國企改革背景下的內控體系建設研究

桂玉平 譚雄

摘 要：在新的經濟形勢下，武漢市屬國資國企不斷完善國有經濟布局優化，積極調整產業結構、加快進行戰略性重組。近年來，先后引進卓爾集團、居然新零售、三峽集團等央企民企完成對部分市屬國企的混合所有制改革。通過資產劃轉、兼并重組等方式完成了對事業單位所屬企業進行了剝離，并接受了部分央企剝離的“三供一業”相關產業。

隨著國企改革的不斷推進，產權多元化、企業層級增加、員工數量大幅增加的新形勢下，對市屬國資國企的內部控制能力和控制水平提出了更高的要求。為此，本文以內部控制有關理論體系為指導，以武漢市屬國資國企目前的內部控制體系現狀及存在的問題為落腳點，提出在國企改革背景下市屬國資國企內部控制體系建設的合理化建議。

關鍵詞：國企改革;內部控制;企業風險

一、引言

截止2018年底，武漢市屬國企共19家，資產總額達1.1萬億元，全年實現利潤總額108億元，主要由以下幾個部分業務組成，一是城市路橋建設與維護、地鐵、公交、城市供水與供氣等為主的公益事業;二是以港口建設、運營維護以及中歐班列為主的交通物流業務;三是以武商、中商、中百為主的商業銷售業務;四是以小額貸、擔保、融資租賃以及創投為主的金融業務。

2019年，武漢市屬國資國企改革邁入了改革的快車道。2019年1月，武漢中商發布公告，擬通過發行股份購買北京居然之家家居新零售連鎖集團有限公司（以下簡稱“居然新零售”）全體股東合計持有的居然新零售100%股權;2019年3月，漢商集團公告卓爾集團替代漢陽區國資辦正式成為漢商集團的實際控制人;2019年6月，武漢控股發布公告，擬通過協議轉讓方式向三峽資本及其一致行動人轉讓公司19.9%股權。以國有控股的上市公司通過引進民企、央企進行混合所有制改革為標志，武漢市屬國資國企改革在黨的十九大召開后逐步進入了普通大眾的視野。

眾所周知，國企改革特別是國有產權的轉讓涉及到企業的方方面面，由于風險的不確定性導致。要保障國企改革有序、順利的進行，首先任務就是要建立完善、規范、符合現代企業制度的內部控制體系。就武漢市屬國資國企現有的內部控制體系建設的現狀來看，信息與溝通技術落后，重操作風險和流程風險、輕市場風險;重制度建設、輕制度執行及評價;缺乏內控文化建設和風險預警機制等是市屬國資國企亟待解決的問題。

二、市屬國資國企內部控制體系建設現狀

（一）內控文化初步形成

內控文化是企業內部控制體系的基石，更是內部控制的核心。企業風險的識別深度、企業風險釋放充分性等在很大程度上取決于企業內部控制文化。

黨的十八以來，隨著市場環境、監管環境的變化，國有資產保值增值效率和效果逐步納入了監管、審計、巡視的范疇。這樣的大環境倒逼企業重新去審視企業的內部控制，重新去審視經濟業務的合規性，重新去審視相關流程和制度的漏洞。企業黨委會前置，建立了較為完善的總經會、董事會議事規則、議事范圍、議事程序等，直接促成了企業全體成員的風險防范意識及規范流程意識，引導了內控文化的初步形成。

信息技術的發展使得一些企業的先進理念、先進的管理方式、創新的商業模式的傳輸，特別是日益激烈的市場競爭，企業面臨著內部的擴展壓力和外部的經營業績壓力雙重作用下，企業對市場風險、戰略風險有了更多的關注和重視，促成了內控文化的發展。

（二）內控體系框架逐步建立

2013年以來，市國資委采取了多項舉措幫助市屬國資國企建立完善、有效的內部控制體系。一是有力的資金保障。2013年前后，市國資委下撥企業內部控制建設專項資金近600萬，專項資助各出資企業的內部控制體系建設;二是加強指導和引領作用。在《企業內部控制基本規范》和配套指引發布實施后，市國資委迅速制定了《市國資委關于推進市出資企業內部控制體系建設的指導意見》對市屬國資國企內控體系建設做了具體的實施辦法。

在市國資委的監督和指導下，市屬國資國企根據企業的實際情況建章立制、完善企業內控手冊。目前，黨委會、總經會和董事會均已設立，議事規則、議事流程逐步清晰化;制度化的人力資源管理、財稅管理、資產管理逐步建立和完善，企業的規范化、制度化水平逐步提高，操作層面、流程層面的風險基本得到控制。

