西安建設國家中心城市對策研究

張 楠，余咪咪

（西安理工大學 土木建筑工程學院，陜西 西安 710048）

2018 年2 月7 日，國家發改委正式發布了《關中平原城市群發展規劃》，在其中明確提出了“建設西安國家中心城市”。至此西安成為了繼北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州之后的第九座國家中心城市。國家中心城市作為國家城鎮體系中級別最高的核心城市，其通過自身強大的輻射、帶動、支撐和服務能力在一定區域范圍內的社會經濟發展過程中發揮著重要的作用[1]。一個城市的“國家中心城市”定位得以確認，意味著國家對于該城市發展定位的認可，并明確了其在區域發展中的地位和作用。同時，國家在政策、資金等方面也會對其有更大力度的支持，以促進國家中心城市的快速、健康發展，并更好地實現其中心城市的功能。這對于一個城市來說既是一次重大的發展機遇，也是一個挑戰。西安作為十三朝古都、西北重鎮，如何認清自身的不足，發揮優勢，承擔起國家中心城市的職能是目前西安建設國家中心城市的關鍵。

一、西安建設國家中心城市的優勢分析

（一）政策機遇優勢

1.“西部大開發”戰略。自2000 年“西部大開發”戰略實施以來，西安作為西部大開發的橋頭堡，其社會經濟發展取得了巨大的進步。在經歷了2001—2010 年的奠定基礎階段后，西部大開發已經進入到了加速發展階段（2011—2030 年），在“十二五”規劃末期，西安的國內生產總值從2000年的646.13 億元，增加到了2015 年的5 801.20億元，增長了將近9 倍；實際利用外商直接投資額從2000 年的1.56 億美元，增加到了2015 年的40.08 億美元，增長了近26 倍。隨著《西部大開發“十三五”規劃》的頒布，西安將在新的發展要求和目標下獲得新的發展機遇。

2.“一帶一路”戰略。作為古代絲綢之路的起點，西安在古代的歐亞文化交流和貿易往來中發揮著重要的作用。而2013 年新的“一帶一路”戰略的提出，又為西安作為“絲綢之路經濟帶”的重要節點城市獲得大發展提供了一個難得的機遇，也促使西安加大向西開放的力度，為擴大同絲綢之路沿線國家和地區的經濟往來創造了更多的可能。

3.“陜西自貿區”建設。2016 年8 月陜西自由貿易實驗區成功獲批，其也成為第三批自貿區中唯一的西北地區省份。而陜西自貿區也將通過探索內陸型自貿區與“一帶一路”沿線國家經濟與文化交流的新模式和新路徑，為作為自貿區重要組成部分的西安提供更大的政策支持和經濟發展選擇。

4.國家級“創新改革試驗區”建設。2015 年9月，西安成為國家系統推進全面創新改革試驗的八個區域之一，2016 年6 月24 日，國務院批復了《西安市系統推進全面創新改革試驗方案》。這對于西安來說，既是國家賦予的一項重要使命，又是西安獲得的一次重大發展良機。西安可以通過在創新驅動發展轉型方面的實踐，實現“補齊短板、發揮優勢”的發展目標。

（二）區位交通優勢

西安地處中國陸地版圖的中心位置，區位優勢明顯，發揮著連接中西部、貫通南北的重要作用。在國家高速路網中，有京昆線、福銀線、連霍線、包茂線、滬陜線等5 條高速公路通過西安，同時，以西安為中心的“米”字型快速公路干線網也輻射全省[2]。在國家高鐵網中，隨著2017 年7 月9日寶蘭鐵路的正式開通，以西安為中心的西北地區高鐵與全國高鐵網正式實現了互聯互通，也使西安真正成為了國家“四縱四橫”高速鐵路網中的一個重要節點。在航空運輸方面，西安咸陽國際機場是全國八大樞紐機場之一，為西北地區最大的空中綜合交通樞紐，也是中國大陸第八大機場以及中西部地區第三大機場（2015 年客運吞吐量），同時也是全國第五大機場（面積）。

在2017 年2 月國務院頒布的《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》中，西安被定位為全國十二個最高等級的國際性綜合交通樞紐之一，全國八大鐵路樞紐之一，西安火車站更是全國僅有的三個可以直接到達中國大陸每一個省會城市的市級車站之一。等到2022 年規劃中的高鐵線路建成之后，西安的一日生活圈，將覆蓋到大半個中國[3]。

（三）文化科技優勢

作為世界四大古都之一，西安擁有悠久的建城史，是中國歷史上建都朝代最多、影響力最大的都城，是中華文明和文化的重要發祥地之一，有著“天然歷史博物館”的美譽[4]。周、秦、漢、唐等13 個朝代在此建都。西安作為國家第一批公布的國家歷史文化名城，其豐富的歷史文化遺跡和深厚的傳統文化底蘊，使西安成為展示中國歷史文化和發展文明的一個重要窗口，也為西安發展歷史文化旅游帶來了豐富的旅游資源和先天優勢。據統計西安市2018 年共接待游客24 738.75 萬人次，旅游總收入2 554.81 億元。

