簡化政府統(tǒng)計組織：基于30 個國家的比較判斷

林 勇，祁守成，石紅蓮

（1.西北師范大學 經(jīng)濟學院，甘肅 蘭州 730070；2.西北師范大學 審計處，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

住房制度改革以來，我國住房租賃與住房銷售市場正式組織的組織設置是否合理，直接左右著組織的產(chǎn)出及效率[1-2]。針對中國政府統(tǒng)計組織機構（下稱“政府統(tǒng)計組織”或“統(tǒng)計組織”），人們提出過優(yōu)化設想[3-8]。從推動中國統(tǒng)計組織簡化，獲得更高的統(tǒng)計產(chǎn)出和生產(chǎn)效率的角度看，這些研究遠遠不夠。

聯(lián)合國統(tǒng)計司的《統(tǒng)計組織手冊》一書，專門研究政府統(tǒng)計組織設置和管理，包括提倡官方統(tǒng)計基本原則[9]。Roger Edmunds 的文章Models of Statistical Systems 一般性地研究了政府統(tǒng)計體系[10]：服務國家需求的政府統(tǒng)計系統(tǒng)可以有不同的建立方式。在20 個國家的政府統(tǒng)計體系匯總表中，作者列出了每一國的國家行政結構（Administrative Structure of Country，簡稱“國家結構”，國家結構分為聯(lián)邦、共和、中央集權、分權等等類型）、是集中型統(tǒng)計還是分散型統(tǒng)計、政府統(tǒng)計是否服務于這個國家的次國家行政層次、中央統(tǒng)計機構負責人的任命規(guī)則等等內(nèi)容。國家結構分類的簡化形式是，聯(lián)邦制和單一制[11-12]。本文采用這一分類。

在國內(nèi)，賀鏗和鄭京平（2001）[13]的專著《中外政府統(tǒng)計管理體制比較研究》比較研究了中國和另外14 個國家的政府統(tǒng)計體系。黃朗輝等的“國家統(tǒng)計機構比較研究”課題組（2008）[14]指出，根據(jù)各國國情和政府管理的需要而設立的國家統(tǒng)計組織既有職能共性，又有政府體制、歷史沿革等等差異。共性決定了國家統(tǒng)計組織之間是可以比較和借鑒的，是相互借鑒的共性基礎，而允許差異存在則兼容了不同的國家特性。

郝大明（2005）[3]明確提出中國政府統(tǒng)計組織機構應該扁平化，從現(xiàn)在的縱向5 級減少為2級。包忠明（2006）[6]則提出應減到3 級，王忠輝和王艷明（2012）[8]認為調(diào)查體系應減少到兩層次。

本文在這些研究基礎上，把中外國家統(tǒng)計組織比較向前推進一步：集體性地考察30 個國家的政府統(tǒng)計組織在國家結構、行政區(qū)劃約束下的設置方式，試圖為中國統(tǒng)計組織簡化（包括縱向的扁平化和橫向的簡化），提供量化的、確切的國際經(jīng)驗指向。

二、選擇與中國進行比較的30 個目標國家、比較項目和國家分類

（一）選擇目標國家的標準

聯(lián)合國統(tǒng)計司網(wǎng)，列出了每一個成員國的統(tǒng)計機構介紹①http：//unstats.un.org/unsd/dnss/.。例如，Country Profile of China 介紹了中國的政府統(tǒng)計組織（http://unstats.un.org/unsd/dnss/docViewer.aspx?docID=553#start）。介紹意大利政府統(tǒng)計組織的見Country Profile of Italy。

選擇出來的目標國家應該有中國共性的某些方面或者有中國可學的。如，中國是主權國家、人口大國。因此，我們不選擇地區(qū)性、國際性統(tǒng)計組織，也排除掉非主權國家、最不發(fā)達國家和人口特別少的國家。實際上，賀鏗和鄭京平（2001）[13]也不研究很小國家的政府統(tǒng)計。同時，我們選擇的目標國家都參與了IMF 的GDDS 或SDDS，且有一定的統(tǒng)計工作基礎[15]。2015 年的聯(lián)合國文件《United Nations Fundamental Principles of Official Statistics-Implementation guidelines》②http：//unstats.un.org/unsd/dnss/gp/Implementation_Guidelines_FINAL_without_edit.pdf.中，就官方統(tǒng)計10 大基本原則的每一項，列出了做的好的國家、地區(qū)和國際組織及例子。不少這樣的國家被入選本文的考查國家之列。