（三）風險識別能力逐漸提高

初步普及的內控文化和逐步建立的內控體系，使得市屬國資國企的風險識別能力逐漸提高，主要表現在戰略風險和運營風險的識別與控制上。通過在董事會下設專門委員會的形式，從經營層的抓內控體系的完善，如通過設立董事會的專門機構戰略委員會并由公司黨政一把手擔任委員會主任的形式，將公司戰略規劃擺在企業經營管理的首要位置，通過制定中長期企業發展規劃使企業釋放可能存在的戰略風險;再如通過設立預算專門委員會，完善全面預算編制、預算執行監督、預算執行偏差評價等風險控制，提前識別可能存在的運營風險，提前做出規避運營風險的舉措等。從內部控制的角度上看，市屬國資國企的風險識別能力逐步提高

三、國企改革中市屬國企內部控制面臨的挑戰

（一）企業文化差異導致低效率的內控體系建設

國企改革的初衷是加強國資國企的資源優化配置力度，通過股權這一紐帶重新配置各種國企優勢資源，以提高國有資產的保值增值效率效果。因此，在政府相關部門的主導下，對股權的多元化改革也成為了市國資國企改革常用的手段之一。在該背景下，企業文化的差異可能導致了低效率的內控體系建設。一是企業文化的差異導致了低效率的內控體系建設，市屬國資國企大多成立時間久遠，有著迥異的公司發展歷程，承擔著不同的社會功能以及員工的年齡和文化程度差異形成了不同的企業文化。企業文化的差異，行動上可能表現在對內控體系建設上的消極應對以及在內部控制相關操作執行過程中的抵觸上面。二是參與國資國企混改的新股東企業文化與原企業文化之間存在的沖突，可能表現出決策的低效、員工的舞弊等行為，進而加大企業的內控風險。

（二）存量政府性債務導致了內控風險增加

武漢市屬國資國企承擔了武漢市的大量公益基礎設施如橋梁、道路、過江隧道、地鐵、港口等城市基礎設施的建設任務，作為政府投融資平臺的部分國企也因此承擔大量的債務，截止2018年末，武漢市屬國資國企中，政府投融資平臺的債務達到近2500億元，并且有大量的公開市場產品，受證監會、外匯管理局、銀行間交易市場協會監管。在國資國企改革中，涉及到企業資產、股權等變動因素都可能導致不滿足相關監管要求，使得企業后續金融產品的發行不暢，以至于加大了企業的內控風險。

（三）管理層級增加導致內控風險增加

管理層級的增加可能導致信息傳輸中的低效和失真，低效的信息傳遞一是導致企業戰略方向、經營決策無法及時到達執行單位，導致了決策與執行的偏差;二是遠程的信息傳輸，可能導致信息的失真，失真的信息可能直接導致了戰略方向的誤判;三是決策流程長導致了對市場的敏感度差，無法對市場變化做出及時的反應，并可能導致了對未來市場發展方向的誤判，從而導致決策失敗，因此，管理層級增加直接加大了企業的風險。

四、相關建議

（一）加強企業文化整合力度

在國企改革過程中，首要任務就是對企業文化進行深入細致的調查和研究，并在相應的基礎上，研究整合的可行性和實施路徑。國企改革的主要目標就是形成企業間的協同效用，避免重復投資和無序競爭，實現做強做優做大企業的目的。從市場的作用方式上看，單純依靠帶強制性的行政命令可能無法達成相應目標，只有參與改革的各方形成了業務上的互補、戰略上的協同，才能達到改革的相應目標。國資國企的企業文化積極地影響著各企業的行動計劃、員工積極性以及改革意愿，因此，在國企改革過程中，最重要的任務就是要加強企業文化的整合力度。

（二）積極探索改革中的債務化解新路徑

為有效的推進市屬國資國企改革進程，需要積極探索改革中的債務化解新路徑，以避免加大企業的經營風險。在操作層面上，一是要注重分析改革可能導致的對存量債務的影響并積極做好應對措施;二是在改革中，積極探索債轉股、資產證券化等途徑，不斷縮小存量債務規模，化解企業風險。

（三）改革過程中應嚴控企業層級

為保障信息傳遞的及時性和高效率，企業應盡量減少企業管理層級。在國資國企改革中，應對改革的方式進行斟酌，盡量不出現新的企業管理層級。在實際方式運用上，應多采取吸收合并、參股方式，少采用新設殼公司的方式，在保障企業正常運營的同時，防范企業可能出現的內控風險。

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（作者單位：武漢市人民政府國有資產監督管理委員會，湖北 武漢 430000）