全市擁有普通高等院校63 所，各類科研機構3 600 余家，省部級以上級別的重點實驗室和工程技術研究中心共231 家，各類專業技術人員達到了46 萬人，同時擁有眾多高層次的科學家，并聚集了中國航天工業1/3 以上、航空工業1/10 以上的科研和生產力量，科教綜合實力和技術創新能力位居全國前列[5]。

二、西安建設國家中心城市的劣勢分析

（一）城市整體規模方面

一個城市的規模，在一定程度上反映了這個城市發展的基本承載能力、要素聚集能力和帶動能力。作為國家中心城市，要發揮自身的帶動作用，促進所在區域和周邊城市的發展，其自身首先要具有一定的規模，包括其土地面積和人口規模[6]。與其他8 個國家中心城市的規模比較來看，西安還存在一定的差距（見表1）。在9 個國家中心城市中，主要為中東部城市，只有成都和重慶為西部城市，與西安的區位條件比較接近。

在城市土地面積方面，西安市目前土地面積10 752 平方公里，建成區面積700.27 平方公里。與同處西部的重慶和成都相比，土地面積相對較小。

在人口規模方面，西安2018 年底人口為1 000.37萬人，除與鄭州人口（1 013.6 萬人）比較接近外，與其他幾座城市人口規模都相差較大，特別是同在西部的重慶和成都，人口規模分別達到了3 101.79 萬人和1 633.00 萬人，差距明顯。對于國家中心城市來說，城市產業發展的勞動力需求與國家中心城市社會人口的現實存在著規模差和結構差等問題，這種城市社會狀況成為制約城市效率的重要因素[7]。因此，西安目前人口還需要進一步增加，以滿足建設國家中心城市的需要。

表1 國家中心城市城市規模統計表

（二）空間輻射能力方面

1.所在城市群規模較小，經濟腹地支撐能力受限。國家中心城市的建設和發展，都是依托著一定的城市群作為發展基礎和影響腹地的。如表2 所示，目前9 個國家中心城市所依托的分別是京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區城市群、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群和關中平原城市群，西安所在的關中城市群從土地面積上說除了較廣州所在的粵港澳大灣區較大外，比其他城市群的面積都小很多。而在GDP 方面，關中城市群差距明顯，差距較小的成渝城市群也要比關中城市群高2 倍以上，差距較大的長三角城市群甚至要高出關中城市群將近7 倍。同樣在人口規模方面也存在著很大差距。這些都反映出西安在區域輻射能力方面還存在著較大不足。

表2 國家中心城市所在城市群情況統計表

2.經濟規模有限，帶動能力不足。國家中心城市的經濟規模的大小，直接影響著其對周邊城市的帶動和輻射能力。如表3 所示，目前，在9 個國家中心城市中，除了西安的GDP 沒有過萬億元外，其余城市的GDP 總量都超過了萬億元，最多的上海甚至已達3 萬多億元，而西部的重慶和成都兩市的GDP 也基本是西安GDP（8 349.86 億元）的2 倍左右。雖然在GDP 增長速度方面較其他城市稍高，但除與天津差別較大外，與其他城市差距不大。另外，在人均GDP 方面除了優于重慶外，距離其他城市都還有一定差距。從西安目前的經濟發展態勢來看，西安在國家中心城市中仍然是最弱的一個，還需要不斷提高其對周邊城市的帶動能力。

表3 國家中心城市經濟發展情況統計表

（三）城市發展潛力方面

1.文化潛力發掘不足，文化產業發展緩慢。西安擁有深厚的文化底蘊和文化產業發展基礎，目前，西安市共有國家級文化產業示范園區1 個、國家級示范基地10 個，省級示范基地60 個、示范單位26 個，這些都有利于西安文化產業的發展。但在產業發展過程中西安并沒有很好地發掘深層次的文化特色，文化產業發展仍然沒有達到很好的規模效應。表現在三個方面，一是文化產業發展很不平衡，發展較好的主要是文化旅游和軟件開發等行業，而影視制作、文化創意和印刷包裝等產業發展較為緩慢；二是文化產業關聯度不夠高，還停留在文化資源的淺層次的開發和重復開發上，而深層次的產業開發不足；三是沒有形成龍頭企業，企業規模普遍較小，沒有能夠發揮很好引領、帶動作用的領軍企業[8]。

2.創新優勢未發揮，科技轉化率低。西安擁有眾多的高校和科研院所，具有很強的科研實力，在科技創新方面展現出了很強的發展潛力，但是這些創新優勢并沒有發揮出來，沒有轉化成經濟發展的優勢。主要根源在于科研成果轉化率較低，特別是當地轉化率低。很多科研成果仍然存在于論文和實驗室里，與企業的需求存在一定差距或者是沒有合適的企業能夠利用創新成果。西安本地的龍頭企業、創新企業數量不多、質量不高，出現了工業企業無法承接科研成果的尷尬局面。