我們最終選擇了30 個國家（見表1）與中國做比較，包括了在官方統(tǒng)計10 大基本原則上做的好的23 個國家，也包括俄羅斯、烏克蘭和波蘭三個轉(zhuǎn)型國家。

（二）選擇比較項目

本文根據(jù)前面提出的研究目標，具體考查30個國家和中國的8 個方面：

（1）國家結構是單一制還是聯(lián)邦制。

（2）國家行政層級數(shù)。

（3）政府統(tǒng)計是集中型還是分散型。

（4）在中央政府這第一層次政府之下，第二、第三層的行政區(qū)劃數(shù)目。

在美國、印度等國家，中央政府下面有邦（州、省）政府。而這些邦（州、省）并不被稱為地方政府，邦（州、省）以下的政府才稱為地方政府，這樣的地方政府還可能不止一級（包含基層政府）。例如，加拿大是聯(lián)邦制國家，政府架構為三級，即聯(lián)邦政府、省級（地區(qū)）政府和地方政府。在中央政府以下，英國從郡開始都設置各級地方政府，稱為地方政府。這與中國一樣。

為簡明表達和計數(shù)，統(tǒng)一稱中央政府為第一層政府，下面就是第二層政府、第三層政府等等，至到基層政府。中國大陸有5 層政府：第二層政府到第五層政府是省（直轄市和自治區(qū)）政府、地級政府、縣和鄉(xiāng)級政府③http：//wenku.baidu.com/link?url=iCWAYlWuZWLkYG06HvoTOhNokPZlruKVGkhSj76_myev3gV7h09v7GFgLLzduBRXC4yNM7LC9cV-Hue0B m8fGRfQFmkWT8cKVjRsS_dDl2C.。

（5）從第一層政府起，綜合統(tǒng)計組織設置到第幾層政府。本文約定：“縱向全面設置”是指有幾層政府，統(tǒng)計組織就從上到下設置到幾層，每一級至少設有一個綜合統(tǒng)計組織機構。否則就是“非縱向全面設置”。印度的統(tǒng)計和計劃執(zhí)行部（MOSPI）下設，中央統(tǒng)計局（CSO）和國家抽樣調(diào)查隊（NSSO）。印度在大多數(shù)邦或聯(lián)邦屬地都設有地區(qū)統(tǒng)計辦公室（DSOs），算是非縱向全面設置。中國則是縱向全面設置的。

（6）考察綜合統(tǒng)計組織在第二、三層行政區(qū)劃中的分布情況，即第二、三層次的橫向布局情況。本文中，“橫向全面設置”是指某一層區(qū)劃中，每個行政區(qū)劃單位內(nèi)都設置有綜合統(tǒng)計機構。在這一層次中，若沒有設立任何隸屬中央統(tǒng)計的統(tǒng)計組織的，則稱“橫向0 設置”，簡稱“0 設置”。介于二者之間的是“部分設置”。

（7）中央統(tǒng)計機構的獨立性和其下級統(tǒng)計機構的獨立性。

（8）國家設立用戶溝通組織和內(nèi)部協(xié)調(diào)組織的情況。

（三）選擇國家分類

本文既要集中考察30 個國家的情況及這些國家的統(tǒng)計設置情況，與中國做比較。還要把30個國家分成小組，觀察各小組與總體的差異。具體劃分了7 個小組：單一制組、聯(lián)邦制組、統(tǒng)計工作好的23 國組、轉(zhuǎn)型國家組、發(fā)展中國家組、發(fā)達國家組和人口多的7 國組（Brazil、India、Indonesia、Japen、Nigeria、Russia 和US）。

中國的國家結構是單一制的[11-12]，又是事實上的聯(lián)邦制國家[16-18]。本文將同時關注單一制國家和聯(lián)邦制國家的統(tǒng)計組織設置方式。

