

（二）完善管理體制，建立派駐配套制度體系

地方紀檢監察派駐機構實現統一管理之后，紀檢監察派駐機構要不斷細化“兩個責任”清單，確保配套保障措施有力，紀檢監察工作銜接有序和紀檢監察人員激勵有效，以推動統一管理改革的順利實施。其次要建立健全關于完善紀檢監督工作方面的具體規章制度。建議按照黨章盡快研究出臺《地方紀檢監察派駐紀檢監察組工作管理條例》，進一步明確紀檢監察派出機構對派駐機構領導干部工作職責定位、內部機構設置、后勤保障機制以及干部人事任命與考核評價等制度，確保地方紀檢監察派駐機構的工作職責清晰明了、日常管理規范有序。再次要建立地方派駐機構與上級派駐機構之間的工作匯報機制，明確劃分好紀檢監督和業務參與邊界，本著一切有利于加強紀檢監督、一切有利于發揮紀檢監察領導干部工作積極性以及一切有利于提高所駐單位部門黨風廉政建設工作開展建立相應的配套制度體系。

（三）豐富監督手段，創新地方紀檢監察方法

新形勢下，地方紀檢監察派駐機構要按照“整體性廉政治理”要求，進一步聚焦所駐單位部門黨風廉政建設等核心工作，把握所駐單位部門的預防和懲治腐敗體系建設規律。其次，紀檢監察部門要積極探索地方紀檢監察派駐機構與派駐部門單位的黨政機關紀檢工委及中央（省、市委）巡察組三者的紀檢監察有機聯動模式，緊緊依靠地方黨政機關紀檢工委的堅強領導和雄厚力量，大力提高各單位主體責任的政治思想認識和履職盡責能力，共同營造出地方良好的政治管理生態。再次，地方紀檢監察派駐機構要與時俱進地創新地方紀檢監察手段方法。同時，建立網絡信訪舉報平臺，多渠道收集群眾反映的腐敗信息，使權力機關和公職人員能夠時刻保持警醒，對腐敗行為形成震懾。

（四）狠抓隊伍建設，提升地方執紀監督能力

中紀委十八屆二次全會明確指出，要用鐵打的紀律鍛造出一支人民群眾滿意的紀檢監察干部隊伍[15]。這無疑是向地方紀檢監察派駐機構領導干部隊伍建設提出了更新的要求、給予了更高的期盼。目前，部分地方紀檢監察派駐機構還普遍存在人員少、事情多的不良情況。因此，要根據統一管理后的派駐機構遇到的新問題、面臨的新要求，進一步解放思想、實事求是，不斷拓寬選人、用人視野渠道，把一批優秀領導干部充實到地方紀檢監察派駐機構之中，努力培養一支政治可靠、工作積極以及業務精良的紀檢監察派駐領導干部隊伍。與此同時，還要不斷加強對地方紀檢監察派駐機構領導干部隊伍教育培訓力度，不斷提高其業務素質和履職盡責能力。此外，要還建立健全對地方紀檢監察派駐機構領導干部隊伍的監督績效評估體系、創新績效評價方法，開發出一套適合地方紀檢監察派駐機構統一管理的工作績效評價體系。

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