3.對外開放程度有限，經貿、文化交流需加強。西安作為一個內陸城市，也沒有臨大江大河，在發展對外貿易方面與沿海沿江城市相比具有天然的劣勢，雖然近幾年隨著相關國家發展戰略和政策的支持，西安的對外貿易有了較快發展，但是與其他國家中心城市相比仍然存在較大差距。如與西部的重慶和成都相比，重慶2017 全年實現進出口總額4 508.25 億元，實際使用外資金額101.83 億美元。成都2017 年全年實現進出口總額583.004 3 萬美元，實際利用外資100.41 億美元。而西安2017 年全年進出口總值2 545.08 億元，實際利用外商直接投資53.07 億美元。西安的對外貿易存在著整體規模較小，外貿依存度偏低、外貿出口結構不合理等問題，需要進一步的調整和完善。

在對外文化交流方面，西安在年度接待國外代表團和榮譽市民數量、國際友好城市數量、領事館數量和外國常住人口數量以及針對外國人服務項目等方面都存在短板[9]。西安要建設國際化大都市，建設國家中心城市，提高對外開放程度和交流水平，一定要從官方、民間兩方面努力，增強對外吸引力，完善服務水平。

三、西安建設國家中心城市的對策探討

（一）合理擴大城市規模，努力擴展輻射范圍

1.合理擴大城市區域，促進城市快速發展。城市土地空間資源，是城市發展的承載體，如果規模過小的話將限制城市的快速發展，西安目前的城市規模還無法完全滿足建設國家中心城市的需要。通過撤縣設區、區域合并等方式擴大城市區域是一個可行的辦法。近兩年西安通過將戶縣撤縣變區更名為鄠邑區，并代管西咸新區等措施擴大了城市規模，今后還可以通過西咸一體化的發展促進大西安的建設，使西安擁有一個合理的規模，以滿足城市快速發展的需要。

2.放寬落戶政策，提供優勢資源，引進各類人才。一個城市的人口規模大小，一方面反映了城市的綜合吸引力，另一方面也是影響城市經濟發展的重要因素。通過放寬落戶政策增加城市人口規模，既可以增加生產者的數量，促進城市經濟規模的增長，又可以擴大城市內部消費需求，帶動城市經濟結構調整。

同時，城市的競爭，歸根到底是人才的競爭。通過提供各種優勢資源，創造良好的發展環境，吸引國內外的各類科技人才、管理人才和創業人才落戶西安，為西安的經濟轉型、產業升級和城市建設提供人才保障。

（二）強化政府服務職能，優化公共服務平臺

當好“店小二”是當前政府對自身定位的一種形象描述。這反映了政府對自身服務型職能的認知。對西安市的各級政府來說，應通過簡化辦事流程、提高工作效率、加強超前服務意識來強化政府服務職能，為企業、各類人才和群眾當好“店小二”。同時，通過打造各類企業孵化園區、產業基地、眾創空間、特色小鎮等發展平臺，為企業的發展創造優質的環境，為創業者提供良好的支撐，為高層次人才提供合適的施展舞臺。實實在在做好政府的服務、支撐、引導職能，為城市的經濟發展營造良好的氛圍。

（三）發揮科技文化優勢，提升創新發展能力

將西安的科研優勢轉化為現實的產品優勢和產業優勢，是西安目前經濟發展中需要實現的一個主要目標。而要做到這一點，一方面需要提高科研人員的市場敏銳度，既要有將科研成果推向市場，實現成果轉化的意識，又要有針對市場需求進行科研活動的主觀能動性；另一方面又要求企業重視科技研發、加大科研支持力度，鼓勵創新。同時，利用西安作為國家創新型試點城市和全面創新改革試驗區及西安高新區建設國家自主創新示范區的優勢，提升創新發展能力、促進產業升級、實現西安的創新型城市建設。

在文化創新上，首先要對文化資源深層次開發，將資源開發與文化創意、創新相結合，打造西安整體文化形象；其次拓展文化創意產業，加強文化旅游、影視制作、文化創意等產業的發展，打造文化產業龍頭企業，增加城市名片；最后，拓寬文化產業融資渠道，增加文化產業扶持力度，發揮政府導向作用，培養文化創新人才。

（四）優化經濟結構，拓展對外經貿聯系

在西安目前的經濟結構中，國有企業發揮著重要的作用，且國有企業體量過大，而相對的民營企業發展較為緩慢，缺少大型民營明星企業。這使得西安經濟發展過于依靠國有企業，無法發揮民營企業優勢。因此需要優化經濟結構，制定優惠政策和扶持機制，推動民營經濟的快速發展，打造大型民營企業。

在西安經濟發展中，還應大力發展對外貿易，利用一帶一路戰略和歐亞大陸橋建設的機遇，加強同絲綢之路沿線國家的經貿聯系。通過開通歐亞專列和建設專業航空貨運機場，打造鐵路和航空物流基地，促進西安對外貿易發展。