三、30 個國家情況及比較結果匯總

（一）30 個國家和中國的國家結構、區(qū)劃和統(tǒng)計組織設置情況匯總

表1 的各國國家行政資料主要來自中央編辦事業(yè)發(fā)展中心和北京大學電子政務院編寫的《世界百國政府機構概覽》（上中下）[19]、中國政府網(wǎng)、新華社、外交部等官方網(wǎng)站；各國統(tǒng)計機構情況主要取自聯(lián)合國統(tǒng)計司網(wǎng)、Roger Edmunds 的《Models of Statistical Systems》[10]、《金磚國家聯(lián)合統(tǒng)計手冊》[20]等等的中英文資料。其中，聯(lián)合國統(tǒng)計司網(wǎng)站內(nèi)每一成員國或組織的統(tǒng)計機構介紹是2014 版的，我們的查詢時間都是2016 年。

表1 中的統(tǒng)計機構設置數(shù)不包括地方自行設置的統(tǒng)計組織。如加拿大13 個省（區(qū)）都設有省統(tǒng)計局，但它不屬于國家統(tǒng)計局，與國家統(tǒng)計局是協(xié)作關系。因此，我們只統(tǒng)計了加拿大第二層政府機構中國家統(tǒng)計局的5 個下設地區(qū)機構。即在第二層行政區(qū)劃中，政府統(tǒng)計組織的設置狀態(tài)是“部分設置”。

表1 30 個國家的國家結構、行政區(qū)劃和統(tǒng)計組織設置情況

當文獻之間出現(xiàn)數(shù)據(jù)沖突時，采用近期的。文獻都沒有提到的行政機構和統(tǒng)計機構設置，以沒有相應機構設置來統(tǒng)計。如，我們沒有看到介紹加拿大和埃及的第三層行政區(qū)劃，也沒有看到相應的統(tǒng)計機構介紹，則取這兩個國家的第三層區(qū)劃數(shù)為0，統(tǒng)計機構設置數(shù)為0。

我國的統(tǒng)計組織在每級政府、每一行政區(qū)域都設置了綜合統(tǒng)計組織（各級統(tǒng)計局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計員，還有部分直屬NBS 的調(diào)查總隊，局、隊分工不分家[8]），不少部門統(tǒng)計設置到縣（區(qū)）。即設置方式是縱向全面設置和橫向全面設置。林勇（2011）[21]把這一統(tǒng)計組織設置方式稱之為“全覆蓋式統(tǒng)計組織設置”。

中國大陸的行政層數(shù)是5，統(tǒng)計組織設置也是5 層數(shù)，在31 個二層區(qū)劃、333 個三層區(qū)劃中都是全面設置的。

（二）30 個國家總體和各分組的統(tǒng)計設置計數(shù)結果

表2 7 小組及30 個國家的統(tǒng)計設置的計數(shù)結果 單位：比重

四、簡單計數(shù)的結果

上文考察了30 個主權國家及中國的國家結構、行政區(qū)劃下的政府統(tǒng)計組織的分布情況，并通過分組，看到了不同類型的國家的統(tǒng)計組織設置的共性和差異。由于公開資料的簡略性，三張表的計數(shù)比較，只能大致反映基本的設置狀態(tài)。

（一）統(tǒng)計組織設置與國家結構有一定的關聯(lián)

采用集中型統(tǒng)計體制、縱向全面設置和第二、三層次上全面設置統(tǒng)計機構的，單一制國家比例高于聯(lián)邦制國家。

（二）集中型統(tǒng)計體制的國家數(shù)并不占多數(shù)

例外的是3 個轉(zhuǎn)型國家，都是集中型統(tǒng)計。

（三）在組織縱向上，非全面設置占絕對多數(shù)

統(tǒng)計組織布置的層次數(shù)少于這個國家的行政層次數(shù)，即縱向非全面設置，這樣的國家有20個，在30 個國家中占2/3，處于主導地位。其中，轉(zhuǎn)型國家中，縱向全面設置的占1/3；人口大國中，全面設置國家的超過一半；統(tǒng)計工作好的全面設置的占7/23，不足1/3。

30 個主權國家中，縱向全面設置的國家有10個國家。集中型占3/10，第二行政區(qū)劃中統(tǒng)計全覆蓋的占7/10，第三行政區(qū)劃中統(tǒng)計全覆蓋的占3/10。只在第二層次中設置統(tǒng)計機構的占多數(shù)（17/30），但在人口大國中不占多數(shù)（2/7）。

30 個國家中，橫向設置中，只設置二級的，在二級行政區(qū)劃中全面設置統(tǒng)計組織的是主流，7/11；只設置三級的，全面設置還是占主流6/9。統(tǒng)計工作好的二級全面設置的占11/23，三級全面設置占3/23。

（四）在組織橫向上，沒有橫向全面設置的國家統(tǒng)計組織個案

總之，30 個國家經(jīng)驗，不支持中國統(tǒng)計組織在縱向和橫向的全覆蓋式做法。最接近橫向全覆蓋的是意大利。其縱向行政層次多（中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)，共4 個層次），4 個層次中都設有統(tǒng)計組織。到最低行政層次（市鎮(zhèn)），卻也不是全面覆蓋的：人口達到10 萬人的才要建立統(tǒng)計組織，不足10 萬人的市鎮(zhèn)不建統(tǒng)計組織。這一規(guī)定出于明顯的效率考慮。

（五）在第二行政層次設置統(tǒng)計組織的超過2/3，是主流

看設置統(tǒng)計組織的占比（1-不設置統(tǒng)計組織的占比），在總體中及各分組中，第二行政層次設置統(tǒng)計組織的占比都超過2/3；這個占比遠遠高于第三層次。例外的是，第二層次占比等于三層次的有轉(zhuǎn)型國家和7 個人口大國。相反，發(fā)展中國家中這一占比是第二層次小于第三層次。

（六）中央統(tǒng)計組織全面地擁有獨立地位

（七）從行政二層開始，幾乎所有國家的統(tǒng)計組織都擁有獨立地位

從行政二層開始，絕對多數(shù)的國家統(tǒng)計組織擁有獨立地位。在行政第二層設置了統(tǒng)計組織的國家中，接近全部的是與同級政府有協(xié)作關系，同級政府不能影響到這一層級的統(tǒng)計活動，統(tǒng)計組織更沒有被管理的關系。在行政三層或更多層次設置了統(tǒng)計組織的國家，情況是完全類似的。

轉(zhuǎn)型國家中，俄羅斯的統(tǒng)計機構在各州、地區(qū)、市、區(qū)縣等分級分別設立，與我國基本相同；統(tǒng)計經(jīng)費的管理由俄羅斯聯(lián)邦政府財政部門統(tǒng)一撥付到俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)計委員會，由聯(lián)邦統(tǒng)計委員會再撥付到各級統(tǒng)計部門。整個俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)計人員的管理是由國家統(tǒng)一管理，實行垂直領導，各地方政府對統(tǒng)計人員沒有管理權。而我國采用“統(tǒng)一領導，分級管理”的體制；統(tǒng)計業(yè)務的管理由聯(lián)邦統(tǒng)計委員會統(tǒng)一負責，整個統(tǒng)計系統(tǒng)統(tǒng)一執(zhí)行聯(lián)邦政府統(tǒng)計委員會制定的方法制度，各州、市、區(qū)縣等統(tǒng)計機構不能自行對統(tǒng)計方法制度進行修改。

中國和阿根廷不是這樣。在阿根廷，聯(lián)邦之下有23 個省和1 個聯(lián)邦首都區(qū)，第三層次是496 個行政區(qū)。24 個省級統(tǒng)計機構直接接受省級政府的控制。

（八）絕大多數(shù)國家設立了用戶溝通組織和內(nèi)部協(xié)調(diào)組織

Roger Edmunds[10]提出，在集中型統(tǒng)計中，需要建立與用戶的溝通渠道，特別是那些非政府用戶，要更好地理解他們的信息需求，提供有彈性的回應；在分散型統(tǒng)計中，需要更好的溝通，以提升跨部門的統(tǒng)計協(xié)作、協(xié)調(diào)和計劃。中央統(tǒng)計機構需要更強的聯(lián)系和工作環(huán)境規(guī)制，以提升標準和減少部門統(tǒng)計人員把部門利益置于統(tǒng)計整體性之上的可能性。典型的應對溝通問題的方法是建立一個論壇，如委員會。在這個平臺上，相關利益方能直接見面并研究解決統(tǒng)計供需問題。在這些設置復雜統(tǒng)計體制的國家中，引入獨立的統(tǒng)計權威機構的國家在增加。這些統(tǒng)計權威機構負責整個統(tǒng)計系統(tǒng)的標準核驗和整體性核驗，補足內(nèi)部技術標準，監(jiān)督統(tǒng)計組織活動。

計數(shù)結果是，在30 個國家中，明確設立這樣的外部用戶溝通/ 協(xié)調(diào)機構的占24/30，其中統(tǒng)計工作好的是19/23。這些機構在制定統(tǒng)計計劃、統(tǒng)計標準、統(tǒng)計預算、響應用戶要求、協(xié)調(diào)各統(tǒng)計機構活動發(fā)揮核心或重要作用。

例外的有阿根廷、智利、挪威、波蘭、沙特、西班牙、泰國和中國。

（九）各國都在經(jīng)費約束下，追求統(tǒng)計能力和統(tǒng)計生產(chǎn)效率的提升

五、結論：中國要走統(tǒng)計組織簡化之路

由于本文考察的國家都是與中國有多多少少的基本共性。在這個前提下，那些不同國家體制、不同統(tǒng)計體制下，仍然出現(xiàn)的為追求效率的政府統(tǒng)計組織主流設置，就是統(tǒng)計共性的基本部分；30 個國家反映出的政府統(tǒng)計共性非常突出。中國應當向這些統(tǒng)計組織共性看齊。

同時，各國具體的統(tǒng)計組織設置卻又差異不小，這是國情影響政府統(tǒng)計組織設置的結果。這些經(jīng)驗很好地表明，在遵循共性趨勢下，我們完全可以依據(jù)中國的個性，如中國那些影響統(tǒng)計用戶及統(tǒng)計需求的具體的，但穩(wěn)定的個性，及由此引伸出的中國政府統(tǒng)計設置的個性要求。

這兩點正是中國借鑒30 個國家經(jīng)驗的基礎。

（一）適度扁平化

從總體上和從分組上看（包括全部的單一制組、聯(lián)邦制組、統(tǒng)計工作好的23 國組、轉(zhuǎn)型國家組、發(fā)展中國家組、發(fā)達國家組和人口多的7 國組），30 個國家經(jīng)驗都肯定了統(tǒng)計扁平化的合理性和必然性。

考慮到中國統(tǒng)計組織改革滯后[22-23]，以及中國的有產(chǎn)政府傳統(tǒng)[24-25]、人口眾多、地域廣闊[26]等特性，在當前及今后一般時期中國各級政府仍有推動經(jīng)濟發(fā)展的任務等等，這些政府職能引致統(tǒng)計需求多而細、頻率高、層次多，中國的5 級統(tǒng)計不能扁平化到2 級（如郝大明建議的那樣），而是應當漸近地扁平化到3 級。這一改革要求也是與中國政府組織的扁平化要求是一致的[25]。

（二）橫向簡化

為了提升中國統(tǒng)計組織的效率，我們也必須從各級行政區(qū)劃中的橫向全面設置中退出。例如，相鄰幾個縣（區(qū)）可共建一套統(tǒng)計機構。

（三）政府統(tǒng)計組織從地方政府組織的行政聯(lián)系中退出

減弱與政府的行政關聯(lián)，提升統(tǒng)計在用戶眼中的可信程度。

（四）借鑒他國設立強有力的用戶溝通組織和內(nèi)部協(xié)調(diào)組織等經(jīng)驗，建立更強有力的溝通和協(xié)調(diào)方式

基于國際經(jīng)驗的指向和基于提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量、統(tǒng)計生產(chǎn)效率的內(nèi)在要求，中國統(tǒng)計組織簡化之路概括成這四條：簡化自身組織、簡化與政府的關聯(lián)、強化與統(tǒng)計用戶的溝通。

六、需進一步研究的課題

中國是行政層級最多的國家，政府組織需要扁平化[26]，提高效率。中國統(tǒng)計組織簡化，為獲得更高的統(tǒng)計產(chǎn)出和生產(chǎn)效率，這是與政府改革方向一致的。

在這大的背景下，政府統(tǒng)計組織的扁平化，是采用隨國家行政改革同步跟進，還是統(tǒng)計界先行動起來實行主動的扁平化，需要研究；在行政5層次中，該如何去掉哪兩個層次的統(tǒng)計組織配置，還需要研究。

在推動組織設置簡化的同時，如何加強各級統(tǒng)計組織與用戶的溝通；如何強化中央統(tǒng)計組織對全國統(tǒng)計工作的協(xié)調(diào)能力。